◇王玉龍

各抒己見

新時期政府采購績效審計的瓶頸與舒解

◇王玉龍

10.13999/j.cnki.scyj.2016.11.027

政府采購指的是以公開招標和投標的形式選擇供貨商，在國內(nèi)外市場上為政府部門或者所屬組織購買商品和服務(wù)的制度安排，可以將其看做是和私人組織采購相對應(yīng)的公共采購，因此被看作是“陽光下的采購”，具有公開、公平、公正的特征。合理完善的政府采購有利于社會資源的重新分配和有效利用，能夠有效提升財政資金的使用效率和效果。目前，我國政府采購實踐經(jīng)驗不足，存在的缺陷十分明顯，只有對政府財政資金進行全方位的審計監(jiān)督，才能規(guī)范政府采購行為，保證社會資源的健康運行。

一、政府采購績效審計的目標和意義

1.政府采購績效審計的目標

政府采購績效審計的目標在于對被審項目的經(jīng)濟性、效率性與效果性進行綜合評估。其中，政府采購的經(jīng)濟性指的是政府部門通過最低的成本獲得一定質(zhì)量的商品與服務(wù)。如果政府購買的商品十分昂貴或者質(zhì)量嚴重超過了標準，就意味著缺乏經(jīng)濟性。政府采購的效率性指的是通過對一個項目的資源投入，謀取最大的產(chǎn)出。也可以是在既定資源投入水平上獲得最大的產(chǎn)出或者在既定產(chǎn)出水平上使資源投入的規(guī)模最小?？梢?，對政府采購的經(jīng)濟性與效率性進行審計只需按照常規(guī)模式進行即可，其中主要工作是找到政府采購行為中應(yīng)該改進的地方，意在通過對采購活動的關(guān)注，對資源投入的規(guī)模和產(chǎn)出水平進行綜合評估，看其是否得到了經(jīng)濟而有效率的管理與運用。除以上兩個指標外，效果性審計在政府采購審計中的作用更大，是真正的績效審計，目的在于對采購項目的達成性和目標予以評價。實際上，效果與結(jié)果并不等同，前者是將采購項目的真實效果與預(yù)期效果加以比較，并將比較的結(jié)果和績效標準進行綜合比對，以發(fā)現(xiàn)存在的問題和可能改進的尺度。因此，為了評估政府采購的效果性，需要對最高管理者的決策預(yù)期目標與實際目標進行綜合衡量，審查決策目標是否正在達成或?qū)崿F(xiàn)，在政府采購績效審計中扮演著重要角色。

2.政府采購績效審計的意義

政府采購績效審計指的是對政府采購實踐加以全方位的審計和監(jiān)督，這樣能促使政府績效審計趨于完善，提高政府采購的透明度和客觀性，對政府和所屬機構(gòu)的支出行為加以規(guī)范。同時，在針對政府采購行為進行績效審計的過程中，可以以財務(wù)審計為基礎(chǔ)，在政府采購指出的經(jīng)濟性、效率性與效果性等層面，對采購資金使用的績效進行綜合衡量，以發(fā)現(xiàn)政府部門決策的失誤和不當，在源頭上查找和揭露腐敗行為，提升審計績效，促進經(jīng)濟、社會與人的和諧發(fā)展。需要注意的是，審計機關(guān)在政府采購績效審計的實踐中，注重對資源利用效率與效果的審計，注重公共資金的使用績效以及目標的達成情況，甚至對環(huán)境和資源安全等問題加以關(guān)注?？梢?，政府采購績效審計是綜合性、系統(tǒng)性的審計，不但關(guān)注公共資金與公共資源的經(jīng)濟性、效率性與效果性，還注重有限資源的利用是否符合審計工作和社會發(fā)展的訴求。

二、政府采購績效審計的瓶頸

1.采購內(nèi)部控制的職能缺位

政府采購工作需要以專業(yè)化的形式進行。在我國社會的很多層面上，正規(guī)的采購機構(gòu)還十分缺乏。比如，對財政部門來說，不但要管理政府采購資金的預(yù)算，還要負責(zé)具體的政府采購任務(wù)。這樣，政府采購就難以形成高效的內(nèi)部控制機制，難以按照審計工作的原則和要求，對政府采購加以有效的內(nèi)部監(jiān)督與制約。近年來，一些專門的采購機構(gòu)相繼設(shè)立，為采購實踐提供了更多支撐。但由于政府采購機構(gòu)稱呼混亂、隸屬關(guān)系不清，使得政府采購管理機構(gòu)與操作執(zhí)行機構(gòu)之間分工模糊，管理與采購的分離并沒有徹底實現(xiàn)。相反，卻使得政府采購內(nèi)部控制配套規(guī)章制度遲遲沒有建立，而監(jiān)督和審計內(nèi)容的缺位，使得內(nèi)部控制工作無法真正發(fā)揮實效。

2.預(yù)算編制的嚴肅性缺位

部分執(zhí)行采購工作的部門并沒有依據(jù)《采購法》的要求進行商品和服務(wù)采購，預(yù)算的監(jiān)督與計劃約束作用大打折扣。這容易產(chǎn)生重復(fù)購買行為與投資浪費，也難以讓政府采購主管部門對采購單位的資產(chǎn)動態(tài)進行及時掌握，而由于缺乏對采購供應(yīng)商的商品質(zhì)量與服務(wù)的準確評估，使得政府采購行為難以節(jié)約政府資金，在資源使用效益方面也缺少必要的參照。一些單位或者部門即使開展了預(yù)算工作，可是在實際執(zhí)行過程中卻主觀上變更采購項目與采購內(nèi)容，隨意擴大標的數(shù)額或者提高預(yù)算金額，與政府采購的嚴肅性要求直接相悖。更有甚的是，在實際操作中，一些沒有依據(jù)有關(guān)程序報批的項目卻能得到監(jiān)督部門的許可。

3.績效審計客體的非確定性

對政府部門來說，其主要的活動范圍都在公共管理領(lǐng)域，涉及到文化培訓(xùn)、教育醫(yī)療、城市管理等多個層面，以無形的服務(wù)為主，屬于典型的非營利性行為。正因為如此，使得不同種類的資源在運用的過程中透明性不足，目標實現(xiàn)的重點模

糊。無論是社會公眾還是政府部門的監(jiān)督和審計人員，都對績效審計工作缺乏了解。比如，與政府采購績效審計相關(guān)的調(diào)查研究工作要借助審計人員掌握的數(shù)據(jù)和信息推斷出來，這就讓審計工作的經(jīng)濟責(zé)任進一步模糊，客體難以對此進行準確地劃分。此外，由于績效審計的客體具有不確定性，缺乏統(tǒng)一的、可行的思路，按照固定的方法與技術(shù)對政府采購進行績效審計，這對政府采購績效審計的證據(jù)提出了新的要求，同時也加大了政府采購績效審計的風(fēng)險。

三、制約我國政府采購績效審計發(fā)展的因素分析

1.經(jīng)濟因素

我國政府績效審計還處在試點階段，需要投入大量人力、物力和財力學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，對原有審計人員進行專業(yè)培訓(xùn)等。我國中西部偏遠地區(qū)，這一領(lǐng)域仍屬空白，其原因是國家層面上對落后地區(qū)績效審計的資金投入缺位，更多的績效審計資源流向了發(fā)達地區(qū)，使得區(qū)域間的不平衡十分嚴重。

2.體制因素

現(xiàn)行的預(yù)算體制有待進一步調(diào)整和完善，以最大限度地彌補預(yù)算過程中不同環(huán)節(jié)的缺陷，以便能夠為政府采購績效審計工作的開展奠定基礎(chǔ)。但是，在這一層面上，我國政府部門和預(yù)算編制內(nèi)容有失全面，預(yù)算編制的資產(chǎn)配置工作缺位，預(yù)算編制的價值計價模糊，預(yù)算編制審核的嚴肅性不足。所有這些，都使得政府采購在根源上難以達到精細化管理的目標。此外，由于預(yù)算編制工作缺乏認真的態(tài)度，審批工作的嚴肅性缺乏，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)違法違規(guī)的現(xiàn)象，預(yù)算對政府采購的約束監(jiān)督力嚴重缺乏。更為重要的是，在現(xiàn)行的預(yù)算體制中，政府能夠自己控制自己的需求，自己給自己進行預(yù)算，這將給政府采購工作和與之相關(guān)的審計工作帶來明顯的利益沖突和潛在風(fēng)險。一些部門為了獲得更多資金，可能會提高預(yù)算規(guī)模，粉飾明細，最終出現(xiàn)年末突擊購買的行為，使得經(jīng)濟效益與社會效益都因此而大打折扣。

3.結(jié)構(gòu)因素

近年來，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，政府采購的規(guī)模持續(xù)擴大，但即便如此，在采購績效方面還是與國際水平存在較大差距。更為重要的是，我國政府采購的范疇十分有限，采購的重點多為采購目錄中列示的商品和服務(wù)。而工程建設(shè)采購和藥品采購等，通常要在政府采購中占有較大比例，可實際情況卻并非如此，它們很少列入其中或者列入的比例很低。但實際上，為了適應(yīng)社會的進步和國民經(jīng)濟的發(fā)展，這類項目不論從規(guī)模上，還是從重要性層面上，都需要成為政府采購審計的重點內(nèi)容。而究其原因，是因為我國政府采購自身的缺陷，使得政府采購審計的審計范圍長時間沒有得到擴展，績效審計的深度也十分有限。由于這個因素，政府采購績效審計監(jiān)督工作就時常流于形式，審計部門的工作人員通常難以深入細致地進行績效審計與監(jiān)督，無法對審計的公正性和評標的完整性做出積極反應(yīng)。

四、新時期政府采購績效審計的路徑選擇

1.改革和優(yōu)化績效審計的模式與功能

在短期內(nèi)，應(yīng)該對一些重大的政府采購項目進行過程導(dǎo)向式的績效審計，從事后審計轉(zhuǎn)為事中審計，提升審計績效。在長期內(nèi)，要進一步發(fā)現(xiàn)風(fēng)險導(dǎo)向績效審計模式在政府采購中的運用，實現(xiàn)向風(fēng)險導(dǎo)向型績效審計的轉(zhuǎn)變。此外，政府采購作為政府行為市場化的成果，在風(fēng)險方面容易形成市場風(fēng)險和政治風(fēng)險的疊加。所以，政府采購的績效審計人員要注重在審計實踐中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、分析風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險，同時要提醒相關(guān)政府機構(gòu)關(guān)注風(fēng)險，通過采取及時有效的措施，防止政府采購過程中的資源浪費，提升政府采購的績效管理水平。

2.建立健全政府采購的全程跟蹤機制

為了提升新時期政府采購績效審計的成效，突破現(xiàn)有的審計瓶頸，需要在構(gòu)建科學(xué)采購結(jié)果評價標準與指標體系的基礎(chǔ)上，與供應(yīng)商建立起長期的合作伙伴關(guān)系，并對售后服務(wù)情況和供貨質(zhì)量情況以及損失理賠情況等加以跟蹤審計，提升政府采購效果。同時，要進一步根據(jù)時代發(fā)展的要求，全面推動電子化采購進程，持續(xù)提升采購效率。為此，可以從標準產(chǎn)品出發(fā)，通過公開招標的形式確定供應(yīng)商，以實施網(wǎng)上定購，以此縮短采購周期，提升采購績效。此外，還應(yīng)重視政府采購需求和資產(chǎn)管理之間的銜接，強化對采購人資產(chǎn)的核查以及采購需求的審查，最大限度地避免重復(fù)采購和盲目采購。

3.重新設(shè)定政府采購績效審計的目標

政府采購績效審計的目標在于評價和改善相關(guān)機構(gòu)的運行、政府項目與中央政府采購的績效審計等，在這一過程中，應(yīng)該考慮能不能借助最低的投入獲得最大的產(chǎn)出，并在遵循法律法規(guī)的情況下，在更高層面上達到預(yù)期的效果，體現(xiàn)審計工作的目標。因此，在實際審計工作中，績效審計評價要重新設(shè)定政府采購績效審計的目標，在效果性、經(jīng)濟性與效率性等方面，對照既定的標準，使之和預(yù)期的效果進行比對，以期得出正確的審計結(jié)論。

本文系2014年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目：“政府購買公共服務(wù)：運作機制及實踐困擾”（14YJC630134）；2015年度華南理工大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費重點項目：“政府購買服務(wù)下社會工作機構(gòu)的生存與發(fā)展研究”（2015ZDXM16）階段性成果之一。

[1]曹勇.分析政府采購績效審計中存在的問題與措施[J].財會月刊，2015（01）.

[2]徐新.政府采購績效審計的問題與對策[J].上海會計，2013 （01）.

[3]孫晶.政府采購審計中存在的問題及對策[J].中國管理信息化，2014（05）.

（作者單位：華南理工大學(xué)社會工作研究中心）