桂萍

（宿遷學(xué)院法政學(xué)院江蘇宿遷223800；蘇州大學(xué)法學(xué)院江蘇蘇州215006）

·經(jīng)濟(jì)管理與改革發(fā)展·

論城市規(guī)劃決策中的公眾參與

桂萍

（宿遷學(xué)院法政學(xué)院江蘇宿遷223800；蘇州大學(xué)法學(xué)院江蘇蘇州215006）

域外的公眾參與城市規(guī)劃決策制度有許多值得我國借鑒和學(xué)習(xí)之處，從總體上來說，我國城市規(guī)劃決策的理念與制度都與西方法治發(fā)達(dá)國家有相當(dāng)大的差距，公眾參與制度不僅沒有在城市規(guī)劃的相關(guān)立法上得到全面的保障，在制度層面上也遭遇諸多的困境。我們必須針對我國公民與社會的現(xiàn)實(shí)情況，制定出一套具有我國特色的公眾參與城市規(guī)劃決策的制度和模式，不斷拓寬公眾參與的廣度與深度。

城市規(guī)劃重大行政決策公眾參與行政程序

隨著近幾年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的進(jìn)一步提高，我國社會的利益格局也變得更加多元化，政府獨(dú)自完成城市規(guī)劃的封閉模式不再適用，在政府和社會公眾之間構(gòu)建起溝通的公眾參與制度變得十分急迫和重要。同時，公眾參與制度作為政府和市場的連接點(diǎn)，更是在一定程度上為社會大眾真正參與到城市規(guī)劃決策中提供了保障。公眾個體、社會組織通過公眾參與制度參與到城市規(guī)劃之中，是實(shí)現(xiàn)公民表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并使城市布局更加符合公民生活發(fā)展的一個最佳途徑。

一、域外公眾參與城市規(guī)劃決策的制度概況

在域外行政法治發(fā)達(dá)的國家的城市規(guī)劃中，公眾參與已經(jīng)被立法確認(rèn)為是公民的一項基本權(quán)利，其公眾參與制度具備了相當(dāng)豐富、成熟的制度樣態(tài)。在域外行政法治發(fā)達(dá)的國家的城市規(guī)劃中，公眾參與已經(jīng)被立法確認(rèn)為是公民的一項基本權(quán)利，其公眾參與制度具備了相當(dāng)豐富、成熟的制度樣態(tài)。域外城市規(guī)劃決策中的公眾參與的變革過程大致分為三個階段，第一個階段是物質(zhì)形態(tài)建設(shè)規(guī)劃，是以環(huán)境中的具體物質(zhì)的布置為主要內(nèi)容，以土地利用規(guī)劃為主體的空間布局，公眾的權(quán)利比較狹窄，在城市規(guī)劃的過程之中僅僅能夠進(jìn)行一定程度的了解，但是規(guī)劃部門也會在一定程度根據(jù)公眾的意見而對城市的規(guī)劃設(shè)計進(jìn)行修改，然后再付諸實(shí)施。第二階段是數(shù)理模型規(guī)劃，該階段城市規(guī)劃以專業(yè)化的數(shù)理模型為基礎(chǔ)，對公眾則有一定的專業(yè)和理論基礎(chǔ)的要求。第三階段是社會發(fā)展規(guī)劃。這個階段城市規(guī)劃中的公眾參與更貼近公民生活，更加注重考慮人性，也更加注重決策部門之間的合作，城市規(guī)劃決策往往由專業(yè)部門作出，但是實(shí)施中也需要其他部門的協(xié)作。域外公眾參與城市規(guī)劃所歷經(jīng)的這三個階段是一個從宏觀到微觀的發(fā)展，現(xiàn)今的相關(guān)立法與制度體系已經(jīng)基本上形成一個完善的、自然的體系化工程。

（一）域外公眾參與城市規(guī)劃的立法保障

發(fā)達(dá)國家與地區(qū)城市規(guī)劃公眾參與制度首要的共同特點(diǎn)就是都有較為完善的法律體制來保障公眾參與，英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、法國的《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》、德國的《建設(shè)法典》以及美國的《高速公路法》都是很好的例證，與我國情況相近的日本也有較完善的法制系統(tǒng)。下面重點(diǎn)介紹下英國和日本的公眾參與城市規(guī)劃立法狀況。

英國于1909年通過了第一部涉及城市規(guī)劃的法律《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》（Housing and Town Planning Act of 1909），之后英國又先后頒布了40余部規(guī)劃法。其中，1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為英國的城市規(guī)劃體系奠定了基礎(chǔ)，“1968年的規(guī)劃法則確立了發(fā)展規(guī)劃的二級體系，分別是戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實(shí)施性的地方規(guī)劃，1971年的規(guī)劃法和以后頒布的一系列法規(guī)從各個方面補(bǔ)充和完善了這一規(guī)劃體系?！保?］（P8）1990年的規(guī)劃法是英國之后長期有效的立法，不過，1991年的《規(guī)劃和補(bǔ)償法》（Planning and Compensation Act）的制定使得1990年規(guī)劃法尚未喘息就被這一立法修改了一些內(nèi)容。2004年的《規(guī)劃和強(qiáng)制購買法》（Planning and Compulsory Purchase Act）在規(guī)劃法中引入了一項重大改革。該法確立了新的兩級規(guī)劃體系，即英格蘭的區(qū)域空間戰(zhàn)略（RSS）和地方發(fā)展框架（LDF）。

在英國，公眾參與地方發(fā)展規(guī)劃的主要主體包括商業(yè)組織、社區(qū)組織、環(huán)境組織、開發(fā)商/土地所有人/代理商，以及包括一個具有代表性的市民意見征詢組在內(nèi)的其他利益團(tuán)體。公眾參與地方發(fā)展規(guī)劃的方式也非常豐富多彩，包括向公眾郵寄咨詢文件、網(wǎng)上公布咨詢文件、媒體發(fā)布、傳單和手冊、公開展覽、書面調(diào)查或建議、公眾熱線、與利害關(guān)系人面談、公眾會議、建立“鄰里委員會”網(wǎng)絡(luò)、焦點(diǎn)群體的主題討論會和研討會、規(guī)劃援助等等。以RSS為例，RSS最長可能歷時3年之久，在其發(fā)展的所有階段中，公眾參與的具體方式也會有所不同。在有關(guān)政府準(zhǔn)備RSS的階段中，公眾將獲得法定的正式參與機(jī)會；在被稱為“咨詢期”（consultation period）的程序中，任何組織或個人均可以提交評論，之后在“公共檢查”（Examination in Public）和“圓桌討論”（round-table discussion）程序中，公眾可以獲得有關(guān)規(guī)劃的爭辯和測試機(jī)會。公眾在RSS審核階段中尤其發(fā)揮著十分關(guān)鍵的作用。RSS審核過程大概包括以下六個階段：“1.草擬項目規(guī)劃（draft project plan）。本階段由區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備公共參與聲明，聲明大致陳述了公眾在區(qū)域規(guī)劃中的參與機(jī)會；2.發(fā)展選擇和政策。本階段公眾借助咨詢材料、技術(shù)報告和對本地情況的了解，可以對所有的選擇暢所欲言，并言明自己的選擇；3.提交到政府辦公室。本階段公眾應(yīng)當(dāng)作出正式的書面評論，并推薦一位代表，在公共審核中就共同案例進(jìn)行陳述；4.由獨(dú)立小組對特定事務(wù)進(jìn)行公共審核。在本階段，公眾受到邀請，可以參加一次公共審核，公眾應(yīng)當(dāng)書面申請審查報告；5.小組報告。本階段公眾可以查看小組報告、提交公共評論；6.事務(wù)大臣發(fā)行RSS。本階段公眾可以參閱監(jiān)督報告，可以詢問是否可以參與監(jiān)督過程，可以有機(jī)會參與到可持續(xù)性評估過程中?！保?］（P50-58）

在日本，目前施行的《都市計劃法》對當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃做了更細(xì)致的規(guī)劃。日本大量的立法工作都在20世紀(jì)50年代之后完成，因此具有一定的完整性，而日本公眾參與城市規(guī)劃的立法的特點(diǎn)表現(xiàn)在與以建筑法規(guī)為代表的法律法規(guī)的密切聯(lián)系以及緊密配合，從而能夠體現(xiàn)出城市系統(tǒng)法規(guī)的綜合性與整體性。日本的《都市計劃法》分為基本方針的制定階段與計劃方案的決定階段。日本的傳統(tǒng)行政認(rèn)為制定都市計劃是行政機(jī)關(guān)專屬的職責(zé)，議會很少干預(yù)，也就很難在計劃中體現(xiàn)民意。近年來，鑒于基本方針對整個決策過程具有方向性的作用，基本方針制定階段中的公眾參與問題越來越受到重視?！抖际杏媱澐ā穼τ媱澋臎Q定階段的公眾參與形式規(guī)定得比較詳細(xì)，根據(jù)提案主體的不同，公眾參與的形式也有很大差別。第一種是以行政主體為提案主體的公眾參與形式，主要包括了1.計劃起草階段中的公眾參與，其反映住民意見的公聽會等形式保障了利害關(guān)系人能夠盡早參與到?jīng)Q策程序中；2.草案評議階段中的公眾參與形式，主要是行政機(jī)關(guān)公布提案宗旨與公眾提交意見書等程序；3.草案咨詢階段的公眾參與形式，主要是指地方政府都市計劃審議會的決策審議程序，但該決議沒有強(qiáng)制執(zhí)行力。另一種公眾參與形式是當(dāng)提案主體是公民個體或法定組織時則規(guī)定了提案權(quán)制度，提案權(quán)制度最大程度保障了住民或法定的利害關(guān)系人的主動提案權(quán)，并配置以在公民及組織提案被行政部門否決時的“說明理由”制度，在一定程度上限制了行政自由裁量權(quán)的任意行使。綜上，“日本的都市計劃中的公眾參與制度在被動式公眾參與制度外增加了公民主動式的公眾參與制度，其對公民主導(dǎo)型的公眾參與的限制少、區(qū)域小等特點(diǎn)體現(xiàn)了日本都市計劃公眾參與的多樣性與靈活性特征?！保?］（P126-130）

（二）域外公眾參與城市規(guī)劃的組織媒介

域外發(fā)達(dá)國家城市規(guī)劃公眾參與的覆蓋率高的另一個重要原因是建立了穩(wěn)定的參與機(jī)構(gòu)與體制，公眾參與規(guī)劃決策的組織化程度比較高，廣大市民不僅可以通過普通公民個體的身份參與到規(guī)劃決策中，還可以通過各種組織機(jī)構(gòu)的平臺實(shí)現(xiàn)公眾個人地域性的公眾參與。這些組織有的是社區(qū)自發(fā)組織，有的是受政府資助，如安排工作人員到社區(qū)中解釋規(guī)劃中遇到的各種問題，增加社區(qū)公眾對城市規(guī)劃的認(rèn)識。這些組織也有權(quán)參與到城市規(guī)劃決策的各項活動中，并通過對投票、游行、集會等形式來實(shí)現(xiàn)公眾對城市規(guī)劃的干預(yù)。

舉例言之，美國大多通過“市民咨詢委員會”等類似的機(jī)構(gòu)來保障公眾參與到城市規(guī)劃方案的頒布和決策之中，比如特別小組、企業(yè)團(tuán)體和居民顧問委員會等。美國的聽證會、調(diào)查會等也與上述的組織相結(jié)合，鼓勵和方便市民參與到城市規(guī)劃之中。德國公眾參與城市規(guī)劃的組織形式則與政府有一定的關(guān)聯(lián)，比如公共管理部門和相鄰區(qū)政府代表部門等，還有一些非政府的公共利益團(tuán)體，參與方式也大多是依靠政府，由政府相關(guān)部門進(jìn)行城市規(guī)劃方案的公告以及宣傳，同時也會通過舉行市民會議等來提高公眾參與的廣度、深度以及決策的民主性。而日本根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將城市規(guī)劃分成多種方式，比如按照活動內(nèi)容可以分成總體規(guī)劃編制的參與、地區(qū)規(guī)劃編制的參與以及道路公園等單體的設(shè)施規(guī)劃?？傮w和地區(qū)的規(guī)劃編制的最終方案決定，都會在市民和政府的充分溝通的基礎(chǔ)上作出，而溝通則大多是通過自發(fā)組織、日本特有的自愿參加并形成的社區(qū)建議協(xié)議會以及城市規(guī)劃協(xié)議會等形式進(jìn)行。

再比如在英國，除了有各種利益集團(tuán)、非政府組織、行業(yè)協(xié)會、宗教團(tuán)體的等組織化平臺之外，社區(qū)也是公眾參與城市規(guī)劃重要的媒介之一，市民不僅能夠在社區(qū)完成一個對城市規(guī)劃決策方案現(xiàn)場的審核，同時社區(qū)也是調(diào)查會等會議展開的地點(diǎn)。從上世紀(jì)90年代起，英國政府提出了“對社區(qū)功能再發(fā)現(xiàn)”的政策理念，其背景是“作為政府進(jìn)行民主更新和中央權(quán)力下放承諾的一部分，各種層級的行政機(jī)構(gòu)尋求同市民更直接、更有力的聯(lián)系，因此重新挖掘和利用社區(qū)平臺來進(jìn)行市民的公眾參與成為一個新的有效的思路和主張。”［4］（P435）在這樣的理念之下，政府著力于打造更為透明、可持續(xù)性發(fā)展的社區(qū)，能夠給予公眾持續(xù)不斷的參與機(jī)會，比如通過發(fā)布城市規(guī)劃的綠皮書等方式來陸續(xù)進(jìn)行一些城市規(guī)劃的改革，使城市規(guī)劃中的公眾參與方式更為靈活、更有成效。在英國社區(qū)的媒介平臺中，社區(qū)委員會是居民向地方委員會表達(dá)意見的通道，有權(quán)采取有利于整個社區(qū)的合理措施，而社區(qū)規(guī)劃伙伴的作用更為強(qiáng)大，它是由議員、公共組織、社區(qū)居民代表、警察、NHS（英國國民健康保險制度）代表和其他志愿組織成員等組成，其職責(zé)范圍包括向地方政府或其他合作組織提出建議、就有關(guān)環(huán)境、公共空間等問題進(jìn)行決策、負(fù)責(zé)社區(qū)咨詢、批準(zhǔn)小型的社區(qū)工程，而且由于對社區(qū)需求和偏好有較好的把握，他們還會影響城市發(fā)展的策略。［2］（P207-208）

（三）域外公眾參與城市規(guī)劃中其他主體

域外法治發(fā)達(dá)國家的公眾參與制度是一個系統(tǒng)工程，集合了政府部門、利益集團(tuán)、非政府組織、社區(qū)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)以及普通公眾的智慧與力量，這些主體構(gòu)成了公眾參與這一系統(tǒng)工程中不可或缺的組成要素，在公眾參與城市規(guī)劃決策過程中代表著不同利益、擔(dān)當(dāng)著不同角色，發(fā)揮著各自的功能與作用。

1.規(guī)劃師。專業(yè)的規(guī)劃師在整個城市規(guī)劃的過程中起著重要的協(xié)調(diào)作用，一方面要為政府規(guī)劃部門提供專業(yè)的知識顧問，另一方面規(guī)劃師在一定程度上還代表著廣大市民，為廣大市民的切身利益發(fā)聲。域外發(fā)達(dá)國家中規(guī)劃師的作用不僅僅是給出專業(yè)的意見，利用業(yè)務(wù)水平進(jìn)行編制城市規(guī)劃決策的方案，還包括積極鼓勵公眾參與城市規(guī)劃。比如英國的規(guī)劃師在專業(yè)業(yè)務(wù)的水平上還與市民進(jìn)行民主協(xié)商，在對市民意見做一個匯總后再行處理。德國的規(guī)劃師會參與到城市規(guī)劃方案的宣傳之中，同時對于聽證會等類似的座談會，規(guī)劃師也是組織方之一。規(guī)劃師既存在于營利性規(guī)劃公司中，也存在于其他許多非營利性專業(yè)機(jī)構(gòu)和科研單位中。

2.營利性規(guī)劃公司。域外一些國家存在著許多營利性公司，其本身并不是公眾參與的參與主體，但是他們?yōu)槌鞘幸?guī)劃的公眾參與提供專業(yè)的幫助，并因此獲得利潤，形成一種商業(yè)產(chǎn)業(yè)，成為域外公眾參與規(guī)劃決策中值得關(guān)注的一個重要角色。這些營利性規(guī)劃公司經(jīng)常是由前任的公務(wù)員、議會官員、黨派官員和議會成員組成，在某些情況下還包括現(xiàn)任官員。這些公司提供一系列的咨詢服務(wù)，包括為客戶監(jiān)視議會的活動、對如何有效游說提供建議，以及代表顧客游說政客和公務(wù)員。［5］（P207-208）這種營利性規(guī)劃公司提供的專業(yè)服務(wù)不僅有助于說服規(guī)劃決策部門，也會給自己帶來不菲的商業(yè)利益，并促使他們不斷提高規(guī)劃咨詢服務(wù)的質(zhì)量。規(guī)劃服務(wù)公司的有償?shù)膶I(yè)服務(wù)是指在對各種利益相關(guān)方的精確分析的基礎(chǔ)上有效地選擇和組織利益相關(guān)方參與的具體程序，包括進(jìn)行在線咨詢，組建在線的公民公決團(tuán)（citizen's panel）；協(xié)助舉行咨詢會議等等。

3.非營利專業(yè)科研機(jī)構(gòu)。域外一些國家還存在著大量的非營利性的專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研單位和學(xué)術(shù)團(tuán)體。由于規(guī)劃決策往往是非常專業(yè)化和技術(shù)化的決策，普通公眾和社區(qū)組織難以準(zhǔn)確把握決策內(nèi)容和目標(biāo)，因此專業(yè)化的建議、解釋與輔導(dǎo)就尤為重要。這些官方或半官方的規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)在以“公眾的”專家的身份加入到城市規(guī)劃決策的公眾參與程序中時，是作為規(guī)劃決策的利益相關(guān)方，扮演法定或非法定的“被咨詢”角色，為規(guī)劃決策建言獻(xiàn)策。在有些規(guī)劃決策中，這些研究機(jī)構(gòu)也可以不作為規(guī)劃決策的公眾參與者，而是僅僅扮演輔助和引導(dǎo)公眾參與的角色，為參與的公眾群體提供專業(yè)建議。

4.規(guī)劃督察員。城市規(guī)劃決策關(guān)系到一個地區(qū)，甚至是一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，是涉及公共利益的重大決策，容易造成決策權(quán)力的濫用以及政府腐敗的滋生，因此域外各國公眾參與制度發(fā)達(dá)的國家，都會在城市規(guī)劃過程中加強(qiáng)對決策過程的監(jiān)督。比如為了保障規(guī)劃決策的順利執(zhí)行以及對規(guī)劃進(jìn)行專業(yè)技術(shù)的評判，英國設(shè)立了規(guī)劃督察制度（PINS：Planning Inspectorate）?！俺青l(xiāng)規(guī)劃督察員組織的主要職責(zé)包括：處理有關(guān)規(guī)劃編制和強(qiáng)制執(zhí)行的申訴、對地方發(fā)展規(guī)劃組織調(diào)查、處理有關(guān)規(guī)劃問題并對副首相辦公室直接受理的規(guī)劃申請進(jìn)行調(diào)查并提出報告。”［6］（P26）從實(shí)踐操作層面上，設(shè)置規(guī)劃督察員及制定督察員獨(dú)立工作的制度，使其不受上級政府和官員的干涉，有助于平衡規(guī)劃相關(guān)利益人的利益，體現(xiàn)了民主與公平的原則?？梢姡?guī)劃督察員制度為規(guī)劃各利益方提供了一個公平的訴求平臺，規(guī)劃督察員成為各規(guī)劃利益方參與城市規(guī)劃的紐帶。

二、中國公眾參與城市規(guī)劃的制度困境

相比域外法治發(fā)達(dá)的國家，我國城市規(guī)劃決策中的公眾參與自改革開放發(fā)展至今，仍舊沒有實(shí)現(xiàn)全方位、各環(huán)節(jié)的公眾參與，公眾參與制度不僅沒有在城市規(guī)劃的相關(guān)立法上得到全面的保障，在制度層面上也遭遇諸多的困境，對我國城市建設(shè)的影響以及城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的阻礙作用。這些制度的困境主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，公民參與城市規(guī)劃的意識較為薄弱、公民自治組織發(fā)展不夠成熟。西方法治發(fā)達(dá)國家有著悠久的自治傳統(tǒng)和成熟的市民階層，城市規(guī)劃中的公眾參與有著比較長遠(yuǎn)的歷史。相比之下，中國雖然在中央集權(quán)時代就已經(jīng)開始出現(xiàn)行會等類似市民階層的自治團(tuán)體，但是我國市民階級自治團(tuán)體的實(shí)質(zhì)與西方社會的自治團(tuán)體性質(zhì)并不相同。長期的中央集權(quán)又使得我國民眾的民主和參與意識淡薄、思想僵化，在當(dāng)時普通民眾的認(rèn)知里，城市規(guī)劃決策純粹是一種政府行為，人民只有順從和響應(yīng)的義務(wù)；而另一方面，政府決策部門也只是把城市規(guī)劃決策當(dāng)作工作任務(wù)來完成，并沒有科學(xué)、理性的長期計劃，也沒有把公眾利益與城市長期發(fā)展放在第一位。即便是在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天，由于我國保護(hù)公民自治的立法不足、政府傳統(tǒng)的行政干預(yù)過于強(qiáng)勢等等多種原因，市民社會的發(fā)展仍然明顯滯后于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這主要表現(xiàn)在公民自治社團(tuán)、行業(yè)組織不僅數(shù)量比較少，并且這些不多的社團(tuán)還大多依附于政府部門或是業(yè)務(wù)主管部門，社會團(tuán)體還存在著經(jīng)費(fèi)缺乏、對社會公共事務(wù)的參與熱情不高等系列問題。

第二，公民參與城市規(guī)劃缺乏法律上的保障。我國的憲法規(guī)定了人民有權(quán)通過各種途徑管理國家、經(jīng)濟(jì)和文化以及社會事務(wù)，這為城市規(guī)劃中的公眾參與提供了憲法上的依托。但是制度的落實(shí)還需要具體法律的規(guī)制，而我國當(dāng)前保護(hù)公眾參與城市規(guī)劃權(quán)利的法律規(guī)章還很不健全，城市規(guī)劃決策領(lǐng)域的公眾參與制度缺少國家統(tǒng)一立法的保障，相關(guān)規(guī)定主要散落在《城市規(guī)劃法》及一些有關(guān)行政程序的地方性法規(guī)、規(guī)章之中。這些法律法規(guī)規(guī)定了城市規(guī)劃方案在調(diào)查、分析、規(guī)劃成果、評估和反饋這一系列環(huán)節(jié)中的具體操作方法以及政府規(guī)劃部門的職權(quán)，卻并沒有對公眾參與城市規(guī)劃各個環(huán)節(jié)作出具體的規(guī)定，因此，公眾想要獲得相關(guān)決策的信息或是了解規(guī)劃進(jìn)度情況缺乏法律明確的授權(quán)。

第三，城市規(guī)劃決策過程封閉、政府干預(yù)過度。西方發(fā)達(dá)國家認(rèn)為城市規(guī)劃是為了應(yīng)對快速城市化所產(chǎn)生的一系列負(fù)面效應(yīng)，解決市民失業(yè)、環(huán)境污染等問題的再規(guī)劃問題。而我國的城市規(guī)劃更多表現(xiàn)為政府規(guī)劃部門的一項行政職能，城市規(guī)劃方案更多體現(xiàn)的是決策機(jī)關(guān)的意見。這是因為，我國長期以來的城市規(guī)劃進(jìn)程受計劃經(jīng)濟(jì)時代的影響較大，行政體制也受到蘇聯(lián)的濃重影響，處于非常僵化和封閉的狀態(tài)，公民基本上無法參與到其中，行政決策的全套流程幾乎也都由政府把控，已經(jīng)形成了以政府為主導(dǎo)的“自上而下”的規(guī)劃決策體系。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制模式中，城市的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體方向與目標(biāo)都是在這個封閉的系統(tǒng)之中確立，廣大的市民和社會組織完全沒有途徑和方式來參與到城市規(guī)劃決策中。即便是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的確立以及行政改革的不斷深化，市民公眾參與的意識不斷增強(qiáng)，城市規(guī)劃決策開始具備了一定的開放性，公眾參與城市規(guī)劃的途徑和方式也都得到進(jìn)一步的拓展，但由于我國城市建設(shè)和更新的資金長期依靠國家和政府，故城市規(guī)劃依然難以擺脫行政主導(dǎo)的思維，政府干預(yù)并沒有隨著社會制度結(jié)構(gòu)的改變而削弱，依然還是橫亙在我國城市規(guī)劃民主化進(jìn)程中的重要障礙。

第四，公民參與城市規(guī)劃的廣度和深度有限。我國當(dāng)前并不能做到整個城市規(guī)劃每個階段各個環(huán)節(jié)的公眾參與。在我國，在城市規(guī)劃方案編制的第一步，也就是在對決策方案的實(shí)地調(diào)查的過程中，很少能夠讓公眾參與進(jìn)來，有的地區(qū)甚至刻意回避公眾參與這一問題。大多數(shù)做法都是在對城市規(guī)劃方案進(jìn)行評價審核時，才進(jìn)行一定程度的公眾參與，比如舉辦一些走形式的聽證會等。而到?jīng)Q策后期的評審階段，或是最后的批準(zhǔn)階段，市民即便能提出意見或作出評價，也已經(jīng)很難反應(yīng)在最終的決策方案之中了，因為此時大多數(shù)方案已經(jīng)成型，修改難度增大。此外，城市規(guī)劃決策是一門高度專業(yè)的領(lǐng)域，普通市民如果對決策信息的知情權(quán)沒有保障，得不到政府有關(guān)部門對相關(guān)信息的指導(dǎo)和解讀，就難以真正對城市規(guī)劃提出有價值的決策建議或評價。因此，規(guī)劃決策的公眾參與人群大多數(shù)都是城市規(guī)劃相關(guān)行業(yè)的專業(yè)人士，我國市民真正參與到城市規(guī)劃之中的程度非常有限。

第五，規(guī)劃師在公眾參與城市規(guī)劃中的協(xié)調(diào)作用有限。規(guī)劃師應(yīng)當(dāng)是激發(fā)公眾參與的重要方式之一，并且規(guī)劃師作為政府相關(guān)部門和市民之間的中間人，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮一定的紐帶作用。但現(xiàn)今我國關(guān)于規(guī)劃師的制度規(guī)定還有待加強(qiáng)，我國專業(yè)規(guī)劃師的作用仍舊顯得較為狹窄，規(guī)劃師偏向為政府機(jī)構(gòu)服務(wù)，太注重于專業(yè)化的圖紙設(shè)計而與實(shí)際社會發(fā)展需要的結(jié)合較少。大部分規(guī)劃師還缺乏代表公眾利益的自覺，以及與公眾保持良好溝通的意識，少數(shù)規(guī)劃師甚至不認(rèn)同公眾參與的必要性，認(rèn)為大范圍的公眾參與只能降低城市規(guī)劃決策的效率。在這樣的主導(dǎo)思想之下，規(guī)劃師經(jīng)常在一些法律規(guī)定的程序環(huán)節(jié)或者一些技術(shù)性問題自身難以解決時，才會向公眾征詢意見，這就在很大程度上影響了規(guī)劃師在規(guī)劃決策中應(yīng)該發(fā)揮的效能。

三、中國公眾參與城市規(guī)劃決策的制度完善

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民參與城市公共事務(wù)管理的熱情隨之高漲，市民希望城市規(guī)劃能夠更加合理、更加有助于保護(hù)自身的權(quán)益。完善我國城市規(guī)劃中的公眾參與的立法與制度，保障司法、執(zhí)法的公平，以及建立相應(yīng)的監(jiān)督制度，都是不可或缺的。只有建立系統(tǒng)合理的公眾參與城市規(guī)劃的制度，才能真正使公眾了解到城市規(guī)劃的發(fā)展?fàn)顩r，從而積極地參與到城市規(guī)劃方案的編制、審核和最終的決定之中，盡快達(dá)到城市規(guī)劃方案編制、審核、實(shí)施等全環(huán)節(jié)全覆蓋的公眾參與。具體言之，我國應(yīng)該著力完善以下幾種具體制度：

（一）完善公眾參與城市規(guī)劃中的信息公開制度

城市決策之中的信息公開不僅僅是政府規(guī)劃部門的職責(zé)，也是公眾參與權(quán)的基本保障，規(guī)范、完善我國城市規(guī)劃領(lǐng)域的信息公開相關(guān)制度非常必要。我們需要做到以下幾點(diǎn)：第一，信息公開必須在作出城市規(guī)劃的決定之后就開始落實(shí)，可采用多種市民容易獲得信息的途徑，如社區(qū)布告欄，公眾媒體發(fā)布等形式，使市民了解到更多城市規(guī)劃的內(nèi)容，以便更多地關(guān)注與自身利益密切相關(guān)的城市規(guī)劃信息。公開規(guī)劃決定時，要注意在專業(yè)的規(guī)劃師提出的專業(yè)方案的基礎(chǔ)上，向公眾公布盡可能多的相關(guān)方案，并且賦予公眾進(jìn)行討論的權(quán)利。規(guī)劃部門在綜合公眾提出的各種意見后，形成一個最終的規(guī)劃草案。第二，在這個規(guī)劃草案形成之后到審核之前，還需要將該草案在網(wǎng)站、報紙等有關(guān)媒介再公示較長的時間，這就需要保障公示的平臺能夠使更多的市民了解，規(guī)劃部門也可以設(shè)置意見箱一類的舉措，盡可能收集、匯總市民對該方案的評價和意見。公眾意見的處理結(jié)果也應(yīng)當(dāng)公布，規(guī)劃部門必須闡明采納與不采納市民意見的原因。第三，在規(guī)劃方案審核之后的階段中，即使更多的是專業(yè)規(guī)劃師的工作內(nèi)容，如果還需要有重大的修改，也要將修改后的規(guī)劃方案進(jìn)行公示，進(jìn)行新一輪的市民意見的收集，最終結(jié)合規(guī)劃師的專業(yè)規(guī)劃和市民提出的評價來確定最終的城市規(guī)劃方案。

（二）完善公眾參與城市規(guī)劃中的聽證制度

聽證制度是廣大市民與城市規(guī)劃部門之間有效的溝通手段，聽證制度與信息公開制度相結(jié)合才能保證市民參與城市規(guī)劃的透明度以及適用范圍的廣度，但是我國現(xiàn)在聽證制度的發(fā)展存在的一個突出問題就是政府規(guī)劃部門對聽證制度的天然排斥。在實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)的城市規(guī)劃部門在舉行聽證會的同時，并不完全遵守相應(yīng)的規(guī)章制度，當(dāng)然有些地區(qū)也無章可循。在一些城市的規(guī)劃過程之中，規(guī)劃方案的選定和審核流程中政府規(guī)劃部門有時會避免舉行聽證會，即使舉行聽證會，也常常流于形式。再者，我國關(guān)于聽證制度的立法并沒有明確參與規(guī)劃決策聽證會的利害關(guān)系人的范圍，“聽證專業(yè)戶”的現(xiàn)象也沒有杜絕。對此，我國應(yīng)在相關(guān)的程序法律上盡量明確聽證會代表具體的遴選規(guī)則，應(yīng)當(dāng)規(guī)定除了由政府規(guī)劃部門所認(rèn)為的有關(guān)“重大利益”的市民，其余市民若有充分理由證明自己與該城市規(guī)劃的內(nèi)容有重大利益，也應(yīng)當(dāng)給予參加聽證會的機(jī)會。除此之外，我國可以仿照美國的做法，對不同類型的城市規(guī)劃的聽證會進(jìn)行類型化的界定。對公共利益有重大影響的城市規(guī)劃，例如重大市政項目、城市規(guī)劃項目的方案專責(zé)以及審核或者決定，就進(jìn)行正式聽證；而對其他影響較小的項目則可以采取非正式聽證的方法來減少行政成本、提高決策效力。

（三）引導(dǎo)和促進(jìn)非政府組織參與城市規(guī)劃的制度

公眾參與制度中，公民個體參與的代表性一直受到質(zhì)疑，為了真正地實(shí)現(xiàn)公眾大范圍的普遍參與，而不僅僅是個人層面的公眾參與，發(fā)展非政府組織參與城市規(guī)劃決策的制度是解決此問題的一個很好的路徑。在改革開放之前，我國就廣泛存在著工會、共青團(tuán)等各種名義上的非政府組織，但是這些組織嚴(yán)重依附于行政機(jī)關(guān)，沒有太多的獨(dú)立話語權(quán)，并不是嚴(yán)格意義上的非政府組織。改革開放之后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的非政府組織就有了較快的發(fā)展，在此同時，我國的居住社區(qū)委員會、環(huán)境保護(hù)組織等與城市規(guī)劃相關(guān)的非政府組織也迅速地發(fā)展起來。但從整體上來說，我國非政府組織的自主程度與發(fā)達(dá)國家相比還比較低。根據(jù)我國《社會團(tuán)體登記管理條例》中的相關(guān)規(guī)定，非政府組織的合法注冊必須經(jīng)過主管單位的審查，而我國的相關(guān)主管單位出于減少風(fēng)險的目的，對這些組織往往設(shè)立較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻。因此，發(fā)展非政府組織首先要在成立和注冊上給予較為寬松的環(huán)境，并取消相關(guān)主管部門與這些組織的掛靠關(guān)系。此外，還需要運(yùn)用立法來具體規(guī)范非政府組織的相關(guān)事項，如非政府組織的形成與解散方式、以及市民通過非政府組織參加城市規(guī)劃項目的方式和流程等。當(dāng)然，對非政府組織進(jìn)行一個正面的引導(dǎo)也是必不可少的。我們可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介來宣傳非政府組織的正面性，提高其群眾基礎(chǔ)。非政府組織也需要制定自身的內(nèi)部章程來加強(qiáng)管理，防止公眾通過其參與城市規(guī)劃項目時妨害社會、國家的利益。同時，非政府組織加強(qiáng)自律性也能夠獲得政府規(guī)劃決策部門的認(rèn)可，穩(wěn)固兩者之間的聯(lián)系，更好的發(fā)揮其公眾參與的作用。

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TU984

A

1007-9106（2016）09-0030-06

*本文為桂萍主持的江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃申報項目“重大行政決策制度研究”（項目編號：CXLX13_75）的階段性成果。

桂萍：（1972—），女，宿遷學(xué)院法政學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為行政法學(xué)。