顧　　昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

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最優(yōu)政府規(guī)模、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展與大政府—小政府之爭

顧昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

摘要：在公共經(jīng)濟學(xué)與發(fā)展政治學(xué)中，政府規(guī)模是最經(jīng)久不息的研究課題之一，而大政府與小政府孰優(yōu)孰劣也是公共政策爭論的重點話題之一。一般認為，只有把政府規(guī)模控制在適度的范圍，才能保證政府更有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用；一旦超過適度規(guī)模，政府就變成了大政府?？墒?，對于何為適度或最優(yōu)政府規(guī)模，學(xué)界眾說紛紜。政府規(guī)模適度或最優(yōu)水平的確定，與確定政府的施政目標有關(guān)，而施政目標的確立與政府職能的界定有關(guān)。如果僅以促進經(jīng)濟增長為目標，那么最優(yōu)政府規(guī)模的測算結(jié)果會偏??；如果在經(jīng)濟增長之外引入多元社會發(fā)展目標，那么最優(yōu)政府規(guī)模的測算結(jié)果會增大。此外，最優(yōu)政府規(guī)模的研究還需考慮到政府施政效率和公共部門績效的因素。由于很多社會發(fā)展指標、政府施政效率和公共部門績效的可度量性低，且由于在政府究竟應(yīng)該承擔(dān)哪些社會職能的確定上分歧巨大，致使有關(guān)大政府與小政府孰優(yōu)孰劣的爭論會無休無止地進行下去。

關(guān)鍵詞：最優(yōu)政府規(guī)模；政府成長；巴斯曲線；大政府—小政府；經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展

無論是在公共經(jīng)濟學(xué)還是在發(fā)展政治學(xué)和公共管理學(xué)中，確定最優(yōu)(optimal)或最適(appropriate)的政府規(guī)模(government size)，是經(jīng)久不息的研究課題之一。著名公共經(jīng)濟學(xué)家馬丁·費爾德斯坦甚至把公共支出適度水平(即政府規(guī)模的適度水平)視為公共財政的中心問題[1]。與之相關(guān)，大政府與小政府孰優(yōu)孰劣也是中外公共政策爭論的重點話題之一。一般認為，只有把政府規(guī)模控制在適度的范圍，才能保證政府更有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。然而，這種一般的看法的確是過于一般了，因為對于何為最優(yōu)或適度的政府規(guī)模，學(xué)界的眾說紛紜從未停止。

在美國，不僅以大政府為題的學(xué)術(shù)文獻汗牛充棟，而且大量頗有學(xué)術(shù)根基的非學(xué)術(shù)文獻更是無時不有。其中，相當一部分非學(xué)術(shù)性文獻基于大政府興起的事實性描繪對美國政治制度和政治現(xiàn)實展開了深層的批判，緊扣時事，資料豐富，文辭犀利，書名驚悚，頗具影響力。例如，2015年初，一位獨立政治分析師(Jay Cost)出書，題為《共和不再：大政府與美國政治腐敗的興起》[2]。 另一位獨立政治分析師(Michael Stumborg)出版了《希拉里·克林頓的村莊：為什么大政府已破碎以及如何修復(fù)政府》[3]， 并對2016年民主黨最熱門總統(tǒng)競選人以往提出的具有大政府色彩的社會政策進行了詳細的剖析和批判。

由于反對大政府是共和黨的傳統(tǒng)政治理念，這類非學(xué)術(shù)性文獻的作者既包括共和黨政治人物，也包括具有自由至上主義(libertarianism)意識形態(tài)傾向且在政治上偏向共和黨的獨立撰稿人、智庫成員和媒體人?？墒?，亦有論著痛斥當今的共和黨淪落為大政府的支持者。例如，著名自由至上主義智庫卡托研究所(The Cato Institute)的一位稅收與預(yù)算問題專家(Stephen A. Slivinski)曾出書《雄鹿蠻荒：共和黨人如何摧毀銀行并成為大政府的政黨》[4]，詳盡梳理了自約翰遜總統(tǒng)以來共和黨執(zhí)政時期美國聯(lián)邦政府的預(yù)算，揭露了共和黨高舉小政府大旗但實則擁抱大政府且在大手大腳花費納稅人金錢方面比民主黨有過之而無不及的真相?？ㄍ醒芯克】蹬c福利研究主任、福利國家最著名的批判者之一邁克爾·泰納爾也曾在2007年出版過轟動一時的論著《右派列維坦：大政府保守主義如何買斷了共和黨革命》一書[5]，矛頭直指小布什當局的施政及其背后的新保守主義意識形態(tài)背叛了共和黨自由至上主義的傳統(tǒng)。

值得注意的是，這類批評大政府的論著均以極為豐富的數(shù)據(jù)和史料證明美國政府早已成為一個大政府的事實。然而，這一事實是否鐵板釘釘，實際上并不清楚。要斷定任何一個特定的政府是大政府還是小政府，必須首先確定大政府的界定方式。但耐人尋味的是，以批判大政府為核心內(nèi)容的美國文獻，大多對以何種標準判定美國政府已屬大政府，語焉不詳。國際貨幣基金組織的著名財政專家坦齊和舒克內(nèi)希特在其2000年發(fā)表的名作《20世紀的公共支出》中，以公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)之比重在50%以上、40%～50%之間、40%以下劃界，給出了關(guān)于大政府、中政府、小政府的經(jīng)典性界定[6]。依照這一界定，美國長期以來其實是屬于小政府組別。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，美國公共支出占GDP的比重到2009年才首次超過了40%，2010年達到42.7%[7]，剛進入中政府組別而已。因此，從國際比較的視角來看，美國政府不僅從來不是大政府，而且迄今為止還遠未進入大政府時代。這樣看來，終結(jié)大政府的美國呼聲聽起來言之鑿鑿，但會不會是無的放矢呢？

政府規(guī)模的大小，并非僅對美國人來說意義重大，而是一個全球性的重大政治經(jīng)濟問題。顯然，坦齊和舒克內(nèi)希特對大中小政府的界定有一定的人為性質(zhì)，兩位學(xué)者并沒有給出界定的依據(jù)。對于政府規(guī)模，當然可以從歷時態(tài)或共時態(tài)比較的視角確定其相對大小的標準，坦齊和舒克內(nèi)希特界定就是這樣一種標準。但更有意義的研究，是依據(jù)經(jīng)濟增長或更廣泛的社會經(jīng)濟發(fā)展目標，確定一個最優(yōu)政府規(guī)模的區(qū)間；如果實際的政府規(guī)模超過最優(yōu)政府規(guī)模區(qū)間的上限，以致有損于既定目標的達成，自然就成為大政府。然而，問題在于，由于涉入的變量很多，再加上研究方法論上的可商榷之處也很多，對于最優(yōu)政府規(guī)模的測算，迄今為止在學(xué)術(shù)界并沒有達成共識。本文將對最優(yōu)政府規(guī)模研究中的爭議點進行清理，以期為未來的研究，包括針對中國政府最優(yōu)規(guī)模的研究提供一個更好的分析基礎(chǔ)。

一、政府規(guī)模的度量問題

我們首先簡要考察一個看起來簡單但卻值得引起注意的問題，即政府規(guī)模如何度量。政府規(guī)模既可以從歲入也可以從歲出方面來考察。從歲入來考察，最為常見的政府規(guī)模度量是稅負(tax burden)，即稅收占GDP的比重。這是狹義的稅負度量，廣義的歲入負擔(dān)(revenue burden)除了稅收之外，還把公共社會保險繳費收入、非稅收入以及其他預(yù)算外收入也一并納入。關(guān)于政府規(guī)模的大多數(shù)研究，要么分別考察歲入和歲出，要么只考察其中一項，但也有研究認為，在考察公共支出對經(jīng)濟增長的影響時，不應(yīng)忽略公共支出籌資來源差別(即扭曲性稅收、非扭曲性稅收、非稅收入等)所造成的影響[8]。

從歲出來考察政府規(guī)模，情形較為復(fù)雜一些，這源于歲出構(gòu)成的界定及其所帶來的影響具有非常重要的社會經(jīng)濟意蘊。依照公共財政奠基人理查德·馬斯格雷夫的經(jīng)典性界定，公共支出大體上可分為三類：(1)政府消費，即政府為民眾提供或購買公共物品和有益物品(merit goods or wants)所需的款項；(2)轉(zhuǎn)移支付，即政府向個人(家庭)和組織進行的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付；(3)公共投資，即政府在諸多領(lǐng)域內(nèi)參與資本形成的過程[9]。在一些文獻中，三類支出的總和被稱為公共總支出(total public expenditure, TPE)，其中，轉(zhuǎn)移支付既包括直接轉(zhuǎn)移給個人或家庭的福利給付，也包括面向各類組織(企業(yè)以及非營利性組織)的補貼、對外援助經(jīng)費和公共債務(wù)付息[10]。

政府分配資源以滿足民眾的社會需要，這一點在很大程度上與政治體制沒有多大關(guān)系。馬斯格雷夫當年提到，政府在滿足民眾對有益品需要(主要是教育和醫(yī)療衛(wèi)生)上進行資源配置的比例，在社會主義國家普遍高于資本主義國家[9]34。然而，從國家治理模式或公共管理改革的視角來看，政府采取何種支出方式來滿足民生需要是大有學(xué)問的。一種方式是政府直接提供，即建立各種公立組織(在中國通稱“事業(yè)單位”)以提供各種公共服務(wù)，這在公共財政統(tǒng)計上多體現(xiàn)于政府消費的數(shù)據(jù)之中。另一種是轉(zhuǎn)移支付，又稱“補需方”，即政府向有需要的民眾發(fā)放相關(guān)給付或補貼。在西方發(fā)達福利國家中，公共轉(zhuǎn)移支付的絕大部分是各種社會福利給付，因此又被稱為“社會轉(zhuǎn)移支付”(social transfers)[11]10，成為所謂“社會支出”(social spending)的重要組成部分之一，而有關(guān)社會支出的研究已經(jīng)成為一個專門的研究領(lǐng)域。但對于包括中國在內(nèi)的許多“發(fā)展型國家”來說，公共轉(zhuǎn)移支付的相當一部分用于實施產(chǎn)業(yè)政策，具體表現(xiàn)為對特定目標定位的產(chǎn)業(yè)甚至企業(yè)進行補貼。與支撐社會支出實施的“社會轉(zhuǎn)移支付”相對，支撐產(chǎn)業(yè)政策實施的政府補貼，可稱之為“經(jīng)濟轉(zhuǎn)移支付”。關(guān)于公共債務(wù)的研究也常常從有關(guān)公共支出的研究中分離出來，成為另一個獨立的研究領(lǐng)域。

簡言之，采用不同的政府規(guī)模度量，無疑會對研究結(jié)論產(chǎn)生不同的直接影響。前述批判美國政府太大的文獻，其共同之處是采用政府消費占GDP的比重作為最優(yōu)政府規(guī)模的度量。可是，政府消費顯然僅僅是公共支出(或政府支出)的一部分，遠不足以反映政府活動對社會經(jīng)濟生活的直接影響。實際上，在大蕭條之后，美國公共支出中社會轉(zhuǎn)移支付的份額越來越高，1930年僅占GDP的0.6%，到1995年上升到22.5%，而這一年美國政府消費僅占GDP的15.4%[11]101?；谡M而不是基于公共總支出(TPE)對政府規(guī)模進行衡量和評判，無疑會產(chǎn)生不少誤判。當然，這一點對于批判大政府的文獻來說并不是什么大的問題，因為這些文獻基于自由至上主義的意識形態(tài)取向，本來就認為福利國家應(yīng)該縮減，而高水平、高份額的社會轉(zhuǎn)移支付本身，既是大政府存在的明證，也是從大政府向小政府轉(zhuǎn)型過程中政府職能轉(zhuǎn)變的核心領(lǐng)域。

二、巴斯曲線與政府規(guī)模最優(yōu)點

要探究最優(yōu)的政府規(guī)模，必須要以給定的政府施政目標為標尺。以促進經(jīng)濟增長為標尺是最為常見的，也是這類研究的基礎(chǔ)。但是，解釋經(jīng)濟增長的內(nèi)生變量本身就很多，而在這些變量中又有不少是政府規(guī)模的解釋變量，同時經(jīng)濟增長與政府規(guī)模之間也存在著互為因果的關(guān)系。在因果關(guān)系難以確定的前提下，要確定政府規(guī)模在什么情形下對經(jīng)濟增長有促進作用，在何種狀況下又有阻滯作用，難以得出確定的結(jié)論。

以促進經(jīng)濟增長為標尺來考察最優(yōu)政府規(guī)模的學(xué)術(shù)性奠基之作，當屬著名宏觀經(jīng)濟學(xué)家羅伯特·巴羅在1990年發(fā)表了一篇經(jīng)典性論文。在此文中，巴羅在內(nèi)生經(jīng)濟增長理論的框架內(nèi)，將政府支出視為一種公共投資，與私人投資一起，構(gòu)成對經(jīng)濟增長的重要解釋變量。這一研究思路打破了原有研究將政府活動(及其支出)視為經(jīng)濟增長的外生變量的傳統(tǒng)。盡管影響經(jīng)濟增長的內(nèi)生變量已經(jīng)很多了，但巴羅還是發(fā)現(xiàn)，一般而言，當初始政府規(guī)模比較小時，政府規(guī)模增長會對經(jīng)濟增長有正面的推進作用，但政府成長到一定程度后，其繼續(xù)增長就會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面阻滯作用；簡言之，政府規(guī)模與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)非線性的倒U型關(guān)系[12]。這篇論文正式提出了最優(yōu)政府規(guī)模的存在性，這一點后來被稱為“最優(yōu)政府支出律”，簡稱為“巴羅規(guī)則”[13]。

關(guān)于最優(yōu)政府支出律，后來在學(xué)術(shù)性深入探索和政策性通俗普及兩方面都取得了進展。這其中美國共和黨領(lǐng)袖理查德·阿梅、以批判大政府弘揚小政府而聞名的經(jīng)濟學(xué)家理查德·拉恩、以研究公共財政和體育經(jīng)濟學(xué)而聞名的經(jīng)濟學(xué)家杰拉德·斯庫里做出的貢獻最大，因此巴羅發(fā)現(xiàn)的倒U型關(guān)系(參見下圖)，在學(xué)術(shù)文獻中常被稱為“巴斯曲線”，即以四位學(xué)者姓氏的第一個字母合成命名[14]。

圖　政府規(guī)模與經(jīng)濟增長的關(guān)系：巴斯曲線、

這一曲線在一些學(xué)術(shù)文獻中也被稱為“阿梅曲線”[15]，因為阿梅對這一思想的普及化之功最大。阿梅是1995—2003年美國眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、德克薩斯州眾議員，是旨在推進小政府的“共和黨革命”的領(lǐng)軍人物之一。1995年，他出版了有影響的《自由革命：新任共和黨國會領(lǐng)袖講述為什么大政府會失敗，為什么要爭取自由，以及我們將如何重建美國》一書，其中把政府規(guī)模與經(jīng)濟增長的倒U型關(guān)系普及給了非學(xué)術(shù)界讀者，并自己徑直命名為“阿梅曲線”[16]。由政治人物撰寫的論著，一般很少出現(xiàn)在學(xué)術(shù)論文的參考文獻之中，但《自由革命》是一個罕見的例外。當然，嚴格地說，這并不是一個例外，因為阿梅本人有經(jīng)濟學(xué)博士學(xué)位并在從政之前曾在若干大學(xué)擔(dān)任經(jīng)濟學(xué)教授。

“巴斯曲線”或“阿梅曲線”在自由至上主義派學(xué)者或智庫的出版物、網(wǎng)站和博客中，常被稱為“拉恩曲線”，而且常常與著名的“拉弗曲線”相提并論?！袄デ€”是由供給學(xué)派領(lǐng)軍人物拉弗在一次餐會時在餐巾上畫出的一個著名的倒U型曲線，描繪了稅負與經(jīng)濟增長的關(guān)系，后來構(gòu)成了“里根經(jīng)濟學(xué)”的基礎(chǔ)[17]。1996年，拉恩與其助手在一篇頗有影響力的政策分析報告中以經(jīng)濟增長最大化為目標，計算出最優(yōu)的美國政府支出應(yīng)該保持在GDP的15%～25%這一區(qū)間[18]。后來，25%就成為拉恩本人及其同道常用的標尺，依照這一標尺，美國政府從20世紀60年代起就一直是大政府了。拉恩是美國著名的自由至上主義經(jīng)濟學(xué)家，始終一貫且不遺余力地抨擊大政府。因此，“拉恩曲線”被視為支出版的“拉弗曲線”，而這兩個曲線成為很多美國自由至上主義智庫的兩大思想利器。例如，美國智庫自由與繁榮中心的大量報告和博文均基于“拉弗曲線”主張減稅，基于“拉恩曲線”主張減少政府支出。 此外，“阿梅—拉恩曲線”的說法有時也出現(xiàn)在一些學(xué)術(shù)文獻中的標題或關(guān)鍵詞之中[19]。

細究起來，將斯庫里納入這一曲線的命名或許是經(jīng)濟思想史的一個錯誤。1994年，斯庫里為獨立智庫國家政策分析中心撰寫了一份分析美國最優(yōu)稅負的報告，其研究結(jié)論表明，對促進經(jīng)濟增長而言，美國各級政府在1949—1989年間的最優(yōu)稅負應(yīng)該在國民生產(chǎn)總值(GNP)的22%～23%之間，而實際稅負高出許多，導(dǎo)致這一期間美國GNP總值減少了94.2萬億美元[20]。很顯然，斯庫里的測算實際上是對“拉弗曲線”的確認而非對“巴羅規(guī)則”的驗證。但這個小錯誤無傷大雅。事實上，斯庫里所給出的分析方法既可以研究稅負，也可以研究歲出，因此多為后來的相關(guān)研究所采納。

無論如何，“巴斯曲線”揭示了經(jīng)濟增長與政府成長之間的非線性關(guān)系，即當經(jīng)濟基數(shù)較小且政府規(guī)模同樣小的時候，政府成長有利于經(jīng)濟增長，而當達到一個臨界點之后，政府規(guī)模的膨脹就開始不利于經(jīng)濟增長了。這個臨界點，就是最優(yōu)政府規(guī)模。然而，問題在于如何確定這個臨界點以及這個臨界點究竟在哪里。

三、促進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展：政府規(guī)模最優(yōu)點的存在性

關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模的存在性，最早大多以美國數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)得出結(jié)論，后來基于單個國家(或地區(qū))的分析和跨國性比較分析所進行的最優(yōu)政府規(guī)模研究可謂汗牛充棟，但始終沒有一清二楚的結(jié)論。比較具有共識性的結(jié)論是，最優(yōu)政府規(guī)模對于不同國家(或地區(qū))來說是不一樣的，而且在不同的歷史時期也有所不同。

研究結(jié)論穩(wěn)定性弱的原因很多，歸根結(jié)底就是能對經(jīng)濟增長產(chǎn)生影響的相關(guān)自變量太多，關(guān)于這一點，只要瀏覽任何一部經(jīng)濟增長的教科書就可略知一二。因此，要考察政府活動的影響，不僅需要控制很多內(nèi)生變量，還要控制很多外生變量，這就涉及有關(guān)經(jīng)濟增長模型選擇以及對基礎(chǔ)模型加以改進的許多專業(yè)性、技術(shù)性環(huán)節(jié)。不同學(xué)者的模型選擇及其細節(jié)性改進點不一，自然會對研究結(jié)論有微妙的影響。

本文重點放在非技術(shù)性的思路和框架上，其中最重要的是在分析過程中，首先要明確政府職能為何，即考察相對于何種政府目標的最優(yōu)政府規(guī)模。絕大多數(shù)文獻考察促進經(jīng)濟增長的最優(yōu)政府規(guī)模，但在任何一個國家，政府職能都絕不限于促進經(jīng)濟增長，而是要促進社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。在不少奉行弱政府干預(yù)施政理念的國家中，或者說在大多數(shù)西方福利國家中，政府的經(jīng)濟性職能其實相當弱，但其社會性職能反而非常強。因此，加入各種有關(guān)社會發(fā)展的指標，考察促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的最優(yōu)政府規(guī)模成為近年來相關(guān)研究的創(chuàng)新點。可是，由于社會發(fā)展度量指標的多樣性遠甚于經(jīng)濟增長的度量指標，再加上社會發(fā)展理論模型的建構(gòu)遠不如經(jīng)濟增長模型穩(wěn)健，因此相關(guān)研究的創(chuàng)新點也就五彩繽紛，但也過于碎片化，導(dǎo)致理論創(chuàng)新的框架有欠簡潔，理論創(chuàng)新的方向也頗為紊亂。

(一)最優(yōu)政府規(guī)模與經(jīng)濟增長

前文已述，關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模與經(jīng)濟增長之關(guān)系的理論框架由巴羅奠定。在一些跨國性的經(jīng)驗研究中，“巴羅規(guī)則”的存在性得到了支持。

例如，1996年發(fā)表的一篇論文使用了118個國家的1965—1980年間的面板數(shù)據(jù)，基于巴羅模型，以政府消費占GDP的比重，估算了各國的最優(yōu)政府規(guī)模。這項研究得出四個結(jié)論：(1)政府服務(wù)具有很重要的生產(chǎn)性，因為政府提供的國防、法治等公共服務(wù)具有生產(chǎn)性；(2)政府規(guī)模在非洲過大，在亞洲過小，在其他地區(qū)則處于最優(yōu)狀態(tài)，而這一結(jié)論是基于地區(qū)內(nèi)部的平均數(shù)據(jù)，并不一定適用于單個國家；(3)所有樣本國家的平均最優(yōu)政府規(guī)模應(yīng)為23%(±2%)，但最優(yōu)政府規(guī)模在不同地區(qū)(甚至不同國家)均有所不同，其中，北美16%(±6%)、歐洲18%(±10%)、非洲20%(±2%)、亞洲25%(±4%)、南美33%(±6%)；(4)政府服務(wù)的邊際生產(chǎn)率與規(guī)模負相關(guān)[21]。

這項研究所覆蓋的樣本量較大，是較早對最優(yōu)政府規(guī)模進行跨國性研究的成果，但其選用的政府規(guī)模度量僅僅是政府消費，這就有很大的局限性。當然，如果把有關(guān)政府消費最優(yōu)規(guī)模的估算結(jié)果僅與政府消費的實際值相比較，從而得出政策性結(jié)論，在方法論上是沒有問題的，也具有實際的政策意義。因此，后來頗有一些關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模的文獻，要么僅考察政府消費[22]，要么在綜合考察政府總支出的同時亦專門考察政府消費[23]。

側(cè)重政府消費的另一個不利之處是在研究最優(yōu)政府規(guī)模時忽視社會政策支出。因此，另一些研究將政府轉(zhuǎn)移支付(其絕大部分是社會政策支出)甚至政府投資都納入分析之中，即基于政府總支出來度量政府規(guī)模。由此，無論是對于政府規(guī)模的描述性統(tǒng)計(例如，上文提及的坦齊和舒克內(nèi)希特的研究成果)，還是對于最優(yōu)政府規(guī)模的新計量估算，都高于早期研究中的結(jié)果。

一些研究文獻使用時間序列數(shù)據(jù)，對單個國家或經(jīng)濟體政府總支出，以及政府消費和政府投資的最優(yōu)規(guī)模分別進行了研究。例如，兩位美國學(xué)者1998年為美國國會聯(lián)合經(jīng)濟委員會撰寫了一份報告，運用時間序列數(shù)據(jù)，以政府消費和轉(zhuǎn)移支付為政府規(guī)模的度量，分別分析了6個國家的最優(yōu)政府規(guī)模，得出的結(jié)論是：美國聯(lián)邦+地方政府的最優(yōu)規(guī)模為28.8%，其中，聯(lián)邦政府的最優(yōu)規(guī)模是17.4%，而在聯(lián)邦或中央層次，其他五國的最優(yōu)政府規(guī)模分別為：瑞典19.4%、英國21.0%、加拿大21.4%、意大利22.2%、丹麥26.1%[24]。

在這類研究中，對土耳其的一項研究發(fā)現(xiàn)，最優(yōu)政府規(guī)模對于不同時間段來說有可能不一樣[25]。這是一個有趣的發(fā)現(xiàn)，但如何解釋，還需要有理論上的創(chuàng)新。

針對政府總支出最優(yōu)規(guī)模的跨國性研究也有一定的進展。一項研究分析了15個歐盟老成員國和12個新成員國在1999—2008年的最優(yōu)政府規(guī)模，發(fā)現(xiàn)老成員國的最優(yōu)政府規(guī)模應(yīng)為GDP的30.42%，其平均人均GDP年增長率有望達到3.96%的水平，但這些國家的實際經(jīng)濟增長率僅為2%～3%，政府規(guī)模過大對經(jīng)濟增長的拖拽效應(yīng)至少達到了16.05%；至于新成員國，最優(yōu)政府規(guī)模應(yīng)為27.46%，有望使人均GDP年增長率達到7.69%，而新成員國實際經(jīng)濟增長率的差異性較大，有些國家(波羅的海三國)超過了最優(yōu)值，有些國家低于最優(yōu)值，但總體來說這些新成員國偏大的政府規(guī)模使經(jīng)濟增長降低了13%[26]。

迄今為止，規(guī)模龐大且控制因素最為周詳?shù)淖顑?yōu)政府規(guī)模跨國性研究，當屬加拿大智庫弗雷瑟研究所在2013年發(fā)表的報告《度量21世紀的政府：公共支出規(guī)模與效率的國際性概覽》。該報告發(fā)現(xiàn)，在21世紀的第一個十年之中，在控制了人口規(guī)模、債務(wù)、治理質(zhì)量等制度因素以及區(qū)域變異等因素之后，186個經(jīng)濟體在政府支出與GDP之比與人均GDP增長率之間，出現(xiàn)了駝峰型曲線。在控制了各種因素之后，人均GDP的增長在政府規(guī)模為GDP的26%時達到最大值，為3.1%[27]。

(二)最優(yōu)政府規(guī)模與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

可是，政府施政的目標并非只有推動經(jīng)濟增長。因此，如何超越經(jīng)濟主義的視角來分析政府規(guī)模的最優(yōu)水平就成為一個新問題。有學(xué)者提出評判政府規(guī)模的標準應(yīng)該考慮到社會福利的提供水平，但考慮到直接度量社會福利水平比較困難，因此采用國際上比較認可的人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index)作為替代，并將其結(jié)果與使用GDP的分析結(jié)果相比較，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，如果以人類發(fā)展指數(shù)而不是GDP作為評判標準，那么最優(yōu)政府規(guī)模將會有顯著性的提高，就美國而言，要高出至少5%[28]。

可是，人類發(fā)展指數(shù)僅由收入水平、教育水平和健康水平三個指標組合而成，作為社會經(jīng)濟綜合發(fā)展的度量依然有失狹隘。近年來，有關(guān)社會福祉(social well-being)的度量成為經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中的一個新熱門話題[29]。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織開發(fā)了一個由13個指標組成的社會福祉指數(shù)，并且在其成員國中把社會福祉統(tǒng)計納入政府統(tǒng)計工作之中?？梢灶A(yù)計，隨著社會福祉度量技術(shù)的完善以及相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可獲得性的提高，以促進社會總福祉或社會福祉的各分項指標為標尺來考察最優(yōu)政府規(guī)模，應(yīng)該成為未來研究的一個新熱點。

另一個很有發(fā)展?jié)摿Φ难芯克悸肥牵瑢渭円越?jīng)濟增長為標尺和以社會經(jīng)濟綜合發(fā)展為標尺的最優(yōu)政府規(guī)模進行比較。2010年在《公共選擇》學(xué)刊發(fā)表的一篇論文獨辟蹊徑，以稅負占GDP的比重為度量指標，對23個OECD國家的最優(yōu)政府規(guī)模進行了研究。該文發(fā)現(xiàn)，如果僅以經(jīng)濟增長為目標，在控制了初始收入水平、經(jīng)濟開放度、國家大小、人口密度和城市化之后，這些國家的平均最優(yōu)政府規(guī)模應(yīng)為GDP的41.2%，而其實際規(guī)模比最優(yōu)值多了3.7%，其中，意大利政府最為臃腫，多了10.2%；但如果超越“GDP主義”，將收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定、機會均等、法治維護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多重政府職能納入政府的目標函數(shù)，那么最優(yōu)政府規(guī)模比單純考慮經(jīng)濟增長時僅微增了1%，為42.2%。在此情形下，所考察國家實際的政府規(guī)模平均應(yīng)該降低2.1%，其中，意大利的政府規(guī)模比最優(yōu)值高出了9.2%。

(三)政府施政效率與最優(yōu)政府規(guī)模

另一個重要問題在于，政府規(guī)模是否達致最優(yōu)，顯然與政府施政效率乃至整個公共部門公共服務(wù)提供的效率有關(guān)。因此，要考察最優(yōu)政府規(guī)模，還必須在度量政府施政和公共部門績效方面下一番功夫。

可是，這項研究任務(wù)的挑戰(zhàn)性在于，無論是政府施政還是公共服務(wù)提供都具有多維性。早在1959年，公共財政學(xué)的奠基人馬斯格雷夫就提出政府有三大任務(wù)：(1)提升資源配置的效率；(2)保持經(jīng)濟穩(wěn)定；(3)進行收入再分配。前兩者均與促進經(jīng)濟增長有關(guān)，而后者則是為了促進社會公平。后來，為了更好地度量政府施政的績效效率，坦齊和舒克內(nèi)希特與另一位學(xué)者合作，在馬斯格雷夫政府三個任務(wù)的基礎(chǔ)上，增添了四個新指標，稱之為“機會指標”，包括行政、教育、衛(wèi)生和公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供水平和質(zhì)量，以衡量政府推進法治并促進機會均等的表現(xiàn)，發(fā)展出有關(guān)政府施政效率的研究思路。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)的研究進一步發(fā)現(xiàn)，對于促進經(jīng)濟增長來說，并非政府規(guī)模的大小至關(guān)重要，而且政府效率也至關(guān)重要，因此研究的焦點發(fā)生了轉(zhuǎn)移，即從最優(yōu)政府規(guī)模轉(zhuǎn)移到最優(yōu)政府規(guī)?！式Y(jié)(the size-efficiency nexus)。

四、結(jié)語

關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模的探究，對于公共預(yù)算的制訂和政府施政的優(yōu)化無疑有著重要的作用。有關(guān)大政府—小政府的爭論，無論是就事實認定還是就政策意義而言，都必須基于對最優(yōu)政府規(guī)模的實證研究結(jié)果，否則只能淪為滔滔不絕的意識形態(tài)論戰(zhàn)。然而，迄今為止，國際學(xué)術(shù)界有關(guān)最優(yōu)政府規(guī)模的研究結(jié)果卻存在著不穩(wěn)定性，因此對于時常爆發(fā)的大政府—小政府之爭，無法提供確鑿的經(jīng)驗證據(jù)。造成這種不穩(wěn)定性的根源，總結(jié)起來，有如下四個方面。

第一，政府職能具有多重性。從分析的角度，政府職能可分為經(jīng)濟性職能和社會性職能兩種，即維持經(jīng)濟增長和促進社會發(fā)展。因此，政府目標不同，相關(guān)研究就可分為三類，即維持經(jīng)濟增長的最優(yōu)政府規(guī)模、促進社會發(fā)展的最優(yōu)政府規(guī)模和推動社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的最優(yōu)政府規(guī)模。如果僅以促進經(jīng)濟增長為目標來考察最優(yōu)政府規(guī)模，就會忽略政府在社會發(fā)展領(lǐng)域的角度，也無助于社會政策支出的優(yōu)化。

第二，關(guān)于最優(yōu)政府規(guī)模的理論模型建構(gòu)尚存在著不足。有關(guān)維持經(jīng)濟增長的最優(yōu)政府規(guī)模，著名宏觀經(jīng)濟學(xué)家巴羅早在20世紀90年代初就建立了模型，之后這一模型得到了發(fā)展和完善，從而使得以經(jīng)濟增長為標尺的最優(yōu)政府規(guī)模研究有了相對堅實的理論基礎(chǔ)?？墒?，對于社會發(fā)展來說，類似的理論模型建構(gòu)極為不足，由此也導(dǎo)致相關(guān)分析處于碎片化的境況，尤其是對于社會政策來說，究竟政府最優(yōu)民生支出的區(qū)間何在，依然是一個未解之謎。

第三，關(guān)于經(jīng)濟增長的度量相對穩(wěn)定，這使得有關(guān)維持經(jīng)濟增長的最優(yōu)政府規(guī)模研究相對穩(wěn)健。但隨著各種經(jīng)過調(diào)整之后的指標(如綠色GDP、可持續(xù)性增長指數(shù)、包容性增長指數(shù))出現(xiàn)之后，以這些新指標為標尺的最優(yōu)政府規(guī)模研究尚未出現(xiàn)。與經(jīng)濟增長的度量相比，社會發(fā)展水平的度量極具多樣性，而且社會發(fā)展諸維度的度量方法也處在完善改進的過程之中，這就為研究促進社會發(fā)展的最優(yōu)政府規(guī)模，形成了很大的挑戰(zhàn)。

第四，最優(yōu)政府規(guī)模的研究需要將政府施政的效率和公共服務(wù)的績效納入分析框架之中。由于政府職能很多，公共服務(wù)的種類也很多，因此政府施政效率的研究，一方面需要理論化，另一方面也需要向諸多社會政策領(lǐng)域細致化。可是，這兩個領(lǐng)域的相關(guān)研究正處于方興未艾的階段，無論在老齡化還是在細致化方面都不成熟，因此也對有關(guān)最優(yōu)政府規(guī)模的研究造成了不小的困難。

然而，正是上述有所不足或方興未艾的領(lǐng)域才是學(xué)術(shù)創(chuàng)新的熱土。只有夯實實證研究的基礎(chǔ)，有關(guān)大政府—小政府的爭論才能走向“去意識形態(tài)化”。隨著中國社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目標日益受到重視，諸多統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可獲得性大大提高，中國學(xué)術(shù)界完全可以在借鑒國際學(xué)界已有研究成果的基礎(chǔ)上，在最優(yōu)政府規(guī)模的研究領(lǐng)域進行創(chuàng)新。這無論是對于學(xué)術(shù)探索的深入，還是對于國家治理水平的提升都具有重要的意義。

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[責(zé)任編輯：房宏琳]

中圖分類號：F061；D630

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)01-0085-07

作者簡介：顧昕(1963—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心高級研究員，從事社會政策、非營利組織、勞動關(guān)系等研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架設(shè)計研究”(15ZDA050)；北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)、中山大學(xué)、財政部財政科學(xué)研究所國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心項目的階段性研究成果

收稿日期：2015-12-01

·經(jīng)濟學(xué)理論與思潮新探索·