耿　強, 孫　勇

(河北大學 綜合實驗中心, 河北 保定　071002)

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公共財政視角下的高校政府采購市場監(jiān)管機制探析

耿強, 孫勇

(河北大學 綜合實驗中心, 河北 保定071002)

高等學校的采購資金多來源于財政,資金支出屬于公共財政范疇,政府采購是其主要的資金支出管理手段。高校政府采購市場的復雜性導致在采購過程中產生了缺乏行之有效的爭端解決機制、政府采購周期過長、信息公開途徑不暢、監(jiān)督效果不佳等一系列問題。通過高校政府采購市場監(jiān)管機制的建立和完善,能夠為高校政府采購雙方提供安全的交易秩序、公平誠信的市場競爭環(huán)境、透明高效的爭端解決機制,提高資金使用效率。

高校政府采購； 公共財政； 市場監(jiān)管

政府采購是對公共支出管理手段的一種改進,從目的上講,其涵蓋于公共財政的范疇,也就是說,公共財政構成政府采購的基礎,并決定著政府采購的改革方向。在這個意義上,政府采購也稱為公共采購[1]。同時,競爭機制的引入側重于在公共部門和市場之間模擬市場機制,通過各主體間的競爭來促進公共商品提供效率和質量的提高。因此,政府采購機制是公共財政政策不可或缺的一部分,也是其具體延伸和細化。與此同時公共財政政策的導向性也為政府采購制度的發(fā)展指明了方向。

1　基于公共財政政策的高校政府采購特征

目前,我國年政府采購資金規(guī)模已近2萬億元,帶動了一個超過20萬億元的公共采購市場。自2003年《政府采購法》實施至2015年《政府采購法實施條例》的頒布,以及財稅體制改革的深入推進,期間高校政府采購經歷了從無到有、逐步規(guī)范的過程。在公共財政政策的指導下,呈現出如下特征：

(1) 高校政府采購的界限逐步清晰。隨著國內大多數高校納入政府采購的監(jiān)管范圍,高校政府采購的界限也逐步清晰起來。這一界定有廣義和狹義之分,理論上高校事業(yè)單位的屬性及資金來源的財政屬性,使得高校納入預算管理的資金支出都應在政府采購的監(jiān)管之下,這是廣義上的界定[2]。實踐中以省屬高校為例,依據省級政府采購集中采購目錄和限額標準之規(guī)定,只有集中采購機構采購項目和部門集中采購項目屬于政府采購的監(jiān)管范圍,這是狹義上的界定。

(2) 資金來源中財政轉移支付資金占比較大?；趪鴥却蟛糠指咝Ｔ趩挝环N類上屬于事業(yè)單位,性質為公辦屬性的情況,其大部分資金來源于財政轉移支付,特別是中央財政轉移支付,以及在“211工程”、“985工程”院校及部分省屬重點院校轉移支付資金中，國庫集中支付的比例較高。

(3) 基本上將采購項目納入預算管理。根據政府采購法實施條例的規(guī)定,納入預算管理的資金為財政性資金,適用政府采購法?；谫Y金屬性及隸屬關系,近年來高校普遍加強了預算管理,基本實現了對政府采購項目的預算管理。

(4) 采購程序的規(guī)范化管理。在本級財政部門的監(jiān)督下,高校能夠按照政府采購法的要求,堅持以招投標為主、其他采購方式為輔的原則,嚴格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的采購程序。

2　高校政府采購監(jiān)管現狀

隨著公共財政政策對高等院校的影響逐步深入,高校在政府采購過程中出現的違法、違規(guī)問題,日益成為社會輿論關注的焦點。高校政府采購的監(jiān)管也就成為解決上述問題的一個突破口,對監(jiān)管現狀的梳理亦顯得更加重要[3-4]。

2.1高校政府采購的監(jiān)管主體

從監(jiān)管主體的性質進行劃分,監(jiān)管力度由強到弱主要分為3個層次：高校內部管理部門監(jiān)管、本級政府財政部門監(jiān)管、司法及社會輿論監(jiān)管。

(1) 高校內部管理部門是高校政府采購的重要監(jiān)管主體。一般而言,高校財務管理部門是校內監(jiān)管主體,紀檢監(jiān)察部門也有權實施監(jiān)督,采購管理部門代表學校執(zhí)行政府采購流程。其他如教務部門、學科及科研管理部門、實驗室管理部門、校園建設管理部門等分別就各自所轄職責范圍內負有部分監(jiān)督管理職能。

(2) 本級政府財政部門是法律法規(guī)授權的高校政府采購監(jiān)管主體。體現在對采購的事前和事后的監(jiān)督。除本級政府財政部門外,其他如教育主管部門、審計部門等也具有監(jiān)管職能。另外,紀檢監(jiān)察、發(fā)展改革等部門也根據各自職能行使監(jiān)督權。

(3) 司法監(jiān)管體現為檢察機關在高校政府采購職務犯罪領域的追訴權,以及對審判程序的監(jiān)督權；法院系統(tǒng)則是在訴訟過程中行使審判權。社會輿論監(jiān)管主要包括其他社會組織的監(jiān)督和媒體監(jiān)督,二者監(jiān)督過程往往相互結合,但監(jiān)督力度較弱，例如相關領域的行業(yè)協(xié)會或學會,如技術物資協(xié)會、高等教育學會等通過網絡媒體、電視媒體、平面媒體等發(fā)布若干調查報告等方式進行的監(jiān)督。

2.2高校政府采購的監(jiān)管對象

依據政府采購法,監(jiān)管對象為采購人、采購代理機構和供應商。由于各高校的內部管理模式不盡相同,采購人和使用人有的學校合二為一,有的學校相互分離,一般為高校采購管理部門以及相關院系。采購代理機構包括集中采購機構、其他采購代理機構,依據省級以上政府制訂的集中采購目錄和采購限額標準,集中采購機構采購項目和部門集中采購項目都有明確界定[5-7]。供應商的構成比較復雜,以儀器設備為例,投標單位有設備生產商,也有經銷商；有本地經銷商,也有外地經銷商；有合伙企業(yè),也有公司法人；有外資企業(yè),也有內資企業(yè)。

2.3高校政府采購的監(jiān)管內容

高校政府采購監(jiān)管目前主要停留在招標文件審核、開標、簽訂合同等采購過程中的監(jiān)督,而對供應商售后服務監(jiān)督較少,高校采購儀器設備保修期普遍在1年左右,對于部分高端大型儀器設備保修期明顯偏短。另外售后服務的質量也難以得到有效保障。

3　高校政府采購監(jiān)管存在的問題

3.1缺乏行之有效的爭端解決機制

各級政府財政部門是對高校財政性資金的使用實施監(jiān)督的主要部門,其大部分監(jiān)督工作或者說其職能,主要集中在預算審批、采購計劃審批、招標、定標、簽訂合同等事前及事中監(jiān)督,而事后監(jiān)督和爭端解決機制在財政部門的監(jiān)督職能中始終居于次要位置。公共財政理論更加推崇對財政性資金的事后監(jiān)督,其作用主要在于對違規(guī)者的威懾力,主陣地是司法監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督。雖然當前公眾對此熱情較高,但受多重因素影響,其威懾作用實際效果不佳[8-10]。

3.2政府采購周期過長

依據政府采購法和實施條例的規(guī)定,集中采購機構是設區(qū)的市級以上人民政府依法設立的非營利事業(yè)法人。實際中大部分為相應財政部門設立,且隸屬于財政部門管理,并被授予部分監(jiān)督職能。以省屬高校為例,近年來普遍實施政府采購,涉及集中采購的項目,按照行政隸屬關系須報省級財政部門審批,再由省級集中采購機構組織采購程序。由于復雜的審批和采購流程,使得高校僅手續(xù)報批環(huán)節(jié)就疲于奔命,導致采購周期延長、信息溝通不暢、效率低下等問題。

3.3信息公開途徑不暢,監(jiān)督效果不佳

政府采購制度是公共財政支出制度,信息公開又是公共財政的重要措施,亦是高校政府采購監(jiān)督的重要手段。目前高校政府采購信息的發(fā)布路徑、公開范圍、公開的數據格式、公開的時間期限等信息內容缺乏統(tǒng)一標準,各地、各層級高校信息發(fā)布形式多樣。有部分信息監(jiān)督部門在獲取時也存在相當難度,學者和公眾的信息資源相對就更加稀缺,信息公開不暢,難以形成有效監(jiān)督。

4　完善高校政府采購監(jiān)管機制的對策建議

4.1建立行之有效的爭端解決機制,合理發(fā)揮權利救濟功效

(1) 學校內部建立爭端調解機制。目前的普遍情況是高校內部具有監(jiān)管職能的如財務部門、資產管理部門、紀檢監(jiān)察等部門都或多或少的具有監(jiān)管職能,但并未明確這一職能具體屬于哪個部門。高?？梢钥紤]在其內部建立和完善爭端解決機制[11],例如成立一個由各職能部門和法律專家組成的政府采購爭端調解委員會,其主要職能是受理采購當事人的各種質疑、投訴等,對各種爭端進行調解,并出具調解協(xié)議。該機構可以設立一個辦公室負責處理日常事務,并召調解會議,辦公室可掛靠到相關職能部門,如紀檢監(jiān)察部門。

(2) 簡化政府采購爭端解決機制。政府采購法中對供應商的質疑程序作了詳細規(guī)定,但其相關程序太復雜,解決周期過長。由于高校政府采購的實效性較強,長時間的申訴程序使得利益受損方的證據收集工作異常困難,往往形成雖然勝訴,但政府采購項目已實施完畢,最終受損利益得不到實質性的賠償,嚴重打擊了供應商參與采購活動的積極性。應當盡量簡化政府采購爭端解決機制的程序,結合監(jiān)督機構的中立化趨勢,建立類似于仲裁制度的一裁終局制。修改糾紛雙方的舉證責任問題,現有制度中要求受損供應商提供證據證明,對方供應商實施了不正當競爭行為,對其造成了損失,但現實中由于信息披露不及時、商業(yè)秘密等的影響,導致受損方的舉證非常困難,權益無法得到保護。建議適用舉證責任倒置的規(guī)則原則,將舉證責任轉移給加害方,這樣才能保證爭端解決機制的公平合理。

(3) 建立獨立的第三方監(jiān)管機構。由于政府采購法中規(guī)定的監(jiān)督機構為各級財政部門,其既是采購項目預算的制訂及審批機構,又是采購項目全過程的監(jiān)督機構,扮演了運動員和裁判員的雙重角色,監(jiān)督過程難免出現疏漏[12-13]。針對高校政府采購分散性強的特點,應建立類似于仲裁機構的行業(yè)監(jiān)管機構,中立于采購各方主體,超然于政府采購法律關系之外,與各方主體均不存在利害關系。其組成人員盡量實現多元化,盡可能淡化行業(yè)利益、區(qū)域利益、部門利益,如此方可充分發(fā)揮監(jiān)督機構的監(jiān)督制約機制。

4.2創(chuàng)新高校政府采購模式,簡化采購流程

由于高校政府采購種類多、時效性強、需求復雜等特點,導致傳統(tǒng)的通過招投標方式進行集中采購的模式出現了一些弊端,如報備手續(xù)過于復雜、采購周期過長、采購需求編制不合理、中標商品或服務不能滿足采購人需求,以及售后不到位等問題。因此,創(chuàng)新高校政府采購模式,簡化采購流程成為目前高校政府采購所面臨的亟待解決的課題。

(1) 簡化高校政府采購報備流程。目前,雖然各高校因為地域或層級不同,政府采購的流程各有出入，但在各級政府財政部門的監(jiān)督指導下,總體差別不大。以省屬高校為例,集中采購機構，采購項目需上報省級政府采購辦公室(以下簡稱省采購辦)審批,同意采購的交由省級政府采購中心具體實施；部門集中采購項目需報省級采購辦備案,可委托集中采購機構，也可委托社會代理機構組織采購。為了簡化采購報備流程,建議政府采購中心進一步去行政化,打破行政層級隸屬關系,真正實現法律賦予的功能。如此,駐省會以外的省屬高校集中采購機構采購項目上報省采購辦審批同意后,即可委托當地的政府采購中心組織采購。此舉能夠極大縮短采購周期,提高采購效率。

(2) 擴大協(xié)議供貨制度的范圍和程度。采購模式的改革與創(chuàng)新一直是政府采購的核心內容,也是采購市場監(jiān)管的重點部位。一直以來,高校政府采購主要是通過公開招標的方式進行，只有少量資金是通過單一來源采購、競爭性談判等方式進行，而公開招標采購周期過長等問題一直困擾著高校政府采購監(jiān)管部門。實踐證明,協(xié)議供貨是一種高效便捷的采購方式,是對公開招標模式的創(chuàng)新與探索,尤其適用大批同類商品或服務的不定期采購,這種政府采購方式基于法律規(guī)定又有所創(chuàng)新,在提高規(guī)模采購效應的同時又能將采購人從繁瑣的零星采購事務中解脫出來,為采購人自主選擇商品或服務創(chuàng)造了更大的空間,可以說兼顧了“效益”和“效率”。高校可以按照先易后難、穩(wěn)步推進的思路,不斷擴大政府協(xié)議采購范圍和程度。

(3) 加強對采購需求編制的監(jiān)督。高校政府采購需求的提出和采購計劃的編制工作往往由具體用戶暨教師提出。由于教師不了解采購流程,或是從來沒有編制過招標文件,導致其制定的采購需求不完整,描述得比較模糊；或者提供的技術參數、指標等帶有傾向性條款。這時就需要高校采購管理部門或者采購代理機構對采購需求進行甄別,剔除傾向性條款,然后幫助采購人確定完整、明確的采購需求。但是高校政府采購監(jiān)管人員受限于專業(yè)背景,并不能完全甄別出排他性、唯一性和傾向性條款。建議通過采購預公示并結合專家論證的辦法,彌補采購監(jiān)管人員專業(yè)背景的缺陷,讓市場各方一起來完善采購需求。在發(fā)出正式招標公告前將采購需求進行預公示,征求各方意見，如果在采購預公示前發(fā)現問題,或是預公示后有人提出異議,可以邀請專家對采購需求進行論證。

(4) 抓好驗收環(huán)節(jié)的合理化改進。高校政府采購的儀器設備交付使用后,教師在使用過程中時常會發(fā)現設備存在各種問題,遂要求供貨商進行維修或退換。但是由于該設備已經履行完驗收及付款等手續(xù),導致高校與供貨商在基于售后服務的談判中總是處于不利地位。為了確保采購質量、避免不必要的糾紛,抓好驗收環(huán)節(jié)的工作非常重要。實踐中高校的多數采購驗收工作,都是由采購人自行組織驗收。但是由于專業(yè)背景受限,或是責任心不強等原因,驗收效果往往差強人意。合理引導未中標供應商參與驗收是一種提高高校政府采購透明度、加強采購監(jiān)管的有效手段。一方面,由于該供應商參加了具體的投標活動,對招標文件的具體要求、產品的具體需求有詳細了解；另一方面,供應商往往具有一定專業(yè)知識,對行業(yè)情況也比較熟悉,可以進行有效監(jiān)督。讓其參與驗收,既可以展示招標的公正性,同時對其今后參與投標也會有很大的指導作用。

4.3發(fā)揮互聯網優(yōu)勢,開放采購信息數據

數據開放是指將原始數據及其相關元數據以電子格式放在互聯網上,供其他地方自由下載、使用。其本質上是開放數據的所有權,允許他方擁有原始數據。數據開放不等同于數據公開,數據公開是信息層面的,是一條一條的；數據開放是數據庫層面的,是一片一片的。數據開放可以是免費的,也可以是有償的。對公共財政支出范疇的高校政府采購信息數據而言,其開放應該是面向全社會免費的。

(1) 完善高校政府采購信息數據開放機制?？梢越⒁粋€以統(tǒng)一格式提供可下載數據的,面向全社會開放高校政府采購原始數據的網站。數據包括高校的采購預算、招投標公告、與供應商的采購合同及其設備清單，工程、服務的購買合同及詳單等信息。通過數據分析,可以更好地查詢、研究和監(jiān)督高校政府采購的預算支出情況。

(2) 利用現有平臺,建立供應商信用檔案。充分利用政府有關部門已成熟運行的信用平臺資源,如國家工商總局的“企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”,調取、查閱供應商的信用信息,建立信用評級制度。對違反信用標準的供應商,通過信用平臺,公布其違規(guī)行為,使采購人能夠及時知悉違規(guī)供應商的情況,從而避免類似事件的再次發(fā)生。對于優(yōu)質、誠信供應商,可以通過授予相關榮譽稱號,給予一定的采購優(yōu)先權等方式,提高企業(yè)知名度,增強宣傳效果。

(3) 建立供應商產品競價機制。通過互聯網,為供應商搭建一個產品展示及在線詢價、競價的網站，解決高校供應商分散、產品種類繁多、缺乏網絡資源等問題。采購人及使用人可以通過網站比較直觀地了解產品屬性、外觀、技術規(guī)格、價格等信息。更重要的是可以通過篩選,對不同供應商的產品進行比較,進一步提高采購效率。

5　結語

基于當前公共財政政策的趨勢及高校政府采購現狀,從建立行之有效的爭端解決機制、合理發(fā)揮權利救濟功效，創(chuàng)新高校政府采購模式、簡化采購流程，發(fā)揮互聯網優(yōu)勢、開放采購信息數據等方面完善高校政府采購市場監(jiān)管機制。只有建立起一套科學、嚴謹的監(jiān)督管理和爭端解決機制,才能充分發(fā)揮采購活動中各方主體行使監(jiān)督權的積極性,才能最大限度地保護市場交易安全,以及各方主體的合法權益,從而使高校政府采購市場能夠保持充沛的競爭活力。

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Analysisofmarketregulatorymechanismsforgovernmentprocurementincollegesanduniversitiesunderpublicfinanceperspective

GengQiang,SunYong

(CenterofComprehensiveExperiment,HebeiUniversity,Baoding071002,China)

Thegovernmentprocurementmarketcomplexityincollegesanduniversitiescanresultinalackofeffectivedisputesettlementmechanismintheprocurementprocess,thegovernmentprocurementcycleistoolong,theinformationpublicwayisnotunblocked,andthesupervisionisineffective.Procurementtoestablishandimprovethemechanismofmarketregulationbythegovernmentincollegesanduniversities,shouldbeabletoprovidebothsidesofgovernmentpurchasesecuretransactionorder,fairandhonestcompetitioninthemarketenvironmentandatransparentandefficientdisputesettlementmechanism,andimprovecapitalefficiency.

governmentprocurementincollegesanduniversities;publicfinance;marketregulation

DOI:10.16791/j.cnki.sjg.2016.05.068

2015- 11- 02修改日期：2016- 01- 11

2014年保定市哲學社會科學規(guī)劃研究項目(20140421)

耿強(1981—)，男，河北保定，碩士，講師，研究方向為政府采購、實踐教學、實驗室管理.

E-mail：gengqiang@hbu.edu.cn

F253.2

A

1002-4956(2016)5- 0257- 04