夏夢凡

(黃岡市人力資源與社會保障局，湖北 黃岡 438000)

社會治理視角下流浪兒童救助模式探析

夏夢凡

(黃岡市人力資源與社會保障局，湖北 黃岡 438000)

流浪兒童作為社會特殊群體，他們的救助與管理一直受到社會的廣泛關注。現有的兒童救助模式存在許多問題。在社會治理的視角下，嘗試利用政府、社會組織、社區(qū)、社會工作者等多方優(yōu)勢資源，建立多元化的社會治理網絡，構建流浪兒童救助新模式。

社會治理；流浪兒童；救助模式

一、研究問題的提出

隨著我國城市化和社會轉型的加快，因貧困、家庭虐待、人口拐賣等原因使得流浪兒童這一特殊群體數量不斷上升。據相關部門不完全統(tǒng)計，我國大概有150多萬流浪兒童，而每年受民政部救助的流浪兒童只有約16萬，流浪兒童問題的嚴峻性不容忽視。2011年8月，國務院辦公廳發(fā)出《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》旨在幫助流浪未成年人及時回歸家庭。2011年于建嶸教授組織的“微博打拐”活動更是將這一群體推向大眾視線，引起了社會的廣泛關注。然而，政府投入大量資金、社會廣泛參與并沒有解決流浪兒童的問題。2012年11月畢節(jié)5名流浪兒童垃圾箱生火取暖中毒身亡，今年6月畢節(jié)4名兒童自殺，這些令人寒心的現象，不得不讓我們質疑現有的流浪兒童救助保護工作是否達到了預期的效果。為什么流浪兒童屢禁不止？目前我國流浪兒童的救助工作主要由民政部門負責，具體活動由救助管理站來開展，因此，關愛流浪兒童必須從現有救助模式來分析。然而，關于流浪兒童的現有研究，多集中在問題視角與優(yōu)勢視角的微觀層面，缺乏對頂層制度設計的反思。因此，本文嘗試在社會治理視角下探索流浪兒童救助新路徑。本文對流浪兒童定義為：18歲以下的離開家人或監(jiān)護在外游蕩超過24小時并且無可靠生存保障的人。[1]29

二、我國流浪兒童救助模式及存在的問題

(一)國內典型的流浪兒童救助模式

目前，國內比較典型的救助模式有鄭州模式、北京模式、上海模式、廣東模式與長沙模式。其中，鄭州模式，注重兒童參與與技能學習，尊重兒童權益，依托流浪兒童救助保護中心，通過全天候街頭救助點、“類家庭”、家庭寄養(yǎng)等途徑，幫助流浪兒童回歸主流社會；北京模式，采取流浪兒童救助保護中心與專業(yè)院校合作的方式，社會工作系的大學生以志愿者的身份入駐救助中心并采取專業(yè)方法對流浪兒童進行心理和行為輔導；上海模式的特點是借助工讀學校的資源，將流浪兒童保教中心分為兩個班，對流浪兒童實施校園式的管理。廣東模式，主要針對長時間無法回家的兒童，采取“類學?！钡姆绞?，創(chuàng)造類似于學校的生活、管理、教育環(huán)境，對流浪兒童進行集中救助。長沙模式，以大房子為載體，7～15歲的流浪兒童可以得到一套住所，且有專職的保育員負責照料流浪兒童的生活，流浪兒童也會學習一些簡單的技能與文化知識，社會工作者則會定期來給流浪兒童作專業(yè)輔導，調適流浪兒童的行為習慣。

(二)現有救助模式存在的問題

結合上述救助模式，我們發(fā)現我國流浪兒童救助模式各有特點，也取得了一定的成效，然而仍然存在許多問題，具體如下：

1.政府主導，各部門合作意識不強，各自為政

目前，我國流浪兒童救助政府承擔了政策制定與實施、資金籌集與管理、機構建設與監(jiān)督等責任，市場與社會參與不足。然而，流浪兒童救助是一個需要集政府部門、救助站、公安部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、家庭、社區(qū)等多方合作的系統(tǒng)工程，缺少任何一方力量，就會嚴重影響救助效率。

2.基于問題視角的救助理念，救助內容單一

救助中心對流浪兒童多采取封閉式管理，將流浪兒童問題化、標簽化，很少與流浪兒童進行溝通交流，注重流浪兒童行為問題的矯正，忽視心理輔導與發(fā)展教育，治標不治本。救助方式主要采取送返家庭，但大量流浪兒童因家庭關系緊張、遭受家庭虐待或無人照料而流浪，遣送回家對于流浪兒童來說，并沒有真正完成救助目的，這部分人很容易再次離開家庭，形成“二次流浪”。

3.救助具有臨時性，主體責任不分明，法律體系不健全

現階段流浪兒童救助保護相關法律法規(guī)不完善，可操作性低?，F有法律規(guī)定，在兒童缺乏監(jiān)護人的情況下，由其所在單位、居委會、村委會或民政部門承擔監(jiān)護職責。然而，涉及部門繁多，邊界模糊不清，相互推諉，各部門目前基本難以履行職能。此外，救助站對流浪兒童是臨時性救助，最長期限是10天，如需延長需要經有關部門的審核批準。但實際中，我國信息化系統(tǒng)不完善，流浪兒童年齡小，不能或不愿提供家庭住址，救助站無法在規(guī)定時間內將其返回家庭，也無法對其進行收養(yǎng)安置，只能采取集中式救助管理，大量流浪兒童滯留在救助中心。

4.專業(yè)人才缺乏，社會工作領域存在殖民化傾向

第一，內地救助站就業(yè)人員整體素質不齊，缺乏相應資質，無法對流浪兒童開展專業(yè)的服務。第二，隨著政府問責制的興起，民政部門對救助站的工作流程、模式、任務量都有一個詳細的標準，在民政部門與救助站的雙重壓力下，社會工作者采用技術化的工作方法，像一個量體裁衣的職業(yè)操手，簡單將固定化的工作方法向不同的流浪兒童推售。忽略流浪兒童自身的獨特性，剝奪了流浪兒童參與自身救助體系的話語權，導致了社會工作領域的殖民化。

三、社會治理對流浪兒童救助工作的適用性

黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”理念，強調創(chuàng)新社會治理體制，提高社會治理水平的戰(zhàn)略目標，“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”。社會治理重視整個社會的參與、配合，通過有效協(xié)同機制使社會治理各主體積極配合，促進資源優(yōu)勢互補，推動建立政府管理與社會調解良性互動的社會治理網絡，提高我國社會治理能力，解決社會問題。

在中國現實語境下，流浪兒童的救助是一項系統(tǒng)工程，涉及政府、學校、家庭、社區(qū)、救助機構等眾多主體，救助工作復雜漫長，包括前期的預防、介入過程、后期的安置、教育、跟蹤與再社會化等各方面，在單一政府主導體系下，很容易對其他治理主體產生“擠出效應”，進而導致治理成本高、效率低。只有多方主體共同參與社會公共事務，在社會網絡中高度協(xié)調，規(guī)范社會行為，優(yōu)化社會治理格局，建立合作式伙伴型關系，才能規(guī)避各自為政的風險成本與信息成本，化解社會矛盾，最終實現善治。

四、流浪兒童救助模式新路徑：多元化網絡協(xié)作

1.優(yōu)化社會治理格局，完善流浪兒童救助保護體系

第一，發(fā)揮政府在社會資源整合中的主導作用與平臺搭建作用，鼓勵民間組織與社會力量的參與。適當放寬對社會組織的限制，引進監(jiān)督評估機制，重視社會組織的培育。合理界定政府行為邊界，逐步將流浪兒童的救助工作轉移到社會，充分利用民辦非企業(yè)、社會團體、基金會等優(yōu)勢資源。發(fā)揮政府、市場和社會的三者比較優(yōu)勢，推進市民社會的構建，實現社會治理的最優(yōu)效應。[2]23第二，設立獨立于民政部門的流浪兒童救助保護委員會，賦予其一定的職責與權力，負責協(xié)調與指導各部門流浪兒童救助工作，形成綜合的治理網絡，實現資源的優(yōu)化。[3]35第三，全面落實流浪兒童臨時救助、醫(yī)療救助、孤兒保障、城鄉(xiāng)低保等兒童社會福利保障政策，同時注重兒童的教育與發(fā)展，由補缺型社會福利逐漸向適度普惠性社會福利轉變。在現有法律框架下，完善流浪兒童的救助保護相關方面的法律法規(guī)，明確收養(yǎng)、監(jiān)護等法律法規(guī)，促進政策的可實施性。建立全國性流浪兒童指紋庫，并通過法律規(guī)定進一步推動該項工作的發(fā)展。第四，加大社會工作專業(yè)的投入力度，設立相應的工作崗位，完善社會工作人才福利體系，吸引社會工作專業(yè)人才投身到流浪兒童救助事業(yè)。第五，發(fā)揮互聯網整合大數據信息資源的優(yōu)勢，建立流浪兒童救助數據庫，實現社會共享的信息交流機制，提高社會治理的及時性與便利性。

2.依托社區(qū)志愿者資源，建立二級聯動救助機制

社會治理的基礎和重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)。[4]社區(qū)作為聯系政府與社會的重要紐帶，在流浪兒童救助方面發(fā)揮著不可替代的作用。首先，完善社區(qū)基本設施建設。建立社區(qū)救助中心，引入高校社會工作專業(yè)學生，提高社區(qū)救助專業(yè)化水平。第二，社區(qū)作為最早發(fā)現和接觸流浪兒童的主體，應定期開展社區(qū)親子服務活動，幫助調節(jié)親子關系，提高流浪兒童家庭照顧能力，改善邊緣兒童的生活處境，實現早期的干預與治療功能。第三，建立二級聯動機制，發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢，緩解救助站救助壓力。由志愿者與社會工作者定期開展外展服務，主動與流浪兒童接觸，并根據其問題程度、行為特點與意愿，分別向臨近社區(qū)與救助站分流。社區(qū)救助中心與流浪兒童救助中心建立合作關系，社會工作者可定期對社區(qū)志愿者進行指導與培訓。第四，社會工作者要堅持以人為本和優(yōu)勢視角的專業(yè)價值理念，針對不同的兒童進行個案管理，評估兒童的需求，采用專業(yè)的介入手法，對兒童進行跟蹤反饋，不能為了工作的效率，盲目追求速度。

圖1 流浪兒童救助體系

3.營造關愛流浪兒童的社會氛圍，提高公眾參與

第一，價值在社會治理中具有主導與引領地位。[5]119整合社會價值理念，重建關愛流浪兒童的社會氛圍。許多流浪兒童為了生存曾從事搶劫、乞討、強賣花朵等行為，有的甚至在犯罪分子的教唆下吸毒，種種行為導致他們被污名化與標簽化，常常受到社會排斥。通過微博、微信等新型媒體手段等，建立專項流浪兒童救助網絡平臺，與社會大眾積極互動，引導社會公眾重新認識、接納與關愛流浪兒童。第二，公眾參與社會治理是社會結構轉型與社會問題動態(tài)復雜性的要求，也是促進社會治理格局穩(wěn)定的必要機制。社會公眾通過電視問政、聽證會、網絡互動等方式， 參

與到流浪兒童救助的政策建議、法律法規(guī)、救助形式、責任監(jiān)督等具體事務中，可以提高社會決策的正確性與適用性，減少多元主體之間的溝通障礙與阻力，增強社會治理信任度，提高社會服務質量與效率。

五、小結

解決流浪兒童問題是一項復雜系統(tǒng)的工作，關系到社會的穩(wěn)定與和諧，需要轉變思維理念。社會治理在發(fā)揮政府整合資源的主導作用下，將社會各主體納入流浪兒童救助工作中，創(chuàng)新社會管理機制，建立多元化的救助體系，是流浪兒童救助最佳路徑。

[1] 安懷世.流浪兒童問題的國際背景和干預途徑[J].社會福利,2002(10).

[2] 向德平,蘇海.“社會治理”的理論內涵和實踐路徑[J].新疆師范大學:哲學社會科學版,2014(6).

[3] 黃大建,伍成元.綜合治理：解決城市流浪兒童問題的根本途徑:基于江西南昌市救助管理站的調查[J].社會工作,2008(10).

[4] 徐敏.社會治理重心在基層[EB/OL].(2014-03-09)[2015-11-28].http://cpc.people.com.cn/BIG5/n/2014/0309/c87228-24576643.html.

[5] 范如國.復雜網絡結構范型下的社會治理協(xié)同創(chuàng)新[J].中國社會科學,2014(4).

Exploration of Salvation Modes for Street Children Under the Perspective of Social Governance

XIA Meng-fan

As a special social group, the salvation and management of Street children have aroused wide concern. There are a lot of problems in the existing children salvation mode. Under the prospective of social governance, the author tries to utilize preponderant resources of the government, social organizations, community, social workers and other advantage resources to set up diversified social governance network and build a new pattern of salvation and service mode for street children.

social governance;street children;salvation mode

2015-11-28

夏夢凡(1990-)，女，湖北襄陽人，科員，研究方向為社會工作。

C916

A

1671-8275(2016)01-0070-03

何玉付