李凌云

【摘 要】 修憲程序有助于推動憲法內(nèi)容的民主性，提高公民的法治意識，助力依法治國進(jìn)程。本文針對目前存在的問題，提出完善憲法修改程序應(yīng)從完善憲法修改提案程序、增設(shè)修憲公告程序、完善議決程序、明確公布程序等方面入手，以增強憲法的時代性與權(quán)威性。

【關(guān)鍵詞】 憲法；修改程序；意義；問題；完善對策

憲法的修改程序，指的是憲法在頒布施行之后，由于其內(nèi)容不適應(yīng)社會實際，而由享有修憲權(quán)的國家機關(guān)或修憲組織對其內(nèi)容作刪除、增加或變更的一種方式和步驟。但是，本應(yīng)發(fā)揮重要作用的修憲程序卻在實踐中存在一些問題。因此，對憲法修改程序的完善展開行之有效地探討，既是一個探究如何保障憲法得到正常有效修改的理論問題，又是一個去怎樣增強憲法本身的適用性、穩(wěn)定性及權(quán)威性的現(xiàn)實課題。

一、用程序限制修憲權(quán)的意義

韋伯曾說過：“正當(dāng)程序在歐洲五百年的法治進(jìn)程中起過重要作用，其與法律職業(yè)并列被稱為具有重要意義的法治的兩個推動力?！盵1]修憲程序作為一種特定的法律程序，具有優(yōu)越的制度價值和現(xiàn)實意義。

1、修憲程序有助于推動憲法內(nèi)容的民主性

通過合理有效的修憲程序，一方面修憲主體只能忠誠于法律和程序；另一方面，可以保障修憲主體自由地遵從公平正義的理念，不受其它無修憲權(quán)的機關(guān)、組織和個人的干涉。這樣能最大程度考慮到社會方方面面的利益，保證憲法所修改的內(nèi)容本質(zhì)上是民主的。

2、修憲程序能夠提高憲法修改的效率

利用特定程序來促進(jìn)修憲的順利進(jìn)行，效率是必須加以考慮的重要因素。只有通過合理的程序，才能保證憲法修改工作沿著正確的路徑運行?？茖W(xué)有效的修憲程序安排能減少人為認(rèn)知的不足，減少修憲成本的錯誤支出和不必要的浪費，使修改方法更加合理化，進(jìn)而達(dá)到一種相對理想的修憲效果。

3、修憲程序有利于提高公民的法治意識，助力推進(jìn)依法治國

黨的第十八屆四中全會提出要全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。這進(jìn)一步明確了我國依法治國的大政方針政策。修憲程序的科學(xué)合理性本身就是一次很好的法治宣傳教育，將正當(dāng)合理的修改程序寓于修憲過程之中，將會對公民法治信仰的樹立起到很大的促進(jìn)作用。

二、現(xiàn)行憲法修改程序所存在的問題

正如錢端升、王世杰所說：“各國憲法關(guān)于修改程序的規(guī)定，彼此仍多歧異。為便利起見，我們可以把這個程序分作三層討論：提案程序，議決程序，公布程序?！盵2]在此，筆者亦大體按這種分類法對憲法所存在的問題加以探析。

1、修憲提案程序的不足

通過分析世界上各主要國家的憲法典，筆者發(fā)現(xiàn)有資格提出憲法修改提案的主體一般有以下幾種：一是代表機關(guān)或特殊的修憲機關(guān)；二是其他國家機關(guān)，有些國家規(guī)定是行政機關(guān)享有修憲提案權(quán)，有的國家則是由國王、議員或總統(tǒng)提出；三是公民個人；四是政黨。

我國憲法第62條的規(guī)定，修憲的提案主體是全國人大常委會或五分之一以上全國人大代表。很明顯，提案主體過于單一，其他國家機關(guān)、社會組織和個人卻沒有這一資格。同時，代表的提案人員要求過多，要求在僅僅十多天的會期時間內(nèi)達(dá)到近3000名人民代表中的五分之一才能提出議案，這在實踐中比較難實現(xiàn)。

2、修憲議決程序的不足

“現(xiàn)行憲法修正案中存在的一些明顯的失誤和錯誤，不能不說與相關(guān)的程序的缺乏有直接關(guān)系?！盵3]從修憲中的審議、辯論、表決等步驟來看，可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)程序太過簡單，缺乏確定性的規(guī)定。具體而言主要有如下幾點：第一，未在辯論與表決之前設(shè)置憲法修改和審議的工作小組。第二，修憲草案應(yīng)通過充分的協(xié)商后再進(jìn)入審議程序，而憲法規(guī)范沒有這方面的規(guī)定。實踐中全國人大召開會議的會期都不長，各項議程安排得緊湊，就無法充分地討論修憲這種重要的議案。第三，沒有大會辯論程序的設(shè)置。第四，尚未對審議期限作明確規(guī)定，這不利于修憲的效率，可能造成程序的拖延。

3、公布程序的不足

公布修憲案的機關(guān)主要有以下三類：一種是由君主或國家元首公布；二是由代表機關(guān)加以公布；三是由行政機關(guān)予以發(fā)布。我國憲法沒有專門的批準(zhǔn)程序、公布程序的規(guī)定，這是立法的一項空白。在修憲實踐中，我國也形成了一些憲法慣例，譬如，“我國目前是全國人民代表大會主席團(tuán)以公告方式公布，并刊登在《全國人大常務(wù)委員會公報》上?！盵4]如果把公布的主體予以法律化，應(yīng)該能進(jìn)一步增強修改后的憲法的權(quán)威性。

三、完善憲法修改程序的構(gòu)思

通過上文分析憲法修改程序中存在的現(xiàn)實問題，借鑒國外修憲程序中的若干實踐做法，就進(jìn)一步改進(jìn)我國憲法修改程序，提出以下幾點對策：

1、完善憲法修改提案程序

我國修憲實踐中，一般是中共中央提出憲法修正的建議案之后，憲法修改程序才得以啟動。對此，針對修憲提案主體過于單一的問題，可以考慮把中共中央提案權(quán)法定化，或者以法律的形式賦予其他相關(guān)社會團(tuán)體以提案權(quán)。也可以考慮將修憲提案權(quán)賦予全國人民代表大會會議主席團(tuán)或一定數(shù)量代表團(tuán)，并設(shè)置對應(yīng)的提案程序。

2、增設(shè)修憲公告程序

修憲公告程序是一種亟需增設(shè)的程序，這是指修憲提議后，討論決定前設(shè)立的將修憲提議公之于眾的程序。將草案加以公告，能夠最大程度讓民眾獲得知情權(quán)，使修憲議案更加群策群力，保證修憲內(nèi)容充分體現(xiàn)廣泛的民意；也能通過民眾對于修憲所形成的輿論來反映基層社會的聲音和權(quán)利訴求，消除因修憲可能引起的社會沖突與矛盾。

3、完善議決程序

經(jīng)過一段時間的修憲公告期，憲法草案就進(jìn)入議決程序。議決程序一般應(yīng)包括審議、辯論、表決三個具體環(huán)節(jié)，由于我國憲法、全國人大組織法及議事規(guī)則都沒有對此明文規(guī)定，故應(yīng)就審議、辯論，表決等方面的內(nèi)容加以細(xì)化。

（1）成立專門的審議機關(guān)。成立憲法修改的日常工作機關(guān)，可以使一些代表團(tuán)所提出的有建設(shè)性的建議被及時采納，改善修憲的效果。因此，可以在修憲時成立憲法審議小組，最大程度接受審議意見并研究修憲案的合理性。

（2）設(shè)置辯論程序。真理往往是越辯越明的。對審議過程中所出現(xiàn)的分歧較大的問題，可在全國人大主席團(tuán)的主持下舉行大會辯論。設(shè)置辯論程序，能夠?qū)Ω鞣降男迲椧庖娪猩钊氲牧私?，進(jìn)一步完善憲法修改的內(nèi)容，且有利于增強與會代表表決的目的性和積極性。

（3）完善表決程序。該環(huán)節(jié)是修憲程序中極具關(guān)鍵作用的一個步驟，表決結(jié)果將直接決定該草案能否通過并成為有效的憲法?，F(xiàn)行憲法僅規(guī)定了“憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過”，“全體代表的三分之二”，這在修憲實踐中雖有明確的定義，但該憲法條文本身的模糊性易讓人產(chǎn)生疑惑：“這里的全體代表是以出席會議的實然代表數(shù)還是全國人民代表的全體呢？”這不利于憲法的權(quán)威，故應(yīng)該就此條文作出明確規(guī)定。

4、明確公布程序

將憲法修正案加以公布是修改條文生效的必經(jīng)程序，在修憲過程中具有獨特的地位。在實踐中，則是由全國人大主席團(tuán)以全國人大公告的方式公布。而憲法賦予了國家主席公布法律的職權(quán)。因此，國家主席亦有公布憲法這種具有最高效力的法律權(quán)力。故可以把國家主席公布憲法修正案的職責(zé)予以法定化。

四、結(jié)語

修改憲法是一項系統(tǒng)性、體系化的工程，隨著社會的發(fā)展對憲法進(jìn)行修改是一個促使憲法接續(xù)良性化發(fā)展的重要途徑。通過修憲緩解憲法和社會現(xiàn)實的沖突對立局面，增強憲法規(guī)范與社會生活的契合性，使之良性化發(fā)展。對修憲程序的實然價值、現(xiàn)實不足、根源所在及如何去具體完善等議題作一個相對深入的剖析，無疑是使憲法修改程序良性化發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

【注 釋】

[1] [德]韋伯著，王容芬譯.儒教與道教[M].商務(wù)印書館，1995.200.

[2] 王世杰，錢端升.比較憲法[M].中國政法大學(xué)出版社，1997.334.

[3] 劉茂林.論我國憲法修改程序的完善[J].政法論壇，2003.21（2）.