李楊

內(nèi)容摘要：檢察委員會(huì)委員任免、考評(píng)機(jī)制的缺失，在某種程度上影響了檢察委員會(huì)職能的發(fā)揮和議事決策的權(quán)威性。探討建立科學(xué)的檢察委員會(huì)委員任免、考評(píng)機(jī)制，對(duì)于深入推進(jìn)司法體制改革，保證檢察機(jī)關(guān)依法正確行使檢察權(quán)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：檢察委員會(huì) 委員 選任 考評(píng) 退出

檢察委員會(huì)是人民檢察院最高議事決策機(jī)構(gòu)，是中國特色社會(huì)主義檢察制度不可或缺的部分。由于缺乏對(duì)檢察委員會(huì)委員的任免和考評(píng)機(jī)制，在某種程度上影響了檢察委員會(huì)作用的發(fā)揮和議事決策的權(quán)威性。因此，探討建立科學(xué)的檢察委員會(huì)委員任免和考評(píng)機(jī)制，對(duì)于深入推進(jìn)司法體制改革，完善我國檢察委員會(huì)制度具有重要意義。

一、對(duì)檢察委員會(huì)委員任免和考評(píng)現(xiàn)狀考察

（一）檢察委員會(huì)委員選任機(jī)制缺失

檢察委員會(huì)的地位和作用，決定了檢察委員會(huì)組成人員必須具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)?，F(xiàn)階段，《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）和《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》（以下簡稱《條例》）等法律法規(guī)沒有明確規(guī)定檢察委員會(huì)委員選任的標(biāo)準(zhǔn)和程序，導(dǎo)致全國檢察機(jī)關(guān)檢察委員會(huì)委員的產(chǎn)生沒有統(tǒng)一的選任機(jī)制。司法實(shí)踐中，檢察委員會(huì)常由檢察長、副檢察長、政治部主任、機(jī)關(guān)黨委書記等院領(lǐng)導(dǎo)以及公訴、偵查監(jiān)督等主要職能部門的負(fù)責(zé)人組成，這種明顯的行政化傾向與檢察委員會(huì)專業(yè)化建設(shè)的要求差距甚遠(yuǎn)。

首先，檢委會(huì)委員任職條件不夠科學(xué)。《條例》對(duì)檢察委員會(huì)委員任職條件的規(guī)定比較籠統(tǒng)，造成部分檢察院對(duì)檢察委員會(huì)委員選任不夠科學(xué)。根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，擔(dān)任檢察委員會(huì)委員有兩個(gè)條件：一是具備檢察官資格，二是擔(dān)任本院的檢察長、副檢察長、檢委會(huì)專職委員以及有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人職務(wù)。上述條件缺乏對(duì)具備檢察官資格的年限、職業(yè)品行、檢察官級(jí)別以及本身的業(yè)務(wù)水平等具體標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

其次，檢委會(huì)委員選任程序不夠完善?！督M織法》和《條例》均規(guī)定，全國各級(jí)人民檢察院檢察委員會(huì)委員均由本院檢察長提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免?！皺z察長提名”這種沒有任何程序和標(biāo)準(zhǔn)限制的任免制最大弊端在于難以擺脫“個(gè)人情感”的影響。當(dāng)檢察長的個(gè)人情感超越理性認(rèn)識(shí)時(shí)，則可能在提名時(shí)存在親疏之分、先后之別，難以做到用人唯賢。當(dāng)上級(jí)或同級(jí)其他檢察院的機(jī)關(guān)黨委書記進(jìn)入檢委會(huì)時(shí)，本院檢察長可能會(huì)仿效之，從而忽略其是否能夠勝任檢委會(huì)委員職責(zé)的專業(yè)要求。實(shí)踐中，檢察長提名任命不懂業(yè)務(wù)的政治部主任等院領(lǐng)導(dǎo)為檢委會(huì)委員的情況并不少見。

最后，關(guān)于檢委會(huì)組成人員任免的規(guī)定不完善。根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，我們可以認(rèn)為副檢察長應(yīng)當(dāng)是當(dāng)然的檢委會(huì)組成人員，不需要另行任命。但當(dāng)副檢察長被免職后，是否就當(dāng)然失去檢委會(huì)委員的資格卻不能從該條規(guī)定中得出。有的檢察院（長）在免除副檢察長職務(wù)的同時(shí)提請(qǐng)人大常委會(huì)免除其檢委會(huì)委員職務(wù)，有的檢察院（長）則沒有同時(shí)提請(qǐng)免除檢委會(huì)委員職務(wù)。

（二）檢察委員會(huì)委員履職考評(píng)機(jī)制缺失

《條例》沒有涉及對(duì)檢委會(huì)委員履職的考核問題。司法實(shí)踐中，絕大多數(shù)檢察院沒有對(duì)檢委會(huì)委員的出勤率、觀點(diǎn)及結(jié)論質(zhì)量等履職情況進(jìn)行詳細(xì)考核，更沒有上升到機(jī)制或制度層面，致使檢委會(huì)決定被證實(shí)確有錯(cuò)誤時(shí)，無法追究相應(yīng)的過錯(cuò)責(zé)任。檢委會(huì)這種“有權(quán)無責(zé)”的事實(shí)使制約機(jī)制弱化，使得錯(cuò)案責(zé)任追究淪空。責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的弱化最終會(huì)導(dǎo)致檢察委員會(huì)缺乏專業(yè)化。實(shí)踐中，極少的檢察院開始嘗試對(duì)檢委會(huì)委員的履職情況進(jìn)行規(guī)范和考核。如錦州鐵路運(yùn)輸檢察院出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)檢察委員會(huì)委員履行職務(wù)情況進(jìn)行考核的暫行辦法》，該辦法規(guī)定檢委會(huì)委員對(duì)檢委會(huì)會(huì)議討論議題只以“同意承辦人意見”的方式發(fā)表意見等5種情形，將被視為履行職務(wù)不認(rèn)真，檢察長要對(duì)其提出批評(píng)；未經(jīng)檢察長或者主持會(huì)議的副檢察長批準(zhǔn)缺席檢委會(huì)會(huì)議等11種情形，將被視為履行職務(wù)有過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)在檢委會(huì)會(huì)議上作出檢查，[1]但該嘗試并沒有涉及到細(xì)化和落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任追究等問題。

（三）檢察委員會(huì)委員退出機(jī)制缺失

《組織法》第二十六條規(guī)定：“全國和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本級(jí)人民檢察院檢察長的建議，可以撤換下級(jí)人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會(huì)委員?！痹摋l規(guī)定明確了人大常委會(huì)雖然可以根據(jù)本級(jí)檢察院檢察長的建議撤換檢委會(huì)委員，但并沒有明確檢察長建議撤換檢委會(huì)委員的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，有的檢察院檢委會(huì)委員被任命后無論其是否認(rèn)真履行了檢委會(huì)委員職責(zé)，直到退休才會(huì)被免去資格，檢委會(huì)委員資格淪為了一種政治待遇。

二、建立檢察委員會(huì)委員任免和考評(píng)機(jī)制必要性

（一）檢察委員會(huì)專業(yè)化建設(shè)需要

隨著檢察委員會(huì)改革的不斷深化，專業(yè)化建設(shè)是加強(qiáng)檢委會(huì)議事決策能力建設(shè)的重要方面。目前主任檢察官改革正是對(duì)“三級(jí)審批制”辦案模式的變革，核心思想就是強(qiáng)化主任檢察官的專業(yè)化。因此，配合主任檢察官辦案責(zé)任制等司法改革，檢委會(huì)必然也要強(qiáng)化其專業(yè)化建設(shè)。雖然目前對(duì)主任檢察官與檢委會(huì)的職權(quán)劃分沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但對(duì)于檢委會(huì)的定位與職責(zé)權(quán)限均會(huì)朝著專業(yè)化方向發(fā)展。加強(qiáng)檢委會(huì)專業(yè)化建設(shè)必須從規(guī)范檢委會(huì)委員的任免和考評(píng)機(jī)制入手，只有每名委員都具有了專業(yè)化素質(zhì)并認(rèn)真履行職責(zé)，檢委會(huì)最終做出的決定才是科學(xué)的，其司法屬性才能得到充分體現(xiàn)。

（二）以審判為中心的訴訟制度改革需要

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。”“以審判為中心”意味著庭審成為定罪量刑的主要和決定性階段，檢察機(jī)關(guān)以提起公訴的形式參與審判活動(dòng)，這必然要求公訴檢察官更新刑事司法理念，重視起訴前的案件審查活動(dòng)，進(jìn)一步提高公訴質(zhì)量。檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)的最高議事決策機(jī)構(gòu)，是對(duì)重大疑難案件把關(guān)的最后一道關(guān)口，如果檢委會(huì)決定錯(cuò)誤，必然會(huì)影響審判活動(dòng)的質(zhì)量。因此，建立并完善對(duì)檢委會(huì)委員的任免和考評(píng)機(jī)制，是強(qiáng)化檢委會(huì)專業(yè)化建設(shè)的需要，也是推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革的必然要求。

（三）建立錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制需要

《人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任追究條例（試行）》第十七條規(guī)定：“檢察委員會(huì)討論決定的案件有錯(cuò)誤的，由檢察委員會(huì)集體承擔(dān)責(zé)任。”該條規(guī)定明確了檢察委員會(huì)集體負(fù)責(zé)制，除了檢察委員會(huì)主持人違反有關(guān)法律和檢察委員會(huì)議事規(guī)則作出錯(cuò)誤決定的，由主持人承擔(dān)責(zé)任外，并未就其他情況出現(xiàn)錯(cuò)案如何認(rèn)定并追究檢委會(huì)委員的責(zé)任進(jìn)行細(xì)化。檢委會(huì)“人人負(fù)責(zé)，實(shí)則人人不負(fù)責(zé)”的狀況，導(dǎo)致實(shí)踐中責(zé)任心不強(qiáng)或者業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的檢委會(huì)委員在審議案件時(shí)人云亦云，檢察委員會(huì)的職能發(fā)揮大打折扣。

三、建立檢察委員會(huì)委員任免和考評(píng)機(jī)制現(xiàn)實(shí)路徑

（一）規(guī)范檢察委員會(huì)委員選任機(jī)制

一是明確檢察委員會(huì)委員的任職條件。檢察委員會(huì)的議事決策能力取決于每位委員的專業(yè)素質(zhì)，要選拔具有較高專業(yè)素質(zhì)和議事能力的檢察官擔(dān)任檢委會(huì)委員，細(xì)化并明確檢委會(huì)委員任職條件：（1）具有良好的法律職業(yè)道德；（2）任檢察官5年以上且具有3年以上獨(dú)立辦案經(jīng)驗(yàn)；（3）所承辦案件無錯(cuò)案；（4）有較強(qiáng)的理論和研究能力，在省級(jí)以上刊物發(fā)表有案例或法律專業(yè)理論研究文章。

二是完善檢察委員會(huì)委員的提名程序。通過建立和完善檢察長提名檢委會(huì)委員的程序，克服“長官化提名制”的弊端。由于檢察長向人大常委會(huì)提名后，人大常委會(huì)任命只是形式意義上的審查，一般不會(huì)再提出反對(duì)意見，那么在檢察長正式向人大常委會(huì)提出建議人選前的提名程序就顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，可以通過以下程序產(chǎn)生建議人選：一是動(dòng)議，檢察院組織（人事）部門根據(jù)工作需要和本單位檢察委員會(huì)建設(shè)實(shí)際，提出啟動(dòng)干部選拔任用工作意見，并就擬選任職位、條件、范圍、方式、程序等提出初步建議。初步建議向本院黨委（黨組）主要領(lǐng)導(dǎo)成員報(bào)告后，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀，形成工作方案。二是民主推薦，提名檢委會(huì)委員，必須采用2：1或更高比例進(jìn)行民主推薦。民主推薦包括會(huì)議推薦和個(gè)別談話推薦，推薦結(jié)果作為選拔任用備選人員。三是考試，包括筆試和面試?？荚噧?nèi)容應(yīng)包括法學(xué)基本理論和法律運(yùn)用技能以及案例分析等。在備選人員中擇優(yōu)進(jìn)入考查。四是考察公示。通過考試確定考察對(duì)象，應(yīng)結(jié)合平時(shí)考核、年度考核、一貫表現(xiàn)情況綜合考慮確定最終提名人選，并在一定期限和范圍內(nèi)進(jìn)行公示，公示期滿無異議或異議不成立，檢察長方可向人大常委會(huì)正式提出建議。另外，根據(jù)《組織法》和《條例》的規(guī)定，檢察長、副檢察長為當(dāng)然的檢察委員會(huì)委員，不需要另行任命檢察委員會(huì)委員之職。

（二）完善檢察委員會(huì)委員考評(píng)機(jī)制

作為檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，檢委會(huì)及委員理應(yīng)對(duì)其作出的決定負(fù)責(zé)。要真正把檢察委員集體負(fù)責(zé)制落到實(shí)處，必須把每個(gè)委員的責(zé)任也要落到實(shí)處。通過建立責(zé)任追究和履職考評(píng)等制度切實(shí)把責(zé)任落實(shí)到每個(gè)委員的頭上。

一是建立案件質(zhì)量評(píng)查和檢委會(huì)責(zé)任追究機(jī)制。檢委會(huì)的決定一旦出現(xiàn)案件質(zhì)量問題，除了集體負(fù)責(zé)、集體承擔(dān)責(zé)任以外，每個(gè)委員應(yīng)“言責(zé)自負(fù)”，即每個(gè)委員對(duì)自己所發(fā)表的案件意見負(fù)責(zé)，且責(zé)任應(yīng)是終身的。需要強(qiáng)調(diào)的是，責(zé)任追究的前提必須是承辦人匯報(bào)的事實(shí)、證據(jù)清楚準(zhǔn)確，這就需要同步完善議案的審查匯報(bào)工作。這樣可以促使每個(gè)委員都認(rèn)真審查案件，謹(jǐn)慎發(fā)表意見，徹底解決“人人負(fù)責(zé)，實(shí)則人人都不負(fù)責(zé)”的難題。

二是建立檢委會(huì)委員履職考評(píng)機(jī)制。由檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)檢委會(huì)委員一定時(shí)間內(nèi)出席檢察委員會(huì)的情況、案件表決正確率以及開展學(xué)習(xí)和研究情況進(jìn)行考評(píng)并提出初步考評(píng)意見，初評(píng)意見提交政治部門核實(shí)并作出最終考核結(jié)論。實(shí)踐中，有的檢察院反貪部門的負(fù)責(zé)人被任命為檢委會(huì)委員后，因辦案原因長期不能參加檢委會(huì)，影響了檢委會(huì)的議事效率。因此，對(duì)于每年缺席檢察委員會(huì)達(dá)到總會(huì)議次數(shù)35%以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不稱職。關(guān)于對(duì)案件表決的正確率考核，筆者建議可以改善目前使用的案件管理系統(tǒng)，增加檢察委員會(huì)委員自行錄入對(duì)案件的表決意見功能，以方便統(tǒng)計(jì)檢察委員會(huì)委員對(duì)每項(xiàng)議題的評(píng)議和表決意見?？荚u(píng)時(shí)，將檢委會(huì)委員每案的表決意見與人民法院終審判決或者檢察機(jī)關(guān)不起訴、撤案等案件最終處理結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，以檢視每名委員在檢委會(huì)議事中發(fā)表意見的正確率。若正確意見率達(dá)不到?jīng)Q議事項(xiàng)總數(shù)的60%，視為不稱職，連續(xù)兩年不稱職的由檢察長提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)免去其檢委會(huì)委員資格。這種作法不僅可以防止不認(rèn)真審查案件就隨意發(fā)表意見，或者“只發(fā)言不負(fù)責(zé)”現(xiàn)象，還可以量化考核的方式對(duì)每名委員的法律政策水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，從而提高檢委會(huì)的整體議事決策能力。關(guān)于學(xué)習(xí)和研究情況的考核，可以規(guī)定每名檢委會(huì)委員每年至少要有一篇有關(guān)檢察業(yè)務(wù)的調(diào)研文章在省、市級(jí)以上刊物發(fā)表。

三是建立會(huì)前初審制度。在實(shí)踐中，同一檢察委員會(huì)中，有的委員盡職盡責(zé)，會(huì)前認(rèn)真審查議案，會(huì)上充分闡述觀點(diǎn)和理由，有的委員會(huì)前不做準(zhǔn)備，只在開會(huì)時(shí)草草聽取承辦人匯報(bào)就作出“同意承辦人意見”、“同意某某委員意見”等籠統(tǒng)的表決意見，這必然影響檢委會(huì)決策的質(zhì)量和效率。為了解決臨場審議案件難題，筆者認(rèn)為可以對(duì)現(xiàn)行案件管理系統(tǒng)加以改進(jìn)，增加委員會(huì)前審議案件并在案件管理系統(tǒng)上錄入初審意見環(huán)節(jié)，促使每位檢委會(huì)委員在會(huì)前熟悉案情、找出案件存在的問題，有針對(duì)性地聽取承辦人及承辦部門匯報(bào)，并對(duì)事實(shí)、證據(jù)等情況提出問題，提高檢察委員會(huì)效率。

（三）建立檢察委員會(huì)委員退出機(jī)制

建立檢察委員會(huì)委員退出機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，是檢察委員會(huì)改革的必由之路。當(dāng)前，很多人把擔(dān)任檢察委員會(huì)委員作為一種行政待遇或政治榮譽(yù)來看待，加上沒有明確的退出機(jī)制，不少檢察院臨近退休的檢委會(huì)委員不履職也不愿主動(dòng)退出，檢察長礙于情面不便提請(qǐng)人大常委會(huì)免去其檢委會(huì)委員職務(wù)，導(dǎo)致檢委會(huì)新鮮血液更新慢，影響檢委會(huì)議事決策效率。為了克服檢察委員會(huì)委員的“終身制”，筆者認(rèn)為應(yīng)明確規(guī)定檢察委員會(huì)委員的任職期限和建立科學(xué)的退出機(jī)制。

一是規(guī)定檢察委員會(huì)委員的任職期限。為了避免實(shí)際上的任職終身制，可以規(guī)定檢察委員會(huì)委員的任職期限可與檢察長的任期相同。屆滿時(shí)根據(jù)履職情況進(jìn)行考核，經(jīng)考評(píng)合格的可以連任，對(duì)于不能勝任職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)建議人大常委會(huì)予以免職，并及時(shí)根據(jù)程序補(bǔ)充優(yōu)秀的檢察官到檢委會(huì)，保證檢委會(huì)的穩(wěn)定性。

二是規(guī)定檢察委員會(huì)委員的免職條件。為了保證檢察委員會(huì)委員的議事能力，應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察委員會(huì)委員的免職條件作出明確規(guī)定：第一，對(duì)于因調(diào)離、退休、違反檢察官法律職責(zé)等情況失去檢察官資格的，當(dāng)然應(yīng)免去其檢委會(huì)委員資格。第二，對(duì)連續(xù)兩年考核不稱職的委員免去其檢委會(huì)委員資格。第三，根據(jù)《組織法》和《條例》精神，應(yīng)明確檢察長和副檢察長任職時(shí)自動(dòng)成為檢察委員會(huì)組成人員，但同樣應(yīng)明確檢察長、副檢察長被免職后自動(dòng)喪失檢委會(huì)委員資格，如需擔(dān)任檢委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)按照提名程序重新提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命。

注釋：

[1]王洪明：《出臺(tái)檢察委員會(huì)履職考核辦法》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年11月9日。