許永基　周松柏　洪世鍵

(廈門大學　福建廈門　361005)

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韓國可持續(xù)性城市河流治理的經(jīng)驗與啟示

許永基周松柏洪世鍵

(廈門大學福建廈門361005)

以比較研究和案例研究，分析了韓國在河流治理上可持續(xù)化的成功經(jīng)驗，即不僅在于推行自然友好型的生態(tài)理念，也在于其政策制定、管理機制創(chuàng)新和案例推廣。并基此對我國城市河流治理的可持續(xù)性，在政策、管理機制以及實踐上提出具體的建議。

可持續(xù)性；城市河流治理；韓國經(jīng)驗

0　引言

在20世紀60年代以前，韓國城市河流的自然形態(tài)比較完整，生態(tài)功能發(fā)揮良好。然而60年代以后，隨著工業(yè)化的進行，城市快速發(fā)展，韓國城市河道被大量建設侵占，從而導致洪水對城市經(jīng)濟造成巨大損失的問題。為了最大限度地利用土地且快速地泄洪，河流調(diào)整為直線化，河道被重新挖掘加寬，植物被大量消滅。這種河流整治方式雖然在防洪上有一定的積極意義，也為城市開發(fā)帶來便利，但是它并沒有考慮城市河流系統(tǒng)自然環(huán)境特點，從而導致城市河流產(chǎn)生諸多環(huán)境生態(tài)問題。

20世紀90年代以后，隨著社會的發(fā)展，市民對生活質(zhì)量的關(guān)注度日益高漲，韓國形成了河流修復和河流生態(tài)治理的氛圍。通過積極進行河流的生態(tài)修復，來激活周邊的城市空間，成為韓國城市復興的一項重要內(nèi)容。韓國清溪川的修復事業(yè)，便是其中一件代表性的事例。修復以后,清溪川成為了世界級名勝。以此為契機, 韓國政府在全國范圍內(nèi)大量推廣環(huán)境友好型的河流修復工作。在這個城市河流治理過程中，韓國形成了由居民、專家、非政府組織、政府等共同參與的治理模式。

本文通過分析韓國政府推行的可持續(xù)城市河流治理相關(guān)法律、管理模式和政策，并在案例研究的基礎上，提出中國在可持續(xù)性城市河流治理及管理上需要借鑒的地方。

1　韓國可持續(xù)性城市河流治理的概念和內(nèi)涵

1.1城市河流的空間范圍

在韓國《河川法第二條》上，河流的概念被定義為：地表和地下水，往河床匯聚,從而形成的水道。它同公共利益有密切的關(guān)系，被指定為國家河流或地方河川，包含河流區(qū)域和河流設施。河流區(qū)域是河流管理部門根據(jù)河流基本規(guī)劃等制定的，公布了不同河流的名稱及相關(guān)地段的土地，定義了堤防和河道區(qū)。

但是，如此定義使城市河流在城市規(guī)劃中承擔的諸多重要功能受到很大的限制，忽略了河流周邊有公園、道路、廣場等各種公共空間。為了把這些公共空間和河流斷面區(qū)協(xié)調(diào)部署，需要擴大河流概念。所以，為了協(xié)調(diào)城市空間跟河流聯(lián)系的土地利用規(guī)劃，同時以河流為中心整頓周邊公共空間，本文將河流周邊的所有公共空間，都定義為河流空間。

1.2可持續(xù)性河流治理的內(nèi)涵

從韓國研究可持續(xù)性河流治理過程來看，可持續(xù)性河流治理的內(nèi)涵有以下3點：

(1)從河流生態(tài)系統(tǒng)的修復角度。城市河流可持續(xù)治理旨在通過物理、化學等手段，修復過去因治水、水運等而人工化的自然河流。再生自然河流，使生物重獲新生，提高河流的生態(tài)價值以及河流環(huán)境中潛在的生物多樣性[1]。這種修復的河流稱為,“生態(tài)再生型河流”。

(2)從通過河流水邊空間的開發(fā)，再生城市的角度。市濱水空間轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀簧鷳B(tài)、水邊、旅游休閑等具有新型復合功能的親水空間這一觀念，以水邊的再生促進城市再生的手段，建立完善親水空間整頓戰(zhàn)略評估模式，不僅評價物理層面，也要評價城市再生方面的綜合戰(zhàn)略[2]。這種修復的河流稱為，“親水再生型河流”。

(3)從可持續(xù)性河流治理的主體和管理模式角度。為了有效推進城市河流的可持續(xù)性治理，需要構(gòu)建相關(guān)主體共同協(xié)作的管理方法，使各個主體的政策和項目融為一體，構(gòu)筑綜合的觀點和功能，這是非常有必要的。所以對于河流治理這類問題，有居民、專家、NGO、政府等共同參與的管理方式和政府和市民協(xié)作的兩種方式[3]。

綜合來說，韓國可持續(xù)性河流治理的內(nèi)涵包括防洪、生態(tài)修復、城市再生、綜合管理4個方面。它以城市河流的治理為目標，追求基本上修復河流的自然形態(tài)，團結(jié)官方、研究機構(gòu)和市民等多元力量，從而促使城市再生，使河流在人與自然共存的基礎上，能夠?qū)崿F(xiàn)更多的功能。

2　韓國可持續(xù)性城市河流治理的政策和管理模式研究

2.1韓國可持續(xù)性城市河流治理的政策研究

2.1.1政府不同部門的可持續(xù)性河流治理政策

在韓國關(guān)于可持續(xù)性河流治理政策的制定主要集中在3個部門。其一是國土交通部水資源局，它負責整個的水資源綜合治理，制定了可持續(xù)河流治理的最高政策，如：韓國《水資源長期綜合計劃》(2006年)。其二是國土交通部城市政策局，它負責城市具體相關(guān)的政策，其中涉及河流防洪、生態(tài)系統(tǒng)保護、親水性等部分。其三是環(huán)境部，它負責河流可持續(xù)治理中的水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)的管理。

2.1.2河流管理部門的可持續(xù)性河流治理政策

國土交通部水資源局從流域的角度，制定了韓國可持續(xù)河流治理政策的最高等級規(guī)劃，其目的是促進人與自然和諧共存的可持續(xù)性水管理。以治水和利水為基礎，吸納地區(qū)的歷史和文化，在保全再生河流環(huán)境的前提下管理河流，為市民提供舒適的河流游憩空間。具體的政策如下：

(1)以流域單位進行編制。每個流域構(gòu)建一個規(guī)劃單位，實行統(tǒng)一性、綜合性的治理，而不是對一部分河流進行規(guī)劃治理。

(2)實行雨污分流，改善城市河流水質(zhì)。通加增設污水處理廠，加強對養(yǎng)殖業(yè)和工業(yè)的廢水凈化處理，切斷污水排入河流的路徑，從而防止污水流入城市河流。這樣持續(xù)監(jiān)視，達到改善城市河流水質(zhì)的目的。

(3)將覆蓋的河流重新修復成自然友好型的河流。通過修復被覆蓋的舊河道、小溪，連接現(xiàn)有的城市水系，從而修復完善整個城市水系的生態(tài)系統(tǒng)。

(4)修復已經(jīng)渠化、硬化的城市河流生態(tài)系統(tǒng)。拆除對環(huán)境有害的人工設施，使被人工化的河道自然化，營造濕地，引導流域內(nèi)河流生態(tài)環(huán)境的健康性恢復。

(5)深化對河流文化的挖掘。通過挖掘城市河流固有的特性、歷史、文化，打造具有河流文化的交流空間，從而加深市民對城市河流的認同感和保護意識。

(6)加強公眾參與，吸收多元力量。城市河流治理委員會由河流流域的政府官員、專家、當?shù)鼐用窆餐M成，大家一起參與治理工作的規(guī)劃、設計、施工、維護等過程。居民的參與，可以改善居民對城市河流保護的看法，強化居民的主人翁意識。

2.1.3城市管理部門的可持續(xù)性河流治理政策

在韓國，國土交通部城市政策局負責具體城市相關(guān)的政策。與河流可持續(xù)治理有關(guān)的主要政策內(nèi)容有：第一，城市防內(nèi)澇領(lǐng)域，指定災害脆弱地區(qū)，通過在游樂場、廣場等主要城市基礎設施設置雨水管理系統(tǒng)，提高城市防內(nèi)澇能力；第二，河流水系生態(tài)系統(tǒng)保護，建設主要濕地、確保動物棲息地，并在河流周邊確保生態(tài)綠地，以增加自然型河流的比率；第三，為了城市內(nèi)防洪，通過積極設置雨水滲透設施，建立城市環(huán)境的水循環(huán)，降低城市不透水層比例；第四，通過修復城市自然河流，提高堤防的親水性。

2.1.4環(huán)境管理部門的河流政策

環(huán)境部負責河流水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)的管理。水質(zhì)管理是河流政策的重要領(lǐng)域之一。20世紀80～90年代時韓國的河流污染嚴重，但是通過清除污染源、持續(xù)改善污水管道，水質(zhì)大大得到了改善。根據(jù)韓國環(huán)境部的官方資料顯示，在2014年，全國574個河流水質(zhì)測定網(wǎng)與20世紀80～90年代污染很嚴重的20個城市的主要河流的水質(zhì)對比分析中，衡量污染程度的“生化需氧量(BOD)”同過去相比從76.9mg/L成為3.8mg/L，減小了95%以上。可見它在改善城市河流水質(zhì)方面，做出重要貢獻。

2.2韓國可持續(xù)性城市河流治理管理模式研究

2.2.1可持續(xù)城市河流治理中水資源管理的一元化趨勢

除了上述河流治理政策的制定外，影響韓國城市河流治理可持續(xù)的一個很重要的部分就是城市河流的水資源管理。從政府管理機構(gòu)來看，在韓國，河流及河流聯(lián)系的管理分屬不同的政府部門。據(jù)《河流法》，國土交通部負責河流、大壩和地下水；據(jù)《小河流整頓法》，國民安全處負責河流上游的小河流；據(jù)《農(nóng)漁村整頓法》，農(nóng)林畜產(chǎn)部負責農(nóng)業(yè)用水供應、農(nóng)業(yè)用水庫管理；據(jù)《水質(zhì)及水生態(tài)系保存的關(guān)聯(lián)法律》，環(huán)境部負責水質(zhì)管理和上下水道管理。如此多元化的水資源管理系統(tǒng)導致水需求政策的差異、政策決定效率低下、投資過剩造成無效率性的浪費預算、部門間協(xié)調(diào)不足、城鄉(xiāng)平衡性缺乏等問題。

為了改善河流管理體系的問題，韓國開始借鑒環(huán)境治理發(fā)達國家的經(jīng)驗。在環(huán)境治理發(fā)達國家，為了保證通暢的水供給、有效的河流管理、生態(tài)保護等，通常是由一個部門綜合管理水量管理和水質(zhì)管理。比如說，法國、英國、德國等在國家河流管理廳，或者流域管理廳擔當水量和水質(zhì)的綜合管理。為了解決這樣的問題，需要通過新設負責水資源管理的專門部門，負責水資源相關(guān)業(yè)務的綜合管理.將國土交通部水量管理業(yè)務和環(huán)境部水質(zhì)管理業(yè)務一元化是最直接的辦法。河流的修復和開發(fā)是一個綜合性的工程，上述的分工造成對河流和河流周邊空間的綜合計劃和管理不足。河流的治理，需要從水理、生態(tài)、景觀、濱水開發(fā)等各個領(lǐng)域進行研究，需要各方面綜合考慮，整合現(xiàn)有的水利部門、環(huán)境部門等有關(guān)水資源管理部門，促進水資源管理的專門化和一元化。

2.2.2河流可持續(xù)化治理的運營機制：多元主體協(xié)同

為了廣泛調(diào)動從中央政府到市民個人在河流治理可持續(xù)化上的積極性，韓國開始以政府為主進行管理，決策的方式改變?yōu)槠髽I(yè)、市民社會與當?shù)鼐用窆餐瑓⑴c的新管理方式。管理最重要的特點是具有由中央政府、地方政府、非政府組織(NGO)、居民、市民團體、專家等組成的成員網(wǎng)絡。

為了可持續(xù)河流治理，韓國構(gòu)建了加強多元主體的協(xié)同的流域管理系統(tǒng)。在河流管理上，中央政府部門之間的矛盾(如國土交通部和環(huán)境部的矛盾)、河流上游和下游的地方政府之間的矛盾、開發(fā)團體和環(huán)境保護團體之間的矛盾、居民之間的利益沖突等矛盾，是導致城市河流可持續(xù)治理失敗的重要原因。為了解決河流管理的有效性和可持續(xù)性問題，需要構(gòu)建多元主體協(xié)同的流域管理系統(tǒng)。

3　韓國可持續(xù)性城市河流治理典型案例：清溪川修復事業(yè)[4]

3.1清溪川的歷史

清溪川長度10.84km，流經(jīng)首爾市的中部鐘路區(qū)，流域面積59.83km2。在1955年之前，清溪川面臨生活污水污染、垃圾污染、河水發(fā)臭等問題。為了解決這些問題，政府對清溪川實施了覆蓋工程，并在上面修蓋了高架橋。在60～70年代，它成為成功的工業(yè)化、近代化的象征。而在20世紀80～90年代成為市中心的同時，它卻由于噪音、混亂、煤煙等問題成為城市發(fā)展的絆腳石。為了解決上述問題。韓國政府在2003年7月實行清溪川修復工程，到2005年9月竣工，總長5.84km。

3.2清溪川修復事業(yè)的管理和研究機構(gòu)

為了推動清溪川的治理事業(yè)，政府層面在2002年7月2日，對清溪川修復事業(yè)立項。建立以本部-團長-擔當官-組為層次的管理機構(gòu)，確保了修復事業(yè)的可操作性、效率性。除了政府管理層面，清溪川還推行以清溪川修復支援團為代表的臨時性研究機構(gòu)，聯(lián)合政府、產(chǎn)、學、研4個不同力量，從城市開發(fā)與設計、經(jīng)濟投資、環(huán)境修復、文化復興等不同方面，向清溪川修復事業(yè)，提供基礎資料和基本構(gòu)想。

3.3清溪川修復基本理念和具體措施

為了可持續(xù)的治理清溪川，促進城市再生，首爾市政府以恢復城市河流的循環(huán)體系，構(gòu)建“自然的城市河流”為理念，分歷史(過去)、文化(現(xiàn)在)、自然(未來)3個階段，來組織清溪川的空間聯(lián)系。在景觀規(guī)劃和設計上，首先修復并連接東西向的德壽宮-清溪川-中浪川-漢江綠軸，強化南北向的宗廟-世運商街-南山綠軸，美化堤壩、河岸、河濱的綠化，修建林蔭道和散步道，便于游客游覽。在生態(tài)修復上，恢復清溪川與漢江的水文聯(lián)系，營造濕地、鳥類和魚類的棲息地。在文化上，修復了廣通橋為代表的歷史遺跡，激發(fā)民族自豪感。

3.4清溪川修復事業(yè)的影響

清溪川修復事業(yè)的成功，極大地促進韓國環(huán)境友好型的河流修復在全國范圍內(nèi)大量推廣，標志著韓國在城市河流治理理念上，從傳統(tǒng)的硬化的防洪排水工程為主轉(zhuǎn)變到以自然化的生態(tài)修復，促進城市再生的河流治理理念。在城市河流治理的管理機制上，從傳統(tǒng)的以水利部門為主，轉(zhuǎn)變到以本部為領(lǐng)導，城市規(guī)劃部門、水利部門、環(huán)境部門等綜合協(xié)作的管理機制上來。在城市河流治理力量動員上，從以前政府主導，轉(zhuǎn)變到政府、企業(yè)、學校、居民多元力量共同行動。

就首爾市而言，它成功地促進首爾市的城市再生，使首爾市擺脫了以開發(fā)為主、車輛為中心的城市形象，蟬蛻為以人為本、自然與人類和諧共存的新形象，順應了21世紀城市發(fā)展新趨勢。它不僅改善了首爾市的生態(tài)環(huán)境，促使居民綠色出行，修復了廣通橋等歷史遺跡，提高了市民的生活質(zhì)量，還成為了首爾新的觀光中心，拉動了城市經(jīng)濟增長。它是一個通過修復城市河流，從而促進城市再生，提高城市競爭力的良好案例。

4　韓國可持續(xù)河流治理對中國的借鑒與啟示

4.1中國城市河流治理的主要問題[5]

自從改革開放，尤其是21世紀以來，中國城市河流治理出現(xiàn)了以下的問題：

(1)盲目填埋河流、減少水面，導致生態(tài)系統(tǒng)和排水系統(tǒng)破壞。

在城市建設中，為了多爭一塊土地，盲目填河，將河道排水改為管道排水，城市排水管網(wǎng)與城市河道不配套，排水系統(tǒng)不協(xié)調(diào)，導致城市排水的矛盾十分突出。當城市河道水質(zhì)污染嚴重，惡臭難忍時，人們往往遷怒于河流，干脆填埋了事。結(jié)果城市調(diào)節(jié)雨洪的能力變差，一遇到大降雨，就發(fā)生嚴重內(nèi)澇。

(2)河流被硬化、渠化，導致工程有余、景觀不足。

許多城市河流治理工程片面追求河岸的硬化覆蓋，只考慮河流的防洪功能，而淡化了河流的景觀功能、生態(tài)功能。為保護城市安全，河堤加高，采用鋼筋混凝土、塊石等直立式護岸，河流被人工化，渠道化。結(jié)果濱水環(huán)境和周邊的價值被嚴重低估，景觀效果大打折扣，使得市民遠離親水環(huán)境，斷絕人與水的關(guān)系。

(3)部門同步協(xié)調(diào)性不足，公眾積極性沒被調(diào)動。

由于我國在區(qū)域上，對河流實行分區(qū)管制，使得河流上下游河流出現(xiàn)割裂現(xiàn)象。在城市內(nèi)部，河道與濱水空間也屬于不同的政府部門管理，使得景觀的整體性得不到保障，綜合效益得不到提升。

4.2韓國可持續(xù)河流治理對中國的借鑒

4.2.1推進以自然友好型為理念的可持續(xù)性城市河流治理方式

中國城市化進程中盲目開發(fā)，導致了城市河流等自然環(huán)境破壞、景觀破敗、市民冷漠壓抑等問題。為此，中國可以借鑒韓國的以自然友好型為理念的可持續(xù)河流治理方式。第一，修復河道，構(gòu)建城市水循環(huán)系統(tǒng)，促進以水為載體的城市河流生態(tài)恢復；第二，城市開發(fā)中，推行以河流濱水空間為中心的城市空間結(jié)構(gòu)再調(diào)整；第三，注意修復落后地區(qū)的環(huán)境，為貧困居民提供休憩空間，提高生活質(zhì)量，促進市區(qū)再生事業(yè)；第四，沿河修建城市綠道，構(gòu)建以城市河流網(wǎng)絡為基礎的綠色交通系統(tǒng)[6～7]。

4.2.2建立流域為單位的河流治理委員會，城市內(nèi)部推行多部門協(xié)商機制

在河流管理上、在流域?qū)用嫔?，由于存在中央政府部門之間的矛盾，河流上游和下游的地方政府之間的矛盾，開發(fā)團體和環(huán)境保護團體之間的矛盾，居民之間的利益沖突等矛盾，為了解決河流管理的有效性和可持續(xù)性問題，需要建立以流域為單位的河流治理委員會。

一方面，在城市內(nèi)部河流的治理規(guī)劃中，傳統(tǒng)的治理主要以水利部門為主，所以大部分制定的以防洪排澇為主的政策，不能激活城市多樣性；另一方面，河流的預算使用也僅限于洪水防治，很難使多種功能反映在這個規(guī)劃里。為此，需要建立一個包含水利部門、規(guī)劃部門、園林部門、環(huán)境部門、交通等多部門協(xié)作的城市河流治理協(xié)商委員會，使得河道治理與周邊的建筑、道路、公園等形成一個整體的聯(lián)系，從而從整體上提升河流治理的效益，使得防洪、生態(tài)、景觀、旅游觀光等多元效益在河流治理中得到體現(xiàn)，促進其可持續(xù)化。

4.2.3加快修復被污染和被工程化的河流，提高市民生活質(zhì)量[8]

中國改革開放以來的高速城市化過程中，城市人口越來越擁擠，而城市居民周末休閑的公園，綠地等公共空間嚴重不足。為了提高市民的生活質(zhì)量，也為了進一步盤活城市現(xiàn)有的資源，需要向韓國學習，加快修復被污染和被工程化的河流，將其打造成一個市民周末休閑、娛樂的好去處，甚至一個新的觀光點。在這個過程中，需要打造幾個像清溪川一樣的示范點，以便于在社會輿論上向全國推廣，加速全國河流修復的進程。

5　結(jié)論

總之，今日城市社會的奢侈消費行為，正在耗盡有限的資源，產(chǎn)生了單一的城市景觀、環(huán)境破壞和污染、文化上的孤立等副作用。在這種情況下，推進自

然友好型的可持續(xù)河流治理，能為城市居民提供新的生活模式，促進人和人的交往，提高生活質(zhì)量，形成自然和人類和諧共存的生活場所。韓國在推行城市河流的可持續(xù)治理上，建立以立法修復和保護為基礎，推行跨流域、跨部門、跨階層、跨空間四位一體的城市河流治理政策與管理機制，以清川溪典型案例帶動全國的城市河流治理，就是韓國給中國在可持續(xù)城市河流治理上最大的借鑒和啟發(fā)。

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Experience and Enlightenment of sustainable urban river management in South Korea

XU YongjiZHOU SongbaiHONG Shijian

(Xiamen University, Xiamen 361005)

According to the comparative research and case studies, I analyzed sustainable success experiences in Korean rivers ; i.e. how to practice the eco-friendly philosophy, how to make the policies, how to improvemanagement systems and then the ways to extend the cases as well. Besides, based on this I suggested some recommendations on sustainability, making policies and management systems in Chinese rivers.

Sustainability; Urban river governance; South Korean experience

許永基(1968.9-)，男。

E-mail:ygheo107@hanmail.net

2016-04-10

TU990.3

B

1004-6135(2016)08-0102-05