陳建奇

中國“兩會”期間，經(jīng)濟政策再度引發(fā)關(guān)注。中國政府工作報告提出今年GDP增速目標是6.5%至7%，這既是21年來首次設(shè)立增長區(qū)間值，同時較大區(qū)間的設(shè)立也預(yù)示宏觀經(jīng)濟不確定性加大，客觀上要求宏觀政策進一步創(chuàng)新。雖然積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策的總基調(diào)不變，但財政政策相比往年更加積極的特征頗為突出，這也是今年宏觀政策創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。今年不僅將財政赤字率提高到3%，而且把全面實施營改增、全面推開資源稅從價計征、確定增值稅中央和地方分享比例等納入年度計劃。這些舉措相比貨幣金融更加突出，但其受到的熱議程度卻低于預(yù)期，這不僅在于財稅政策可能對個體直接影響較小的原因，更重要的在于財稅術(shù)語的生僻難懂，以及財稅改革在近年來進展較慢的事實，這就有必要從這兩個方面進行更深入地解讀。

從社會對于財稅改革的認識來看，當前民眾對于通貨膨脹率、存款準備金率、利率等生僻的貨幣金融概念已經(jīng)不再陌生，而以預(yù)算為核心的財政歷來給人的印象是“外行看不懂、內(nèi)行看不清”，雖然一些財稅專家具有較深的理論造詣，但能夠洞悉中國財政運行的專家為數(shù)不多，財稅改革的理論研究與現(xiàn)實問題的脫節(jié)難以回避。

現(xiàn)實的情況是財政資金的預(yù)算編制到撥款等全流程都是財政部門來完成，在此情況下，央行只能對財政庫底資金進行被動管理。近年來沉淀在中國央行國庫中的閑置資金長時期保持在3萬億人民幣左右，這與地方政府債務(wù)高位運行的狀況不相匹配。缺乏與財政部門的協(xié)調(diào)配合，央行難以單方面開展國庫現(xiàn)金管理以提升財政庫底資金的效率。美國等發(fā)達國家都將財政與央行在國庫現(xiàn)金管理方面的協(xié)調(diào)配合作為重要的內(nèi)容，而不是簡單將其權(quán)力界定給其中的一方，揭示了《預(yù)算法》等推動財稅制度的改革與現(xiàn)實的脫節(jié)問題。

除了社會尤其是學(xué)界推動財稅改革的研究有待提升之外，政府對于財稅改革意愿不強也是財稅改革緩慢的重要原因。在當前宏觀經(jīng)濟減速背景下，理論上亟待通過減稅以提升微觀主體投資消費意愿，各地應(yīng)更重視放水養(yǎng)魚而不是竭澤而漁，但諸多地方政府還將財政收入納入經(jīng)濟發(fā)展的重要考核指標，財政收入增速下滑或者負增長將對地方的考核構(gòu)成負面影響，在此背景下，地方政府將尋求各種渠道以增加財政收入，結(jié)果將進一步降低企業(yè)等微觀主體投資回報，積極財政政策難以落到實處，在經(jīng)濟減速時實行減稅的跨周期財政預(yù)算平衡機制等改革難以推進也就不難理解。

當然財稅改革進展緩慢并非近年來的問題，而是從1994年分稅制改革以來所暴露的重要現(xiàn)象，那為何當前要更加重視財稅改革呢？從中央與地方財政體制來看，地方財政收支矛盾加劇倒逼當前財稅改革加速推進。分稅制提升了財政收入占GDP比重及中央財政收入占全國財政收入比重，對于提升國家財政宏觀調(diào)控能力起著巨大的作用，但近年來很多地方政府大量增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方債務(wù)持續(xù)大幅上升，而支撐地方債務(wù)償還能力的土地財政伴隨著房地產(chǎn)分化而難以持續(xù)，地方融資平臺的規(guī)范運作使得傳統(tǒng)的融資渠道受到遏制，中央地方財政體制若不進行改革，地方財政收支矛盾可能越發(fā)突出。

從財政支出管理來看，重投入、輕績效的局面亟待改變?；ǘ嗌馘X辦多少事成為衡量各種資金支出管理的基本原則，但當前中國財政尚未改變重投入、輕績效的局面，每年預(yù)算編制并不是以效率為首要原則，而是側(cè)重部門或者條塊之間的投入平衡，資金的分配還很大程度上局限于以投入為中心。每年大量的財政資金到底取得什么效果，目前還沒有構(gòu)建完善的評價體系，對于那些低效率的項目也缺乏有力的懲罰機制。這不僅僅是預(yù)算編制的問題，還在于財政管理機制構(gòu)建的問題，財政部門目前尚未完全理順“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析”等高效的管理體制，而且在與中央銀行等跨部門的協(xié)調(diào)方面，也存在職責不清晰的問題，上述談到的當前3萬億左右的巨額財政現(xiàn)金閑置在央行國庫就是重要的例證。

從發(fā)展趨勢來看，財政職能亟待調(diào)整完善。人口老齡化是中國未來面臨的巨大挑戰(zhàn)，而由此引發(fā)的社會保障等巨大支出剛性增長可能構(gòu)成對財政體系的沖擊，目前有些地方政府已經(jīng)開始出現(xiàn)醫(yī)療等社會保障收支缺口，財政職能如何進行積極調(diào)整以適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化的需求，成為當前財政改革的重要挑戰(zhàn)。而且，按照美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，技術(shù)進步將促使民眾享受的醫(yī)療服務(wù)越來越多，客觀上不斷增加政府對醫(yī)療的支出需求，美國從20世紀70年代至21世紀初每年人均醫(yī)療支出增長速度高于人均GDP增長速度2個百分點以上，預(yù)示技術(shù)進步等其他因素將促使醫(yī)療等社會保障壓力持續(xù)加大，財政職能應(yīng)積極轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新的需要。

從宏觀調(diào)控層面看，財政政策框架亟待完善。中國近年來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)顯著變化，第三產(chǎn)業(yè)開始超過第二產(chǎn)業(yè)，消費對經(jīng)濟增長的拉動作用呈現(xiàn)逐步增強態(tài)勢，而投資的作用在不斷弱化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化要求財政政策做出相應(yīng)的調(diào)控，不再大幅依賴于傳統(tǒng)的投資領(lǐng)域。在收入調(diào)節(jié)方向上，除了調(diào)控房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展外，我國還較少采取稅收來調(diào)控全國的經(jīng)濟，未來應(yīng)更好地優(yōu)化稅收體系，增強稅收與經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系，特別是增加直接稅比重，增大稅收的調(diào)控空間。同時，地方財政改變了以土地財政+地方融資平臺的政策體系，如何構(gòu)建中央與地方聯(lián)動的財政政策調(diào)控體系，也應(yīng)納入當前財稅改革的重要內(nèi)容。

當代財稅改革更加迫切，“十三五規(guī)劃建議”為未來五年深化財稅體制改革做了總體部署，改革重點主要圍繞稅收制度改革、中央地方關(guān)系改革、財政預(yù)算管理制度改革、地方政府債務(wù)融資體制改革等內(nèi)容。然而，這些改革涉及內(nèi)容廣泛，如何進一步突出重點，著力推動制約當前經(jīng)濟社會發(fā)展瓶頸的財稅改革，相關(guān)部門尚未給出明確的路線圖。即便政府給出財稅改革的規(guī)劃，按照歷史的經(jīng)驗來看，在改革執(zhí)行過程中也會出現(xiàn)各種各樣的調(diào)整，社會對于財稅改革的預(yù)期也不同。然而，不管財稅改革如何推進，“十三五”時期深化財稅改革是大勢所趨，2016年也就有理由期待啟動新一輪財稅體制改革的序幕。

展望未來五年的財稅體制改革，稅收制度改革成為重中之重。非稅收入改革不斷深化，稅制結(jié)構(gòu)將進一步優(yōu)化，稅收在財政收入中的基礎(chǔ)性地位將更加穩(wěn)固。營改增全面實施，資源稅等稅收體系亟待不斷完善，同時適時調(diào)整中央與地方在增值稅的分成比例，緩解地方財政收入下降的問題。個人所得稅亟待由分類向分類與綜合相結(jié)合轉(zhuǎn)變，重點加大對非工資性收入征稅力度，將家庭收入作為個稅納稅依據(jù)，將家庭房地產(chǎn)信貸負債等納入個稅抵扣項目，促進個稅的公平性，發(fā)揮稅收的收入分配調(diào)控職能。適時開征房地產(chǎn)稅等稅收，促進房地產(chǎn)等重要市場健康發(fā)展。穩(wěn)步調(diào)整社會保障稅，促進社會保障體系可持續(xù)運行。

財政預(yù)算績效管理制度改革將成為新一輪財稅體制改革的核心內(nèi)容。財政預(yù)算績效管理制度不僅影響政府行為，而且將觸及財政部門的核心利益。伴隨全面依法治國的穩(wěn)步推進，人大在財政預(yù)算等方面的監(jiān)督力度將不斷加大，預(yù)算績效問題更加突出，預(yù)算績效管理制度建設(shè)問題更加迫切。由此要求財政支出管理制度改革大幅推進，財政部門應(yīng)著力推動財政內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門的職能整合，財政部可以考慮構(gòu)建副部級預(yù)算編制委員會，成立覆蓋所有財政收支的預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)及預(yù)算績效評價部門。預(yù)算單位應(yīng)重視預(yù)算績效管理，對于低效率的財政支出應(yīng)問責。同時，理順財政部門與中央銀行的關(guān)系，中國央行實行垂直管理體制，但上下級財政部門之間并非垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，財政部應(yīng)會同央行協(xié)調(diào)國庫資金管理等相關(guān)制度建設(shè)，同時將相關(guān)制度在全國范圍內(nèi)推行，促進各級財政部門與央行之間關(guān)于財政收支的高效運作。

完善財政宏觀調(diào)控體系將成為新一輪財稅體制改革的重要目標。財政收支歷來與宏觀經(jīng)濟有著密切的關(guān)系，財政自動穩(wěn)定器對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定有著重要作用。未來五年伴隨稅收及預(yù)算管理等財政收支改革的推進，財政自動穩(wěn)定器的作用將增強。同時，實施跨年度預(yù)算平衡機制和中期財政規(guī)劃管理，有助于構(gòu)建跨周期的財政預(yù)算平衡機制，各級政府不應(yīng)再將財政收入納入每年的考核，財政收入伴隨宏觀經(jīng)濟自然波動的規(guī)律將逐步被接受，在此背景下，伴隨地方政府債務(wù)等制度體系進一步完善，中央及地方熨平宏觀經(jīng)濟波動的政策工具將不斷完善，財政部門有更大的空間實施減稅增支的擴張性政策或者增收節(jié)支的緊縮性政策，財政政策與貨幣政策將在中國的宏觀調(diào)控體系中發(fā)揮更大作用。