龍飄

摘 要：2002年《中華人民共和國水法》頒布將水資源正式規(guī)定為國家所有，國務院代表國家行使所有權，農村集體對于水塘以及自己修建的水庫中的水享有使用權。在實務中，由于法律規(guī)定的屬于農村集體使用水資源的客體的有限性，導致出現用水人避免取水權的喪失而使取水量往往超出了實際需求，抑或村集體或村個人出現賣水現象。本文將從農村水資源的占有使用收益等方面分析其使用現狀及法律屬性，隨著市場經濟的發(fā)展與深入，提出建立合法的水權交易制度，提高水資源的利用效率。達到水資源優(yōu)化配置，防止水資源的浪費。

關鍵詞：水資源國家所有權；農村水資源；水權交易；使用權

一、我國水資源現狀

我國是一個水資源短缺的國家，水資源時空分布不均，且隨著旱災發(fā)生頻率的增多，影響的深入，我國水資源處在一種更加緊迫的局面，到2030年我國人均水資源占有量將從現有的2200立方米降到1700至1800立方米，需水量接近水資源可開發(fā)利用量。①缺水問題更加突出，這就意味著保護水資源，節(jié)約用水尤為重要，但是現實情況卻是水資源污染嚴重，浪費水資源現象比比皆是，這與我國有關水資源管理問題方面存在著較大的聯系。農村水資源的使用效率低及浪費現象是其中的關鍵。

二、農村水資源使用現狀問題

2002年修改的《水法》中將農村水資源的使用客體從法律上進行了確認，但是在實際的操作中上，由于水資源的稀缺性和有限性，農村水資源的使用現狀出現了與當前法律不相符的地方。

（一）農村水資源短缺嚴重。數據顯示，2005年不存在水資源短缺的存的村莊比例為30%，這也即是說百分之七十以上的村莊存在水資源短缺的現象，且在南北方農村水資源的調查研究中，南方水資源短缺村莊的增長率較之北方更高。②這些都說明了我國農村水資源呈現出短缺的趨勢且將會一直持續(xù)。這與我國農業(yè)用水效率低下以及村民的節(jié)水意識不高都具有很大的聯系，另一方面是隨著社會經濟的發(fā)展，水資源作為工業(yè)生產的原材料，其作用將會更加的突出，但同時也伴隨著水污染的加劇，農村可用水資源正在逐漸減少，導致農村缺水現象越發(fā)嚴重。

（二）地下水開采過度所引發(fā)的問題。我國農村常用的灌溉方式包括大水漫灌，串灌等，這些灌溉方式對水資源的利用效率不高且造成了很大的浪費。很多村莊都有集體修建的機井或者村民自留地自留山中的水井。這導致了大量的村民在水資源日益短缺的局面下，會使用地下水資源來滿足生產生活的需要，過度開采地下水資源會導致地下水位下降，水資源浪費的局面以及水污染的加劇也對地下水資源的生存狀態(tài)產生了嚴重的威脅。

（三）農村水權轉讓遇到的困境。我國法律規(guī)定水資源屬于國家所有，農村集體經濟組織對于水資源只享有使用權，隨著市場經濟的發(fā)展，水權交易廣泛存在與各個村集體中，村集體在滿足村民生產生活的需要之后，可以將結余的水賣出去，所得的收益用于水利設施的日常維護或者村民分紅。同樣地，村民在自留地等的井，滿足自身需要之后將多余的水賣出去，這樣不僅緩解了流域地區(qū)之間水量分配的不平衡，還提高了水資源的配置效率，增加了農民的收入。但是實踐操作中，農村地區(qū)的水權轉讓規(guī)模較小數量眾多，并且我國的《水法》也沒有明確規(guī)定水權交易，導致實踐中水權交易缺乏強有力的監(jiān)督，農民的利益也沒有辦法很好的維護。

三、現行法律框架下的農村水資源使用

（一）根據新《水法》的規(guī)定，農村集體對水資源僅享有使用權。農村水資源的合法使用是根據《水法》中的相關法律規(guī)定進行占有。存在兩種情況，需要申請取水可證的及不需要的情形，《水法》第三條規(guī)定農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸農村集體經濟組織使用。農民想要獲得額外的取水權就必須申請取水許可證。在我國，水資源配置主要通過政府行政指令實現，致使水資源有償使用原則貫徹無力，無償或低費使用水的現象十分普遍。取水許可制度只對相對量大的取水行為有效，少量的取水則免于取水許可申請，而這少量的具體數額由各地政府根據需要規(guī)定，因為各地水資源分布不均，各地標準就應該因地制宜。但是農民的取水量以及權限問題法律并未作出明確規(guī)定。只是模糊的滿足生產生活需要，因此導致水資源的浪費，損害了國家的利益。

（二）水資源歸國家所有并不意味著國家對水資源享有私法上的所有權，水資源所有權首先體現為國家及其政府對國家主權范圍的水資源進行管理和以保護生態(tài)系統(tǒng)健康完好性的需要，這既是權利，也是責任，如果沒有國家的允許，任何人都不能對水資源的經濟價值進行擁有和利用。③如果說農村集體經濟組織在一定范圍內有權將多余的水賣給需要用水的單位或者個人的話，那么農村集體經濟組織的這一行為是水權的轉讓還是水的買賣呢。所以對于農業(yè)水權的創(chuàng)新目標就應該使水資源所有權與使用權相分離，這樣才能更好的引入市場機制。

（三）《水法》中有關水權轉讓仍未有明確的規(guī)定，政府行政部門代表國家行使水的所有權，這在很大程度上限制農村水資源的市場流轉，有學者認為，隨著市場經濟的深入發(fā)展，政府就應該作為市場中那只看不見的手，適時調節(jié)不適應市場健康發(fā)展的現象即可，不可過多干預，這樣才符合社會發(fā)展的節(jié)奏。在實際生活中，已經存在大量的水權交易，有許多村集體實行用水者協會，這在一定程度上讓農民參與管水，自覺維護工程、提高灌溉效率和設施使用壽命，減少水費收繳中間環(huán)節(jié)，減輕了農民的負擔，但是用水者協會很難發(fā)展到不同村集體之間，水量分配不均勻的村莊或者上下游之間的矛盾得不到根本性的解決，因此反映了公眾參與農村水資源管理資格的獲取應該由法律來加以明確，建立更完善的制度來調整諸如用水者協會等組織的權利與義務。

四、農村水資源使用權限合理分配

（一）從我國現有的水權轉讓實例中分析當前我國農村水資源的權限分配

1、我國有關水權轉讓第一案，東陽義務水權轉讓一例充分說明東陽市把無償棄水和農業(yè)節(jié)水變成了有償收入，在總用水量不變的情況下，實現了資源的優(yōu)化配置，對兩市水利基礎設施及農業(yè)生產發(fā)展起了積極的促進作用。這一成功的水權轉讓案例從一些層面告訴我們，建立水權交易市場是提高水資源利用效率的有力措施，契合當下節(jié)水環(huán)保的觀念。根據現行法律中的規(guī)定，農村集體經濟組織的水塘以及修建的水庫是滿足農業(yè)生產以及農民生活用水的無償使用資源，政府應該加強監(jiān)管，對于地下水嚴格按照法律規(guī)定的取水量幅度中開采，并交納相應的水資源費。有關農村水資源的經濟功能的分配，例如漁業(yè)權，養(yǎng)殖權等應該交由市場來調節(jié)。

2、水權轉讓應該交由根據實踐性的組織來進行分配。在之前農村水資源的使用現狀中提到過有的村集體采用用水者協會來協同管理農村水資源，但是用水者協會的成員需要更為民主的選舉，當選者需要具有管理職能與專業(yè)的經濟常識，提高用水者協會的管理職能，加強村與村特別是鄰村之間的交流與溝通，這樣在枯水季節(jié)可協商用水量的分配，滿足各個村集體所需的用水量，減少爭水現象的發(fā)生，也減輕了行政部門的壓力，實現了村民自我管理與自我經營的目的。

（二）水權市場建立的相關建議

1、水資源費的征收應實行分類計價，對使用地表水和客水水源的用戶以低于水資源成本的水平征收，低于成本部分由政府財政負擔；對自備水井使用地下水源的用戶實行懲罰性高價征收，促其減少地下水源的使用。通過經濟手段，調節(jié)水資源的消費結構。在我國還沒有對自備井的水資源費用有一個詳細明確的征收標準，因此地下水的使用權遭到濫用，造成環(huán)境的破壞以及水資源的浪費，達不到水權轉讓的目的。

2、建立精確的用水計量體系，農村進行灌溉用水時，相關部門對所管轄地區(qū)要進行調查，將農戶土地的多少大小進行丈量，數據存檔備案，這樣村集體在取水量上就有相應的限制，超過水量同時按畝收費，實行高價收費，這樣可有效防止水資源的浪費。也可以避免村集體為了水權的交易而出現“偷水”的現象。

四、結語

綜上所述，水資源作為一種稀缺資源，其具有的經濟屬性以及在生產中的重要性決定了它的非私人性。農業(yè)生產對于國家發(fā)展具有十分重要的作用，但是法律規(guī)定的不完善不明確導致了農村水資源權限不明，發(fā)生的水事糾紛逐漸增多，為了維護國家以及村集體的利益，增加農民的收入，提高村民的節(jié)水意識，提出建立水權交易市場，成立村民自己管理的水權交易組織，對于地下水的開采以及使用，行政部門除了加強管理之外，還需要建立專業(yè)的測量體系。

注解：

① 中國水利部部長：到2030年我國缺水問題將會更加突出

② 李玉敏、王金霞《農村水資源短缺、現狀、趨勢及其對作物種植結構的影響——基于全國10個省得調查數據的實證分析，自然資源學報第24卷第2期，2009年2月

③ 崔建遠，彭誠信，戴孟勇.《自然資源物權法律制度研究》/崔建遠主編.北京：法律出版社，2012.3

參考文獻：

[1] 崔建遠，彭誠信，戴孟勇.自然資源物權法律制度研究/崔建遠主編.北京：法律出版社，2012.3

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[5] 劉思水權與治權：誰有、誰治與誰享——基于廣西省壯村的調查與研究[學位論文]碩士 2014

[6] 覃瓊霞 浙江水利水電高等專科學校 310018浙江水權交易實踐的效益分析——以東陽- 義烏為例

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[11] 葛顏祥， 周玉璽， 張維。地下水可交易水權制度框架及其作用研究（山東農業(yè)大學經濟管理學院， 山東泰安 271018）