程涵 劉軍

摘 要：“十二五”期間南京市采取一系列措施，在實現(xiàn)總量控制和污染減排機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變上取得了積極進(jìn)展。通過總結(jié)南京市“十二五”在總量控制及污染減排上的經(jīng)驗并指出存在問題，為開展“十三五”污染物總量控制及減排工作的戰(zhàn)略性研究提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：“十二五”；總量控制；污染減排；南京市

中圖分類號 X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）06-117-02

Brief Analysis about the Experience and Problems of Total Emitting Control in“Twelfth Five Year Plan”of Nanjing

Cheng Han1 et al.

（1Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）

Abstract：During“Twelfth Five Year Plan”，Nanjing City adopted a series of measures，and has made positive progress in the transformation of total emitting control and pollution reduction mechanism. Sums up these experience and points out the problems，which is useful for further study on pollution and emission reduction work of the strategic research.

Key words：“Twelfth Five Year Plan”；Total Emitting Control；Pollution reduction；Nanjing City

“十二五”期間，南京全市上下把削減主要污染物排放總量，控制主要污染物排放強(qiáng)度，作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善民生的重要抓手。通過進(jìn)一步明確分工、細(xì)化項目、強(qiáng)化保障等手段，使得污染減排的形勢明顯好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長、污染排放減少、單位GDP能耗逐步下降的良好局面。本文通過對“十二五”期間南京市環(huán)境保護(hù)工作的回顧，總結(jié)在總量控制及污染減排上取得的經(jīng)驗并指出存在問題，為開展“十三五”總量及減排方面的戰(zhàn)略性研究提供借鑒。

1 減排任務(wù)完成情況

根據(jù)《南京市“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，“十二五”期間南京市主要污染物減排目標(biāo)是：到2015年底，COD排放總量在2010年排放11.88萬t噸的基礎(chǔ)上消減16.55%，消減量1.97萬t；NH3-N排放總量在2010年1.87萬t的基礎(chǔ)上消減17.26%，消減量0.32萬t；SO2排放量在2010年13.5萬t的基礎(chǔ)上消減18.81%，消減量2.54萬t；NOX排放總量在2010年18.11萬t的基礎(chǔ)上消減21.20%，消減量3.84萬t。截至2014年底，南京市“十二五”前四年COD累計減排2.08萬t，完成“十二五”減排目標(biāo)的105.6%；NH3-N累計減排0.27萬t，完成“十二五”減排目標(biāo)的84.3%；SO2累計減排2.93萬t，完成“十二五”減排目標(biāo)的115.4%；NOX累計減排4.52萬t，完成“十二五”減排目標(biāo)的117.7%。其中，COD、SO2和NOx指標(biāo)均已提前完成“十二五”減排目標(biāo)，NH3-N指標(biāo)也達(dá)到了減排任務(wù)的時序進(jìn)度要求，照此情形，“十二五”末南京市將全面完成十二五減排任務(wù)目標(biāo)[1-2]。

2 主要污染物排放總量控制及減排工作經(jīng)驗

2.1 制定減排方案 南京市通過制定“十二五”總量控制及減排工作方案，明確工作目標(biāo)及工作路線。通過制定年度減排計劃，以市政府正式文件的形式將總量控制及減排任務(wù)落實到各區(qū)各部門并分解到年度。同時出臺一系列涉及節(jié)能減排的政策文件，為全市“十二五”減排工作提供支撐。如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能減排工作的若干意見》，提出了加強(qiáng)“十二五”后3a污染減排的相關(guān)舉措；《關(guān)于“十二五”期間控制能耗和煤炭消耗總量的實施方案》，對全市煤炭消耗總量提出了要求；《南京市“十二五”期間污染減排和城鎮(zhèn)生活污水處理能力提升實施方案》，明確了全市污水處理能力提升的具體要求。

2.2 整合減排力量 南京市通過建立常態(tài)化的督查考核問責(zé)機(jī)制，推進(jìn)整合全市各層面污染減排的工作力量，提高了各級部門污染減排工作的執(zhí)行力。首先是通過落實嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，按照“一票否決”的原則，把節(jié)能減排作為各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究和考核任免的主要內(nèi)容；其次，是通過持續(xù)高壓的督查考核，對在減排任務(wù)中被動懈怠的人員、部門進(jìn)行動真碰硬的問責(zé)處理，提高各級政府部門對污染減排工作的重視程度。職能部門協(xié)同聯(lián)動的合力不斷形成，使得污染減排工作進(jìn)展明顯。

2.3 拓展減排空間 首先是推動重點減排工程建設(shè)，加快污水處理廠建設(shè)和改造，不斷完善污水收集系統(tǒng)，推動重點工業(yè)企業(yè)脫硫脫硝工程建設(shè)，推動電力企業(yè)超低排放改造。其次，是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將污染企業(yè)搬遷、淘汰落后產(chǎn)能、強(qiáng)化環(huán)境準(zhǔn)入制度作為促進(jìn)減排工作的有效措施，結(jié)合“三高兩低”企業(yè)專項整治行動，落實結(jié)構(gòu)減排項目。同時，開展結(jié)構(gòu)項目清理。隨著新上減排項目的不斷減少，對完成減排任務(wù)起決定行作用的大項目越來越少，為此，通過分析環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)庫企業(yè)變化情況，尋找產(chǎn)生減排潛力的結(jié)構(gòu)項目，作為支撐完成減排任務(wù)的必要補(bǔ)充。

2.4 創(chuàng)新管理機(jī)制 初步建立排污權(quán)有償使用和交易制度體系，結(jié)合南京污染物排放和控制的要求，在交易模式、指標(biāo)核定等8個方面作了創(chuàng)新，基本形成排污權(quán)有償使用和交易的基本政策文件，為按期開展排污權(quán)有償作用和交易奠定基礎(chǔ)?；就瓿芍攸c工業(yè)企業(yè)初始排污權(quán)的核定，制定主要污染物初始排污權(quán)的核定工作方案，分行業(yè)設(shè)置初始排污權(quán)核定辦法，對重點企業(yè)進(jìn)行初步核定。同時建立排污權(quán)交易改革部門定期協(xié)調(diào)機(jī)制，定期組織市物價、財政、政務(wù)等相關(guān)部門研究排污權(quán)交易推進(jìn)過程中的問題。目前，已初步建立排污權(quán)價格管理、資金使用和管理等管理機(jī)制，編寫完成排污權(quán)交易相關(guān)交易規(guī)則，啟動建設(shè)排污權(quán)交易平臺。

3 存在問題

南京市在總量控制及污染減排上取得了較大進(jìn)展，但是仍然存在著很多問題，總體形勢不容樂觀。一是管網(wǎng)建設(shè)推進(jìn)緩慢，水污染減排成效難以體現(xiàn)。城鎮(zhèn)生活污水收集處理工程需要時間，管網(wǎng)配套建設(shè)的不到位使得污水處理廠的水量、濃度提升短期還難以達(dá)到考核的要求，大量的管網(wǎng)工程雖然已經(jīng)全面開工，但推進(jìn)中存在實際困難，成效的顯見也難達(dá)預(yù)期。二是控煤工作存在過程的復(fù)雜性和任務(wù)艱巨性。南京市雖然在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上開展了大量的工作，但是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要時間，工業(yè)發(fā)展需要能源，矛盾的消化必然要經(jīng)歷艱難的過程，控煤的成效還未能得到體現(xiàn)。三是機(jī)動車減排壓力劇增，農(nóng)業(yè)源減排面臨困惑?！笆濉焙?a，年均機(jī)動車減排任務(wù)達(dá)到2 800t左右，減排壓力巨大，需要出臺特殊政策予以支持；農(nóng)業(yè)面源污染治理投入不足，監(jiān)管難度大，養(yǎng)殖虛增帶來的不切實際的新增排放量問題，需要回歸真實情況。四是監(jiān)管監(jiān)察能力仍顯不足。環(huán)境監(jiān)管機(jī)制有待完善，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力量不足，環(huán)境應(yīng)急能力存在明顯差距。五是環(huán)境管理模式有待創(chuàng)新。對以排污許可證管理為抓手的新的環(huán)境管理模式研究不足，排污權(quán)交易制度尚未建設(shè)完全，排污權(quán)交易市場尚未建設(shè)成功。

4 對策建議

4.1 提升污水接管率、增加污水處理能力 全面落實污水能力，提升實施方案，切實解決污水處理能力不足和收集能力滯后的問題。加快推進(jìn)污水收集系統(tǒng)建設(shè)，擴(kuò)大污水收集范圍、提高污水收集處理率；加快推進(jìn)污水處理系統(tǒng)建設(shè)，重點完成一批污水處理廠及配套管網(wǎng)建設(shè)。

4.2 以控制煤炭消耗總量為龍頭促進(jìn)節(jié)能減排 強(qiáng)化節(jié)能減排的倒逼機(jī)制，合理調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)，控制能源消費的過快增長，壓減煤炭消耗，促進(jìn)節(jié)能減排。通過關(guān)停和改造一批生活、工業(yè)鍋爐以及嚴(yán)控新建項目、嚴(yán)控大型機(jī)組、嚴(yán)控替代發(fā)電的實施路徑，全面開展能耗和煤炭消耗總量控制。

4.3 落實機(jī)動車污染治理 繼續(xù)大力開展淘汰黃標(biāo)車工程，全面實施油品質(zhì)量升級，對中重型柴油車實行總量控制，有效降低污染排放。

4.4 削減農(nóng)業(yè)源污染物排放總量和強(qiáng)度 以治理畜禽養(yǎng)殖污染，優(yōu)化養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)為重點，推進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理設(shè)施建設(shè)；推進(jìn)養(yǎng)殖專業(yè)戶向養(yǎng)殖場集聚升級，對規(guī)模較小的養(yǎng)殖場或?qū)I(yè)戶比較集中的地區(qū)，推進(jìn)建設(shè)集中處理設(shè)施，對畜禽糞便統(tǒng)一收集、處理和利用。

4.5 強(qiáng)化設(shè)施監(jiān)管 加強(qiáng)污染防治設(shè)施運行監(jiān)管，實行最嚴(yán)厲的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管手段，健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，突出環(huán)保執(zhí)法的強(qiáng)制性。結(jié)合開展環(huán)保專項整治行動，綜合運用行政處罰、限期治理等手段，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法行為。

4.6 持續(xù)環(huán)境管理制度、機(jī)制創(chuàng)新 完成全市初始排污權(quán)核定工作，加快構(gòu)建排污權(quán)交易二級市場。以全面推進(jìn)排污權(quán)交易為重點，研究排污權(quán)交易制度、排污許可證制度在環(huán)境管理創(chuàng)新上的作用，加快環(huán)保部門從重事前審批向重全過程監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。

（責(zé)編：徐煥斗）