殷為華　楊榮　楊慧

摘 要：自由貿(mào)易區(qū)是以高水平開(kāi)放實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)集聚優(yōu)勢(shì)的重要制度空間。作為我國(guó)全面深化改革和對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略舉措，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)率先在上海、廣東、天津和福建展開(kāi)試點(diǎn)。本文以自由貿(mào)易區(qū)的概念內(nèi)涵界定、核心區(qū)位因素分析為基礎(chǔ)，重點(diǎn)從區(qū)位類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)選擇和管理模式等方面，透析美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展實(shí)踐及其有益借鑒。本文認(rèn)為，美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展特點(diǎn)包括：涵蓋臨空、臨港和陸路樞紐等區(qū)位類(lèi)型，呈現(xiàn)數(shù)量眾多、分布廣泛和產(chǎn)業(yè)多元的總體特征，實(shí)施主-輔區(qū)并行運(yùn)營(yíng)、雙層管理機(jī)構(gòu)及矩陣聯(lián)絡(luò)制的管理模式。文章最后提出了創(chuàng)新貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的治理體系、推動(dòng)內(nèi)外貿(mào)易的融合聯(lián)動(dòng)、加快制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和提升法律監(jiān)管的保障力度等有益借鑒。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易區(qū)；發(fā)展實(shí)踐；主要特點(diǎn)；美國(guó)

中圖分類(lèi)號(hào)：F119 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

根據(jù)內(nèi)生型增長(zhǎng)理論觀點(diǎn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重視外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。其中，自由貿(mào)易園區(qū)所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)外部性的實(shí)證焦點(diǎn)[1-2]。在全球經(jīng)濟(jì)重構(gòu)和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的壓力背景下，我國(guó)以上海、廣東、天津及福建的特定區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，實(shí)施以自由貿(mào)易區(qū)為引領(lǐng)的主動(dòng)全方位開(kāi)放戰(zhàn)略，以期獲得高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)集聚優(yōu)勢(shì)。這不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新趨勢(shì)的客觀要求，而且是以全面深化改革構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的必然選擇。然而，自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度和發(fā)展增值貿(mào)易等國(guó)家經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，肩負(fù)著由“政策優(yōu)惠”向“制度創(chuàng)新”轉(zhuǎn)變的重大使命。美國(guó)的自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展歷經(jīng)八十余年實(shí)踐，并已成為全球自由貿(mào)易園區(qū)數(shù)量最多、管理最成熟的國(guó)家之一。本文以梳理美國(guó)自貿(mào)區(qū)發(fā)展實(shí)踐歷程為基礎(chǔ)，重點(diǎn)透析其自由貿(mào)易園區(qū)的區(qū)位類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)選擇和管理模式等主要特點(diǎn)，以期為我國(guó)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的探索實(shí)踐提供有益借鑒。

1 自由貿(mào)易區(qū)的概念內(nèi)涵

1.1 廣義的自由貿(mào)易區(qū)

世界貿(mào)易組織（WTO）界定了廣義自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area，F(xiàn)TA）。《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》 （GATT）第二十四條第八款中提出“自由貿(mào)易區(qū)是指按照WTO的協(xié)議框架設(shè)計(jì)，由兩個(gè)和兩個(gè)以上關(guān)稅領(lǐng)土所組成的對(duì)產(chǎn)品貿(mào)易取消關(guān)稅或其他貿(mào)易限制的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)”。它具有實(shí)行貿(mào)易開(kāi)放、取消關(guān)稅壁壘、達(dá)成互惠互利的雙邊或多邊貿(mào)易政策的功能內(nèi)涵[3]。例如，北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）、美洲自由貿(mào)易區(qū)（FTAA，包括美洲34國(guó)）、中歐自由貿(mào)易區(qū)（CEFTA）、東盟自由貿(mào)易區(qū)（AFTA）、中國(guó)與東盟自由貿(mào)易區(qū)等。因此，該類(lèi)自由貿(mào)易區(qū)以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為目標(biāo)，旨在通過(guò)雙邊或者多邊簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，以取消或減少貿(mào)易壁壘，實(shí)現(xiàn)各種生產(chǎn)要素的跨國(guó)自由流動(dòng)，主要體現(xiàn)為一個(gè)國(guó)家對(duì)外進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的戰(zhàn)略部署。

1.2 狹義的自由貿(mào)易區(qū)

世界海關(guān)組織（WCO）界定了狹義自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Zone，F(xiàn)TZ）。它被稱(chēng)為自由貿(mào)易園區(qū)，亦即本文研究的概念類(lèi)型。1973年國(guó)際海關(guān)理事會(huì)簽訂的《京都公約》提出“自由貿(mào)易區(qū)是指一國(guó)的部分領(lǐng)土，在其內(nèi)部運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口關(guān)稅及其他各稅而言，被認(rèn)為在關(guān)境以外，并免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度”。與此類(lèi)似，美國(guó)關(guān)稅委員會(huì)認(rèn)為，自由貿(mào)易區(qū)對(duì)再出口的商品在豁免關(guān)稅方面有別于一般的關(guān)稅地區(qū)，它是一個(gè)只要進(jìn)口商品不流入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)便可免關(guān)稅的獨(dú)立封鎖地區(qū)[4]。同時(shí)，我國(guó)政府制定的《中國(guó)利用外資基礎(chǔ)知識(shí)》則提出，自由貿(mào)易區(qū)是劃在所在國(guó)或地區(qū)的海關(guān)管轄區(qū)的關(guān)卡之外，以貿(mào)易為主的多功能經(jīng)濟(jì)性特區(qū)[5]。

概括而言，自由貿(mào)易園區(qū)是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為了促進(jìn)貿(mào)易和吸引投資，在其領(lǐng)土范圍內(nèi)劃定一部分區(qū)域，設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，實(shí)行特定的管理體制和一系列更為開(kāi)放的優(yōu)惠政策和特殊監(jiān)管體制。盡管當(dāng)前自由貿(mào)易園區(qū)的名稱(chēng)各異，但這類(lèi)特殊的經(jīng)濟(jì)空間憑借優(yōu)良的港口/機(jī)場(chǎng)交通條件和完善的商貿(mào)、通訊及海關(guān)服務(wù)，形成了“監(jiān)管獨(dú)立、進(jìn)出自由、（離岸）金融發(fā)達(dá)、物流高效”的經(jīng)濟(jì)空間，其本質(zhì)屬性上是一國(guó)實(shí)施高水平開(kāi)放政策的重要空間載體。世界典型的自由貿(mào)易園區(qū)主要包括：鹿特丹歐洲貿(mào)易園區(qū)、巴拿馬科隆自由貿(mào)易區(qū)、德國(guó)漢堡自由貿(mào)易區(qū)及美國(guó)紐約港對(duì)外貿(mào)易區(qū)等[6]。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨國(guó)際貿(mào)易的指數(shù)性增長(zhǎng)和交通通信技術(shù)的快速發(fā)展，自由貿(mào)易區(qū)愈加顯現(xiàn)出作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略政策的功能內(nèi)涵，其目標(biāo)是支撐所在國(guó)家或者地區(qū)更好地參與全球價(jià)值鏈分工體系、融入國(guó)際貿(mào)易體系和建立國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管體系。

2 自由貿(mào)易區(qū)的核心區(qū)位因素

自由貿(mào)易園區(qū)的區(qū)位選擇具有重要的戰(zhàn)略意義。由于區(qū)位分析是解決空間經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的有力工具，通過(guò)研究區(qū)位關(guān)系可以探求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最優(yōu)空間組織[7]。發(fā)達(dá)國(guó)家自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展的實(shí)踐表明，自由貿(mào)易園區(qū)究竟能否提高國(guó)民收入和降低失業(yè)率，主要取決于它的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)。自由貿(mào)易園區(qū)的系統(tǒng)性規(guī)劃和管理也突出強(qiáng)調(diào)“地點(diǎn)選擇、區(qū)位要求和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)”[8]。顯然，作為一種特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，由政府引導(dǎo)并由企業(yè)自主決策，自由貿(mào)易園區(qū)的區(qū)位選擇是多元主體的利益博弈和協(xié)調(diào)均衡的結(jié)果。因而，政府高度重視自由貿(mào)易園區(qū)的戰(zhàn)略區(qū)位選擇，在綜合分析各地經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-生態(tài)條件的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析以下三個(gè)核心區(qū)位因素。

2.1 產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

世界各國(guó)的自由貿(mào)易園區(qū)具有不同的目標(biāo)選擇與功能定位。它的發(fā)展和布局無(wú)一不受內(nèi)外部環(huán)境的影響制約，而其所在城市或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)則成為重要考量因素。自由貿(mào)易園區(qū)能否形成強(qiáng)大的集散服務(wù)功能、完善的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及專(zhuān)業(yè)化的供應(yīng)商和服務(wù)商等，均與自由貿(mào)易園區(qū)所在城市或港口的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平息息相關(guān)[9]。與此同時(shí)，伴隨全球化生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)體系和投融資服務(wù)體系的深度發(fā)展，也為擁有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)的城市或地區(qū)提供了更多的發(fā)展機(jī)遇。顯然，自由貿(mào)易園區(qū)擁有充分利用這些機(jī)遇的獨(dú)特條件，因其是在特定領(lǐng)域內(nèi)既競(jìng)爭(zhēng)又合作的相互關(guān)聯(lián)的公司、專(zhuān)業(yè)化供應(yīng)商和服務(wù)商、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和有聯(lián)系的機(jī)構(gòu)所組成的重要地理集聚體[10]。它能夠憑借強(qiáng)大的國(guó)際貿(mào)易體制創(chuàng)新能力，并與自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)有效結(jié)合而形成重要的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)。

2.2 交通條件

為了大力促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展，自由貿(mào)易區(qū)作為一國(guó)或地區(qū)設(shè)立的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，其成功運(yùn)營(yíng)與交通條件緊密相關(guān)。自由貿(mào)易區(qū)在發(fā)展之初多為自由港的形式。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家為了占領(lǐng)海外市場(chǎng)和擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，紛紛將沿海的一些港口城市設(shè)為自由港或者劃定一部分區(qū)域設(shè)為自由區(qū)，更有甚者直接在海外殖民地或半殖民地設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)。優(yōu)良的港口成為自由貿(mào)易區(qū)的首選優(yōu)勢(shì)區(qū)位[11]。因此，自由貿(mào)易區(qū)大多設(shè)立在港口或者毗鄰港口的地區(qū)。

隨著交通技術(shù)條件的不斷進(jìn)步，海運(yùn)以外的其他運(yùn)輸方式的運(yùn)輸效率不斷提高，且運(yùn)輸成本逐漸降低，各國(guó)的陸運(yùn)和空運(yùn)能力得到迅速提升。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始將自由貿(mào)易區(qū)大量設(shè)立在內(nèi)陸或者邊境區(qū)，尤其是大型機(jī)場(chǎng)附近[12]。例如，在美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展初期，主要分布在地處大西洋沿岸、五大湖地區(qū)以及墨西哥灣沿岸的城市。自1980年代以后，美國(guó)內(nèi)陸的諸多交通樞紐城市，依托四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)和發(fā)展便捷的物流服務(wù)，陸續(xù)發(fā)展了數(shù)量不等的自由貿(mào)易區(qū)。

2.3 市場(chǎng)功能

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場(chǎng)輻射功能深刻影響自由貿(mào)易區(qū)的區(qū)位選擇決策[9]。隨著經(jīng)濟(jì)全球化不斷推進(jìn)，全球的市場(chǎng)和資源得到更有效的配置。自由貿(mào)易區(qū)由于連接海內(nèi)外的特殊地位，區(qū)內(nèi)企業(yè)在全球選擇原材料和零部件，然后將產(chǎn)品銷(xiāo)售到本國(guó)和全球其他市場(chǎng)。因而，自由貿(mào)易區(qū)成為配置全球生產(chǎn)和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)。一方面，國(guó)外商品或服務(wù)通過(guò)自由貿(mào)易區(qū)的優(yōu)惠政策和便利條件直接進(jìn)入或者在自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行加工制造以后進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)；另一方面，在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的出口產(chǎn)品同樣也要能夠直接高效地進(jìn)入目標(biāo)國(guó)家市場(chǎng)[13]。自由貿(mào)易區(qū)面臨著國(guó)內(nèi)和海外市場(chǎng)的雙重考驗(yàn)，因其擁有廣闊的經(jīng)濟(jì)腹地和能夠充分利用其在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的領(lǐng)頭地位，而成為發(fā)展對(duì)外貿(mào)易的優(yōu)勢(shì)區(qū)位。同樣地，兩國(guó)的毗鄰或臨近地區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)區(qū)、借助交通樞紐城市開(kāi)展密切的經(jīng)貿(mào)往來(lái)，亦是自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的重要區(qū)位[14]。因而，是否占據(jù)連接國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)的樞紐或門(mén)戶區(qū)位，日趨成為自由貿(mào)易區(qū)合理區(qū)位布局的基本參考依據(jù)之一。

3 美國(guó)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展實(shí)踐特點(diǎn)

3.1 基本概況

美國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)被稱(chēng)為對(duì)外貿(mào)易區(qū)，是自由貿(mào)易區(qū)的一種重要類(lèi)型。早在1934年6月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了以促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易為宗旨的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案（1934）》。該法案提出：在港口或機(jī)場(chǎng)附近劃出一個(gè)特別地區(qū)作為自由貿(mào)易區(qū)。該區(qū)不在海關(guān)管轄之內(nèi)，凡依法進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)的貨物，都不受美國(guó)海關(guān)法限制，并享有各種優(yōu)惠待遇[15]。同時(shí)，聯(lián)邦政府還設(shè)立了專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)——對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)（Foreign Trade Zones Board， FTZB）。

1936年美國(guó)在紐約州的布魯克林建立了第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)在1940年～1960年代處于緩慢發(fā)展期。截至1970年，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)數(shù)量?jī)H為12個(gè)，主要分布于沿海及五大湖的港口地區(qū)。之后，鑒于美國(guó)對(duì)外貿(mào)易形勢(shì)出現(xiàn)下滑并形成貿(mào)易逆差的不利局面，為了促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展和增加就業(yè)機(jī)會(huì)，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府開(kāi)始爭(zhēng)相建立各類(lèi)自由貿(mào)易區(qū)，并實(shí)現(xiàn)每個(gè)州均有分布。截至2015年6月，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的總數(shù)高達(dá)854個(gè)。目前，在美國(guó)三分之一進(jìn)口商品關(guān)稅為零（平均最惠國(guó)進(jìn)口稅率只有4.5%，農(nóng)產(chǎn)品除外）的情況下，其對(duì)外貿(mào)易區(qū)仍呈現(xiàn)出強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力[16]。

3.2 區(qū)位類(lèi)型

3.2.1 空間分布

綜觀美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的八十余年發(fā)展實(shí)踐，其基本特點(diǎn)是數(shù)量龐大且遍布各州（圖1）。以各個(gè)州或城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與區(qū)位條件為前提，設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的數(shù)量和產(chǎn)業(yè)功能各有差異[17]。其中，根據(jù)美國(guó)各州設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的實(shí)際數(shù)據(jù)，通過(guò)測(cè)算自由貿(mào)易園區(qū)的分布數(shù)量和密度指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的空間分布具有顯著的地域分異特征，形成了臨空、臨港和陸路樞紐等三大基本區(qū)位類(lèi)型。

（1） 臨港型。包括瀕臨海港與河港兩種類(lèi)型。該類(lèi)型自由貿(mào)易區(qū)以太平洋、大西洋、五大湖以及墨西哥灣沿岸地區(qū)的分布最為密集。其中，加利福尼亞州、密歇根州、馬薩諸塞州、新澤西州、佛羅里達(dá)州等的自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量和入?yún)^(qū)商品價(jià)值總額均位居全美前列。目前，明確由港口、港務(wù)局或港口委員會(huì)承辦的貿(mào)易主區(qū)數(shù)量達(dá)56個(gè)，主要包括洛杉磯202號(hào)、長(zhǎng)灘50號(hào)、懷尼米港205號(hào)、波士頓27號(hào)、布勞沃德25號(hào)、新奧爾良2號(hào)、格拉姆西124號(hào)自由貿(mào)易區(qū)等著名的自由貿(mào)易區(qū)。

（2） 臨空型。包括依托綜合航空運(yùn)輸體系而設(shè)立的自由貿(mào)易區(qū)。它通常臨近航空港而設(shè)，如孟菲斯、丹佛等的國(guó)際化大型樞紐機(jī)場(chǎng)成為發(fā)展臨空型貿(mào)易區(qū)的優(yōu)勢(shì)區(qū)位。目前，由美國(guó)航空管理局或機(jī)場(chǎng)管理局直接承辦的貿(mào)易主區(qū)多達(dá)24個(gè)（以田納西州、佛羅里達(dá)州、印第安納州、北達(dá)科他州、德克薩斯州、弗吉尼亞州較為集中）。其中，孟菲斯國(guó)際機(jī)場(chǎng)是全球最大的貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)之一，77號(hào)自由貿(mào)易區(qū)的入?yún)^(qū)商品價(jià)值總額位居美國(guó)首位。

（3） 陸路樞紐型。包括依托高速公路、鐵路等交通樞紐節(jié)點(diǎn)設(shè)立的自由貿(mào)易區(qū)。該類(lèi)型自由貿(mào)易區(qū)能夠充分發(fā)揮由州際高速公路、州內(nèi)高速公路以及縣內(nèi)外公路組成的陸路物流高效便捷優(yōu)勢(shì)。與臨空型和臨港型自由貿(mào)易區(qū)相比，陸路樞紐型自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的總體規(guī)模較小，但數(shù)量眾多且分布廣泛。它的運(yùn)營(yíng)管理主體比較多元化，主要包括地方當(dāng)局、地區(qū)商會(huì)、自貿(mào)區(qū)公司、交通運(yùn)輸部等等。

3.2 產(chǎn)業(yè)選擇

1950年美國(guó)修訂自由貿(mào)易區(qū)法案，允許其擴(kuò)展至制造業(yè)及其他各類(lèi)生產(chǎn)性服務(wù)[18]。對(duì)外貿(mào)易區(qū)以加工制造和倉(cāng)儲(chǔ)物流為主要功能，兼具倉(cāng)儲(chǔ)、展示、處理、銷(xiāo)售等多種功能。2012年美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的入?yún)^(qū)貨物中，倉(cāng)儲(chǔ)和分銷(xiāo)運(yùn)作的價(jià)值超過(guò)1810億美元（約占比25%），以石油、汽車(chē)整車(chē)、消費(fèi)類(lèi)電子、紡織業(yè)和鞋業(yè)、消費(fèi)類(lèi)產(chǎn)品為主；制造和生產(chǎn)運(yùn)作的貨物價(jià)值超過(guò)5500億美元（約占75%），以石油、汽車(chē)零部件、消費(fèi)類(lèi)電子、制藥和機(jī)械設(shè)備為主（表1）。此外，區(qū)內(nèi)產(chǎn)品出口總額中，倉(cāng)儲(chǔ)和分銷(xiāo)運(yùn)作出口占23.9%，制造和生產(chǎn)運(yùn)作出口占76.1%?？梢?jiàn)，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)以加工制造業(yè)和物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主。

對(duì)外貿(mào)易區(qū)為美國(guó)充分利用國(guó)內(nèi)外資源要素參與世界經(jīng)濟(jì)分工提供了極大便利，尤其以工業(yè)制造業(yè)領(lǐng)域最為突出[18]。目前，美國(guó)活躍的對(duì)外貿(mào)易區(qū)約為180個(gè)。其中，活躍的制造業(yè)有289項(xiàng)，聚集了3050家企業(yè)，提供了約39萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。對(duì)外貿(mào)易區(qū)的各項(xiàng)便利條件和優(yōu)惠政策，吸引了大量國(guó)內(nèi)外原料和零部件企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)、配送或生產(chǎn)。2013年美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的產(chǎn)品出口額為795億美元，而經(jīng)由對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的產(chǎn)品價(jià)值總額超過(guò)7500億美元，比重高達(dá)90%[16]。這說(shuō)明美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的制造產(chǎn)品以進(jìn)入國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)為主，其用于出口的產(chǎn)品占比并不大。

3.3 管理模式

基于不同的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，各國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的過(guò)程中積累了不同的政策導(dǎo)向和管理經(jīng)驗(yàn)。作為一種特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，自由貿(mào)易區(qū)行政上的依賴性和經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)獨(dú)立性，決定了其管理體制構(gòu)成的復(fù)雜性和特殊性[18]。美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，逐漸形成了獨(dú)特的管理模式。

3.3.1 雙層管理機(jī)構(gòu)各司其職

美國(guó)自貿(mào)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)主要分為兩個(gè)層級(jí)[19]。第一層級(jí)是統(tǒng)籌性的管理協(xié)調(diào)體系。包括美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)、美國(guó)海關(guān)總署和全國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)（National Association of Foreign Trade Zones， NAFTZ）。對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)為美國(guó)所有對(duì)外貿(mào)易區(qū)的最高行政管理機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行宏觀決策、調(diào)控、監(jiān)督和協(xié)調(diào)；美國(guó)海關(guān)總署配合對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)工作，行使海關(guān)管轄權(quán)，對(duì)進(jìn)出貨物和人員活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理；美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)作為民間性組織，積極參與協(xié)調(diào)與合作，主要針對(duì)普遍遇到的共同性問(wèn)題和困難進(jìn)行討論與協(xié)商，同有關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行商議，尋求解決辦法。第二層級(jí)是對(duì)外貿(mào)易區(qū)的內(nèi)部管理經(jīng)營(yíng)體系，以承辦者和運(yùn)營(yíng)者為主體。承辦者主要包括經(jīng)過(guò)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)授權(quán)的法人團(tuán)體或私人公司，根據(jù)相關(guān)法律和公共事業(yè)原則雇傭運(yùn)營(yíng)者對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。

3.3.2 主區(qū)-輔區(qū)并行運(yùn)營(yíng)

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展形成了頗具特色的主區(qū)（General Purpose Zones）和輔區(qū)（Subzones）經(jīng)營(yíng)擴(kuò)展模式[20]。截至2015年6月，美國(guó)批準(zhǔn)成立261個(gè)主區(qū)和593個(gè)輔區(qū)。其中，主區(qū)是綜合性的多用途區(qū)域；輔區(qū)則通常由一家公司劃定經(jīng)營(yíng)，屬于專(zhuān)門(mén)性的特定用途區(qū)域（以單一企業(yè)為主）。當(dāng)通用的主區(qū)內(nèi)出現(xiàn)公用場(chǎng)所不能滿足相關(guān)企業(yè)發(fā)展需求時(shí)，依據(jù)相關(guān)法律可以準(zhǔn)許建立分區(qū)，作為主區(qū)的附屬部分。

從企業(yè)經(jīng)營(yíng)的角度來(lái)說(shuō)，即使受到用地成本、固定投資或環(huán)境因素等各種條件限制無(wú)法進(jìn)駐主區(qū)，也可以利用輔區(qū)制享有自由貿(mào)易園區(qū)的所有政策優(yōu)勢(shì)。需要指出的是，由于輔區(qū)以加工制造業(yè)活動(dòng)為主，且一個(gè)主區(qū)可附屬多個(gè)輔區(qū)。目前，對(duì)外貿(mào)易區(qū)77%的出口貨物是由輔區(qū)完成，其經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模大大超過(guò)主區(qū)（圖2）。其中，石油生產(chǎn)、汽車(chē)零部件制造，紡織服裝、鋼鐵、食品和造船等都是以設(shè)立輔區(qū)的形式存在。因此，眾多輔區(qū)已然成為美國(guó)對(duì)外貿(mào)易的主體。主輔區(qū)的運(yùn)營(yíng)模式，既提供了美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展機(jī)制的靈活性，又提高了自貿(mào)區(qū)生產(chǎn)資源的空間配置效率。

3.3.3 矩陣聯(lián)絡(luò)制協(xié)調(diào)溝通

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)以不同的區(qū)域和活動(dòng)類(lèi)型兩個(gè)因子為依據(jù)，建立矩陣制聯(lián)絡(luò)員制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)全美各個(gè)地區(qū)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的有效溝通[21]。一方面，根據(jù)各個(gè)自貿(mào)區(qū)所在州的地理位置將自貿(mào)區(qū)劃分歸屬到東部區(qū)域、大湖區(qū)域、中部區(qū)域和西部區(qū)域。每個(gè)區(qū)域各自配備1名聯(lián)絡(luò)員，將全國(guó)所有自貿(mào)區(qū)加以囊括；另一方面，根據(jù)自貿(mào)區(qū)的相關(guān)活動(dòng)類(lèi)型，又將其劃分為六大類(lèi)別，主要包括新設(shè)或變動(dòng)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)范圍、有關(guān)制造活動(dòng)、石油煉制、年度匯報(bào)、申請(qǐng)副本和利用網(wǎng)站進(jìn)行溝通等，并配備專(zhuān)職的交叉聯(lián)絡(luò)員。以上四大區(qū)域和六大類(lèi)別構(gòu)建起矩陣制聯(lián)絡(luò)制度，為自貿(mào)區(qū)發(fā)展提供了高效的溝通保障機(jī)制。

4 對(duì)中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展的有益借鑒

4.1 引入市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的治理體系

政府監(jiān)督管理和市場(chǎng)依法運(yùn)作的有機(jī)結(jié)合是美國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)治理體系的重要特色。其中，政府管理是指由美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)和海關(guān)等政府機(jī)構(gòu)所主導(dǎo)的管理，代表政府的統(tǒng)一引導(dǎo)力和剛性強(qiáng)制力。為此，建議我國(guó)新增由國(guó)家商務(wù)部牽頭的全國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)管理委員會(huì)，其主要相關(guān)成員應(yīng)來(lái)自發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、外匯管理局及海關(guān)總署等。其主要職責(zé)是，根據(jù)“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)要求，科學(xué)制定中國(guó)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略與空間布局規(guī)劃，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家與地方機(jī)構(gòu)為自由貿(mào)易園區(qū)提供高效的監(jiān)管服務(wù)。

與此同時(shí)，積極引入專(zhuān)業(yè)化的市場(chǎng)主體——企業(yè)，提高自由貿(mào)易園區(qū)的經(jīng)營(yíng)和使用效能。借鑒美國(guó)充分發(fā)揮市場(chǎng)力量的有益經(jīng)驗(yàn)，建議上海等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可以嘗試采用市場(chǎng)化手段，充分調(diào)動(dòng)我國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)參與方的主觀能動(dòng)性，科學(xué)引導(dǎo)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展和高效率的實(shí)際運(yùn)營(yíng)。主要目標(biāo)在于通過(guò)政府授權(quán)給符合資質(zhì)的受讓人，使其獲得設(shè)立、經(jīng)營(yíng)和管理對(duì)外貿(mào)易區(qū)的專(zhuān)屬權(quán)，依法嚴(yán)格監(jiān)督自由貿(mào)易區(qū)對(duì)所有人員開(kāi)放，經(jīng)營(yíng)人和使用人在法律規(guī)范框架下進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范經(jīng)營(yíng)。

4.2 拓展產(chǎn)業(yè)功能，推動(dòng)內(nèi)外貿(mào)易的融合聯(lián)動(dòng)

作為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，不應(yīng)單純追求出口總量規(guī)模和對(duì)外貿(mào)易順差，而是更加強(qiáng)調(diào)保持本土制造業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[22-23]。美國(guó)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)也為本土企業(yè)（不僅是外國(guó)企業(yè)）提供國(guó)際貿(mào)易便利[24]。1990年實(shí)施新的自由貿(mào)易區(qū)管理?xiàng)l例，產(chǎn)業(yè)功能進(jìn)一步拓展為“進(jìn)出口貿(mào)易、保稅倉(cāng)儲(chǔ)、簡(jiǎn)單商業(yè)性加工、商品展銷(xiāo)、混合加工和制造及轉(zhuǎn)口貿(mào)易等”。駐區(qū)的美國(guó)企業(yè)利用國(guó)內(nèi)和國(guó)外投入品進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)和服務(wù)，產(chǎn)品同時(shí)供出口和內(nèi)銷(xiāo)（約占美國(guó)進(jìn)口總值的13%）[15]。因此，作為更高級(jí)形態(tài)和功能的自由貿(mào)易區(qū)定位，以上海為代表的中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，亟須確立內(nèi)外貿(mào)兼顧的發(fā)展目標(biāo)。從產(chǎn)業(yè)功能定位上，根據(jù)2012年國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，產(chǎn)業(yè)選擇既要提升中高端制造業(yè)功能，也要增強(qiáng)研發(fā)設(shè)計(jì)、金融、法律、物流服務(wù)等業(yè)務(wù)類(lèi)型功能。擴(kuò)區(qū)后的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)面積達(dá)120平方公里，應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)外貿(mào)易功能的一體化發(fā)展，以利于充分發(fā)揮服務(wù)輻射功能，促進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)與上海市域、長(zhǎng)江三角洲乃至全國(guó)的生產(chǎn)加工、物流和服務(wù)業(yè)的深度融合與聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

4.3 試行主-輔區(qū)制度，加快制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

美國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的基本功能之一也包含加工制造。1999年美國(guó)國(guó)會(huì)重新修訂了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)發(fā)布第29號(hào)令，實(shí)行主區(qū)—輔區(qū)的運(yùn)營(yíng)制度模式。它允許為特定企業(yè)專(zhuān)門(mén)建立對(duì)外貿(mào)易區(qū)的輔區(qū)，鼓勵(lì)進(jìn)口深加工發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)具有一定自由貿(mào)易功能的各類(lèi)保稅區(qū)面臨土地資源緊缺或成本上升的壓力[25]。例如，上海外高橋保稅區(qū)2000年就已駐滿了外企和貿(mào)易企業(yè)，但新增企業(yè)開(kāi)展實(shí)際運(yùn)營(yíng)的土地面積已嚴(yán)重不足，且企業(yè)多為低端加工，使得土地產(chǎn)出率明顯偏低[26-27]。如果加工型企業(yè)可以落戶分區(qū)仍能享用對(duì)外貿(mào)易區(qū)的特殊海關(guān)政策，也可節(jié)約政府管理成本和提高土地利用效率。

由于統(tǒng)籌境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)是未來(lái)我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)組織實(shí)施的重點(diǎn)，建議我國(guó)現(xiàn)有的四個(gè)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)，可先行進(jìn)行主區(qū)-輔區(qū)的制度試點(diǎn)探索，并改革調(diào)整相應(yīng)的法規(guī)和管理體制，以利于輔區(qū)內(nèi)可復(fù)制、可推廣實(shí)施自由貿(mào)易園區(qū)政策和監(jiān)管措施，盡快逐步淘汰或置換低加工度、低空間產(chǎn)出價(jià)值的企業(yè)，加大吸引較大規(guī)模的中高端出口加工項(xiàng)目和滿足國(guó)內(nèi)需求的大宗進(jìn)口商品的深加工項(xiàng)目。

4.4 對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)，提升法律監(jiān)管的保障力度

美國(guó)頒布對(duì)外貿(mào)易園區(qū)立法的若干年后，才出現(xiàn)第一個(gè)實(shí)際運(yùn)作的對(duì)外貿(mào)易區(qū)。相比而言，我國(guó)保稅區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)的相關(guān)立法嚴(yán)重滯后于實(shí)際建設(shè)。例如，我國(guó)第一個(gè)保稅區(qū)運(yùn)行十四年后，至今還尚無(wú)統(tǒng)一的保稅區(qū)國(guó)家立法。況且我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的立法也多見(jiàn)于理論研究。我國(guó)《立法法》分別于2000年7月和2015年3月進(jìn)行了頒布和修訂，明確海關(guān)、財(cái)政、稅收、外經(jīng)貿(mào)、外匯等政策只能由國(guó)家立法進(jìn)行設(shè)定。雖然現(xiàn)有的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)由中央政府批準(zhǔn)，但其法律地位卻是由地方政府立法確立和地方政府規(guī)章支撐[28]。這意味著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際運(yùn)作中有關(guān)政策的權(quán)威性和法律保障力度明顯偏弱。例如，2014年7月25日上海市人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。美國(guó)外貿(mào)易區(qū)的批準(zhǔn)設(shè)立和運(yùn)作從一開(kāi)始就是聯(lián)邦政府依據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》，對(duì)其進(jìn)行海關(guān)關(guān)稅滯免等制度安排。毋庸置疑，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的國(guó)家策略和有效的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)工具。建議盡快建立國(guó)家統(tǒng)一權(quán)威的《自由貿(mào)易區(qū)基本法》及相應(yīng)建設(shè)規(guī)范，盡可能與自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行法律監(jiān)管的國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)接軌，成為保障我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)依法有序發(fā)展的必備法律基礎(chǔ)。

5 結(jié)語(yǔ)

自由貿(mào)易區(qū)是以高水平開(kāi)放實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)集聚優(yōu)勢(shì)的重要制度空間。2015年12月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》中指出，要進(jìn)一步優(yōu)化自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)布局和加快建設(shè)高水平自由貿(mào)易區(qū)。不言而喻，將自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)放區(qū)域、培育帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的開(kāi)放高地，正在成為中國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的重要新內(nèi)涵。美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)在過(guò)去四十年大量涌現(xiàn)且現(xiàn)行管理規(guī)范，成為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際貿(mào)易增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力引擎。當(dāng)前，我國(guó)的自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)與布局尚處于起步階段，十分有必要結(jié)合中國(guó)實(shí)際、合理借鑒自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。然而，由于各國(guó)國(guó)情、發(fā)展機(jī)遇及能力基礎(chǔ)的顯著差異，我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，迫切需要加強(qiáng)理論支撐和實(shí)踐努力。為此，上海等中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)以建立負(fù)面清單管理模式和雙向開(kāi)放制度機(jī)制為重點(diǎn)，加快擴(kuò)大開(kāi)放和率先創(chuàng)新的探索步伐，更好地服務(wù)于提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

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