■劉 璟/文

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廣東省公共資源配置市場化改革重點領域研究

■劉 璟/文

“公共資源”表述為“政府公共資源”，它是指各級政府行政事業(yè)單位依據(jù)國家法律法規(guī)，在行使對經(jīng)濟社會的管理和提供公共服務過程中，所擁有或掌控的在經(jīng)濟上具有開發(fā)經(jīng)營價值、或具有投入-產(chǎn)出效應的各種資源的總稱（以下簡稱“公資”）。資源配置的方式主要有兩種：計劃配置方式和市場配置方式。所謂“資源市場化配置”是指按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，在政府宏觀調(diào)控下，依據(jù)法律法規(guī)，經(jīng)過科學合理程序，運用價格調(diào)節(jié)的手段，通過招標、拍賣、掛牌出讓、電子競價及法律法規(guī)另有規(guī)定的其他市場競爭方式進行的資源配置。其實質(zhì)是通過更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使公共資源更加科學化、效率化、合理化配置，促進其自我滾動、自我積累、自我增值和自我發(fā)展，實現(xiàn)效益的最大化。

公資交易改革是廣東公資配置市場化改革的重要領域和關鍵內(nèi)容，而依法完善公資交易的體制、機制和配套制度改革又是重中之重。廣東省公資交易改革起步較早，各級政府在改革中進行了深入、細致的探索和實踐。本文通過開展調(diào)研座談，總結(jié)廣東公資交易改革背景、歷程、進展情況，并查找突出問題，以期為我國公資交易市場化改革提供一定的借鑒與參考。

一、廣東省公共資源配置市場化改革啟動較早，對改革進行了有益探索

（一）公資改革的摸索和起步階段：1978年至1998 年

1.廣東公資改革的摸索階段

建國初，廣東多種經(jīng)濟成分并存，政府與市場在配置公共資源中共同發(fā)揮作用，但隨著三大改造的進程，從1950年開始，廣東對公共資源配置實行全面的計劃控制，市場經(jīng)濟的比重降低直至被完全排斥，最終伴隨計劃經(jīng)濟體制的確立，中斷了廣東經(jīng)濟市場化的進程。

表1　本文所討論“公共資源”的范疇界定與分類表

2.廣東公資改革的起步階段

1978年至1992年期間，黨的十二大提出“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”原則，黨的十三大提出“國家調(diào)節(jié)市場、市場引導企業(yè)”的新經(jīng)濟運行機制。在全國這一大背景下，雖然招投標業(yè)開始在廣東省全面發(fā)展與廣泛運用，但是公共資源還是基本以計劃、政策等行政審批方式配置。隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的逐漸完善，社會公共資源合理配置對經(jīng)濟發(fā)展的重大影響也日益凸顯。作為全國改革開放的排頭兵，廣東率先進行了許多有益的嘗試，市場機制慢慢發(fā)揮了作用，將計劃經(jīng)濟和市場結(jié)合了起來，效果顯著。但總體來說，廣東在公資配置中，市場作用十分有限。

3.廣東率先完成市場基礎性作用的轉(zhuǎn)變

1988年9月十三屆三中全會為深化改革掃清了部分障礙，從十四大提出“要使市場在資源配置中起基礎性作用”到十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，都在強調(diào)市場在資源配置中的重要作用。在這一時期，廣東建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，增強企業(yè)活力和競爭力，完善政府社會管理和公共服務職能，采取公開招標、拍賣、掛牌出讓等公平競爭手段，以市場主導公資配置，逐步實現(xiàn)公資配置更加科學化、效率化與合理化。這些措施促進了廣東財政資金使用效率的提高、公資利用率的提升，在營造公平競爭市場環(huán)境、遏制公資配置領域腐敗、轉(zhuǎn)變政府職能等方面取得了突出成效。至此，廣東公資交易改革揚帆起步，在全國率先完成了在資源配置中市場由微弱作用到基礎性作用的轉(zhuǎn)變。

（二）公資改革進一步深化階段：1999年至十八大前

1.廣東公資交易改革深化的起始階段

1999年，珠海市率先進行了被稱為“珠海模式”的公共資源市場化改革，拉開了廣東乃至全國公共資源市場化改革的序幕，推動了公共資源配置從單一的行政審批逐漸向公開市場配置結(jié)合行政監(jiān)管過渡，逐步形成了按部門管理權(quán)限，分別開展公共資源招投標管理的模式。

2.廣東公資交易改革的延向縱深階段

2006年8月，珠海市建立了廣東第一個公資交易中心，之后佛山、廣州、惠州、肇慶、韶關、江門等市也先后建立了公資交易平臺。值此期間，黨的十七大提出了“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，十八大提出了“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，再到十八屆三中全會提出的“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，這些都是中央對新一輪經(jīng)濟體制改革釋放出的強烈信號。至此，廣東各級政府公資市場化配置改革如火如荼。

二、十八大后，廣東快馬加鞭、風雨兼程，大踏步繼續(xù)推進改革，取得了階段性勝利，也存在一些主要問題

（一）當前廣東公資改革的成效評估良好，為繼續(xù)深化改革奠定了堅實基礎

1.成功搭建省級公共資源交易平臺并組建公資委

2013年7月，廣東組建了直屬省政府的省公資交易中心，8月成立了省公資交易工作委員會。省公資交易中心按照相關政策意見的要求，穩(wěn)步推進各項改革工作。積極規(guī)范公資交易行為，業(yè)務規(guī)則和流程不斷完善，信息化建設逐步推進，與全省重點的公資交易評審專家?guī)焱瓿沙醪綄?。試點推進政府采購項目進場交易、規(guī)范運作，試點拓展綜合類進場交易業(yè)務，不斷豐富進場交易的內(nèi)涵，探索與行業(yè)協(xié)會組織合作共建，推動公資交易服務標準化建設和行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫共享，探索公資交易場所的資源整合等方面取得了一定成效。

省級公共資源交易平臺的建成，規(guī)范了交易行為，大大降低了行政成本，擴大了公資的交易規(guī)模，提高了資源配置效率，使市場競爭機制的作用得到發(fā)揮，實現(xiàn)了政府公資交易規(guī)模效益的逐步提升。

2.構(gòu)建全省統(tǒng)一的交易體制機制和配套制度體系

2012年12月，省編辦組織印發(fā)了《關于推進公共資源交易體制改革的指導意見》，規(guī)定省級于2013年上半年，市、縣（區(qū)）于同年年底前，分別按照“一委一中心”“一委一辦一中心”的組織架構(gòu)，整合現(xiàn)有資源，構(gòu)建開放、透明、高效的公資交易工作體系，建立“政府引導、市場運作、規(guī)范透明、監(jiān)管有力”的公資交易平臺和制度規(guī)則。初步形成了公資交易管理、中介服務管理、企業(yè)信用管理、投訴處理等方面的制度和交易規(guī)則。公資交易體制改革作為一項全新的改革事項，廣東各地市也正積極嘗試和探索，其市場化程度也各不相同，現(xiàn)階段呈現(xiàn)出“思路統(tǒng)一，模式多樣，初見成效”的良好局面。各地市均高度重視公資交易相關制度的起草工作，在目前國家公資交易相關法規(guī)尚未健全的情況下，使公資交易的行為有章可循。目前，廣東已有20多個地級以上市建立起“一委一辦一中心”的公資管理架構(gòu)和綜合市場交易平臺，其中，佛山、珠海等市已整合公資交易的行政監(jiān)管職能，設立統(tǒng)一的公資交易綜合監(jiān)管部門。通過歸并機構(gòu)、整合資源，逐步形成了管理機構(gòu)、制度規(guī)則、交易平臺“三統(tǒng)一”的公資管理交易體系。

全省統(tǒng)一規(guī)范的交易體制、機制和制度建設，初步在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)了管辦分離，形成了對公資交易全過程的綜合監(jiān)管、部門監(jiān)管、紀檢監(jiān)督、社會監(jiān)督的協(xié)調(diào)監(jiān)管聯(lián)運機制，實現(xiàn)了“陽光”交易，有效地防止內(nèi)部操控及由此而引發(fā)的腐敗現(xiàn)象。

3.探索建立公資交易工作聯(lián)席會議制度

近幾年，全省切實加強了交易平臺信息化建設的工作，并取得了一定成效。2013年9月，廣東省產(chǎn)權(quán)交易集團掛牌成立，該集團是省屬國有金融企業(yè)和面向市場的公共性平臺，其所屬的廣東省藥品交易中心獲得省級第三方藥品電子交易平臺資格，并上線運行。目前，省產(chǎn)權(quán)集團交易場所、信息系統(tǒng)建設等各類軟硬件建設均達國內(nèi)同行業(yè)一流水平，實時監(jiān)控檢測交易審核全過程。除此以外，2011年10月底，全省各地市全部建成土地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前廣東各市縣共設立了114個土地交易中心，2014年上半年，全省采用網(wǎng)上交易系統(tǒng)成交宗地共420宗，成交面積1703.56公頃，成交價款351.59億元，占同期土地使用權(quán)招拍掛出讓成交總宗數(shù)的49.6%，總面積的53.28%，總價款的42.01%。網(wǎng)上公資交易呈現(xiàn)出了可喜的態(tài)勢。

廣東各級政府進行公資改革的過程中，積極探索信息平臺的建設和進行聯(lián)席會議工作機制的探索，為有效地利用大數(shù)據(jù)進行信息化建設，尋找打造全省統(tǒng)一的公交交易平臺體系的模式奠定了基礎。

4.各地市交易平臺建設成效顯著

在全省公資交易改革統(tǒng)一的號角下，各地市也爭先恐后，勇躍參與。截至2014年8月，廣東的21個地級市中，廣州、珠海、佛山、惠州、肇慶、韶關、江門、陽江、茂名、湛江等市構(gòu)建統(tǒng)一公資交易中心共18家，另還有縣（區(qū)）一級公資交易中心42家。據(jù)不完全統(tǒng)計，全省市級公資交易中心2013年可計算的交易額約7000億元，占全省GDP總量62164億元的11%左右，從11個填報2011-2013年的交易規(guī)模的地市看，2012年交易額比上年增長53.69%，2013年比2012年增長161.18%。

同時，欠發(fā)達地區(qū)公資交易改革也“不待揚鞭自奮蹄”?；洊|西北以及各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等欠發(fā)達地區(qū)勇躍組建公資交易中心，有13個縣建立了礦業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心。2011年11月，陽江市公資交易中心掛牌，截止2013年11月，陽江市公共資源交易中心交易額已達到110億元。2012年12月，惠州市博羅縣成立了縣級公共資源交易中心，截至2013年8月底，共有96宗項目進場交易，項目總成交總額18.5億元，增收節(jié)支671.96萬元。該縣也率先在園洲等3個中心鎮(zhèn)成立公共資源交易中心，實現(xiàn)了資源交易、物資采購等“陽光交易”。這樣，從化市首個農(nóng)村公資交易站——城郊街公資交易站揭牌成立，體現(xiàn)出從化市農(nóng)村集體“三資”交易平臺建設階段性成果。

各地市的積極改革試點，為全省的公資改革積累了經(jīng)驗，探索了改革的路徑。欠發(fā)達地區(qū)的摸索也為全省公交改革實現(xiàn)地區(qū)差異減少提供了難得的經(jīng)驗。另外，各地市在公資交易范圍的拓寬上，也積極試點，為全省范圍內(nèi)推廣打下了扎實的基礎。但有一點值得一提，試點工作不宜太寬太泛，在取得一定成效后，就要積極推廣，不要過長時間集中在試點環(huán)節(jié)。

（二）當前廣東公共資源配置市場化改革進入攻堅階段，仍將面臨突出矛盾問題，改革任重繁重

1.公共資源交易范圍偏窄，交易結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

目前，廣東省市兩級交易中心交易項目主要集中在物資類、工程類和服務類，個別地市正在試點將服務類中的行政性服務資源，包括碳排放權(quán)、排污權(quán)等交易項目統(tǒng)一納入平臺進行交易，但與國外發(fā)達國家和地區(qū)相比，公資交易范圍仍需拓寬。在廣東省公資分類標準的基礎上，對廣東省公資交易建立健全資源交易目錄，明確公資可市場化的范圍，優(yōu)化資源交易結(jié)構(gòu)。除物資類中的戰(zhàn)略性資源外，廣東大部分地市僅實現(xiàn)了對國有產(chǎn)權(quán)、工程建設、土地資源、政府采購、特許經(jīng)營等少數(shù)幾項公資項目進行市場化競爭交易配置，政府掌控的相當一部分物資類資源和服務類資源還未實現(xiàn)“應進必進”，如行政罰沒物拍賣權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)等。另外，粵東北及其它欠發(fā)達地區(qū)的公資交易改革有待進一步深化，縮小與珠三角地區(qū)公資交易改革成效的差距，從而從公資交易內(nèi)部結(jié)構(gòu)比重和地區(qū)結(jié)構(gòu)比重兩個方面優(yōu)化公資交易結(jié)構(gòu)，從而在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)“應進必進”和“集中規(guī)范”。

2.公共資源交易體制仍不合理，運行監(jiān)管機制尚不完善

一是“管辦分離”仍未實質(zhì)性解決。目前，廣東各地基本建立公資交易中心，人員編制大多是行政事業(yè)編制，既管規(guī)則制定又開展公資交易，實際上仍是一個帶有較強行政色彩的公資交易平臺。建立的省級公資交易中心，主要交易的是建設項目、土地、產(chǎn)權(quán)和政府采購四個方面，大多數(shù)自然性資源按法律規(guī)定由各歸口部門管理；資產(chǎn)性資源實際管理分散在部門，造成權(quán)力、義務和職責不統(tǒng)一，對資產(chǎn)性資源的管理難以形成合力。中介代理資源和公資管理部門職責不清，沒有形成統(tǒng)一管理、統(tǒng)一處置的管理體系，制約了資源配置市場化。二是公共資源交易競爭與規(guī)則主導機制有待推進，聯(lián)合運行監(jiān)管機制有待完善。一方面，公資交易活動中的重點環(huán)節(jié)、隱患部位，還沒有統(tǒng)一制定公資交易的標準，公資各交易的主體行為尚未規(guī)范。另一方面，廣東省、市兩級的交易平臺目前也呈分散交易狀態(tài)，還沒有建立統(tǒng)一規(guī)范的公資交易運行機制。

3.法律規(guī)則相對滯后，違法成本相對較低

公資交易缺乏頂層設計，各行業(yè)依照的法律不同，同類交易規(guī)則不統(tǒng)一，盡管各級出臺了一系列法律法規(guī)和政策規(guī)定，但與之配套的一些實施辦法和細則較少，也沒有全省性的公資交易管理制度和統(tǒng)一規(guī)范的市場交易規(guī)則。具體表現(xiàn)為：一是涉及公資交易中心的規(guī)章制度很少，公資交易中心的定位、職責、運行方式缺乏相應的法律法規(guī)依據(jù)。二是行政許可法只規(guī)定公資配置應以招標、拍賣的方式，而相關部門的實施辦法配套不完善或操作性較差。三是城市領域資源配置特別許可缺乏系統(tǒng)性、操作性的立法，公用行業(yè)特許經(jīng)營的立法，也僅是建設部門規(guī)章，建設系統(tǒng)推行特別許可缺乏有力的法律支撐。四是在產(chǎn)權(quán)交易方面，至今還沒有一套完整、嚴密、操作性強的國有產(chǎn)權(quán)交易法律法規(guī)體系，對中介機構(gòu)參與國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的準入條件等尚未作出規(guī)定。五是目前尚缺乏統(tǒng)一的上報和統(tǒng)計制度，沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑。

三、“十三五”期間，廣東全面推進公共資源配置市場化改革，爭取到2020年廣東公資改革取得決定性勝利

（一）明確未來公資改革的遠期目標，在于承前啟后，有的放矢

到2020年，全省公共資源配置市場改革取得決定性勝利。充分體現(xiàn)“應進必進”的要求，所有能進場進行統(tǒng)一交易的項目全部進場交易；全面完善權(quán)責明晰，管辦分離，決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互獨立又相互制衡的管理體制與運行機制；各級政府公資交易中心全面實現(xiàn)企業(yè)化運作；相關配套法律、法規(guī)、操作細則等全面建立健全；全面完成全流程電子化交易、信息、專家資源集中共享服務、行政監(jiān)督支撐于一體的現(xiàn)代化的交易平臺體系建設，形成省、市兩級高度統(tǒng)一、規(guī)范的公資交易平臺體系，交易與信息公開等全面實現(xiàn)互聯(lián)互通，創(chuàng)新融資模式全面推廣使用，省統(tǒng)一的公資交易服務體系全面建成；全面實現(xiàn)“政府引導、市場運作、規(guī)范陽光、監(jiān)管有力”的公資市場化配置要求。

（二）以“改革沒有回頭路”的勇氣和決心，科學合理地確立公資改革的總體思路

廣東公資配置市場化改革的核心是建立和完善以市場配置資源起決定性作用的公資交易配置體制，健全以聯(lián)合運行與監(jiān)管合理機制，構(gòu)建配套的制度體系，強化全省統(tǒng)一的公資服務體系，打造充分公平競爭、運作規(guī)范有序的市場交易環(huán)境。具體來說，一是建立全省“一委一辦一中心”總體管理架構(gòu)，構(gòu)建公資向各類投資主體“公開、公平、公正、高效”配置的管理體制。二是進一步完善“管辦分離”“統(tǒng)一進場與競爭”“規(guī)則主導”“聯(lián)合監(jiān)管”等機制。三是科學系統(tǒng)構(gòu)建省、市兩級互聯(lián)、互通的交易平臺體系，應堅持“應進必進”，科學合理制定廣東省公資交易基本目錄，配套相關制度體系建設。四是踐行大數(shù)據(jù)在信息基礎設施中的應用，大力推進公資交易一體化信息平臺建設，構(gòu)建陽光、規(guī)范、現(xiàn)代的電子信息化交易平臺。五是允許各地市結(jié)合自身的實際情況在統(tǒng)一原則與基本思路下進行大膽探索和有益嘗試。

（三）依法切實加強公資交易綜合服務體系建設，維護公資交易公開、公平、公正和有效競爭

一是建立健全交易管理的相關法律法規(guī)，構(gòu)建相關法律體系。廣東應針對如何執(zhí)行公資交易及政策制度情況進行監(jiān)督檢查。包括公資工作流程全過程實施監(jiān)督管理，進行公資交易項目審查意見備案，公資交易市場準入、投標人、中介機構(gòu)及其從業(yè)人員嚴格審核把關，公資項目有關部門進行跟蹤管理，受理公資交易活動的投訴、舉報，對公資交易中違法違規(guī)行為進行查處等事項。要盡快出臺《廣東省公資交易條例》，同時推動國家將“兩法”資源進行整合，盡早起草頒布《公共資源交易法》。加快對省、市兩級的相關法律、法規(guī)、政策及操作細則等進行梳理，抓緊修訂和廢止與公資市場化配置改革不相適應的地方性法規(guī)規(guī)章，從而實現(xiàn)公共資源“依法配置”。

二是加強各級交易平臺硬件建設，打造政務服務體系。應加快推進公資交易平臺的自身建設，重點協(xié)調(diào)統(tǒng)籌省、市兩級公資交易平臺體系建設。以良好的硬件設施壓縮利益沖突滋生的客觀空間。在硬件設施上，要建立一個集中統(tǒng)一、設施完備、功能適宜、技術先進、交通便利的統(tǒng)一公資交易市場，為實現(xiàn)“陽光交易”提供客觀保障。省、市兩級各公資交易中心場所建設要統(tǒng)一。要加強基層交易市場硬件條件的建設，特別針對部分縣（區(qū)）沒有固定的公資交易場所，整合完善省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級綜合交易平臺。對于全省公資交易平臺體系，建議以保留省、市兩級為主，對已有交易場所布局不合理，達不到封閉、隔離要求，要撤減歸并至市一級公共交易平臺，對縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級主要涉及“三資”農(nóng)村交易的平臺也可以充分整合提升效率。各級管理架構(gòu)可參照省級架構(gòu)，在總體思路和原則不變的前提下，因地制宜地探索適合自身發(fā)展需要的公資交易改革模式，堅持管辦分離、應進必進、陽光操作，完成市場化改革的目標任務。加快打造以網(wǎng)上辦事大廳為龍頭，集行政審批、政務服務、公資交易、效能監(jiān)察于一體的省市縣鄉(xiāng)村“五級”政務服務體系建設。要增加建設投入，加強監(jiān)控系統(tǒng)、專家評標抽取系統(tǒng)和電子信息系統(tǒng)等信息基礎設施的建設，有效保障交易規(guī)范、高效的進行。

三是調(diào)整完善全省統(tǒng)一的“三位一體”綜合管理架構(gòu)體系。堅持“依法配置、應進必進、集中規(guī)范、管辦分離、聯(lián)合監(jiān)管、統(tǒng)籌推進”的原則，要按照“決策層-監(jiān)管層-執(zhí)行層”既相互分離又相互協(xié)調(diào)的辦法，調(diào)整完善省、市兩級“一委一辦一中心”三位一體的公資交易組織架構(gòu)，徹底實現(xiàn)“管辦分離”，充分發(fā)揮市場的決定性作用，公開、公平、公正進行公資交易。

（四）創(chuàng)新公共資源交易運行和監(jiān)管機制，充分發(fā)揮先進技術手段作用

一是完善管辦分離機制，徹底實現(xiàn)管辦分離。按照行政監(jiān)督職能與執(zhí)行服務職能分離、管理機構(gòu)與服務機構(gòu)分立的要求，實現(xiàn)各監(jiān)管部門與交易機構(gòu)的職能分離、人員分離、財務分離。必須強力推動將政府公資交易權(quán)從相關行業(yè)主管部門剝離出來，由綜合性交易平臺集中市場化交易，各行政主管部門、各監(jiān)管部門與交易中心之間沒有隸屬關系，只是依法行使交易項目的審批、過程和后續(xù)監(jiān)管工作，不再具體組織實施交易活動。交易雙方及其代理機構(gòu)是交易的“辦”，公資交易管理辦是專門的“管”，對交易活動實行全程監(jiān)管，實現(xiàn)徹底的“管辦分離”。

二是推進流程化、標準化的運行機制。參與交易的各方及其工作人員，嚴格遵守有關法規(guī)，交易的各個環(huán)節(jié)必須依照規(guī)定的程序和規(guī)則進行。公資交易中心依照法規(guī)建立具體的交易管理制度和操作規(guī)程，規(guī)范、高效地組織交易活動，提供交易服務。著力推進交易服務的標準化建設。針對公資活動中重點環(huán)節(jié)、隱患部位，統(tǒng)一省、市兩級的公資交易基本項目，統(tǒng)一規(guī)則和流程，統(tǒng)一集中共享的信息系統(tǒng)標準化體系，統(tǒng)一專家分類標準和專家資源共享機制，統(tǒng)一公資交易平臺服務標準，統(tǒng)一評標辦法，統(tǒng)一費用收退標準等，規(guī)范公資各交易主體的行為，實現(xiàn)公資交易規(guī)范透明運作。

三是構(gòu)建從源頭上防治腐敗的聯(lián)合運行監(jiān)管機制。理順對交易項目行業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管的關系。公資交易實行場內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、執(zhí)紀執(zhí)法監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管方式，形成相互制約、多方監(jiān)督的交易市場監(jiān)管機制，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離，作為公資交易市場的專門管理部門相對獨立設置，建立權(quán)力制衡機制。行業(yè)主管部門負責資質(zhì)、現(xiàn)場管理，公資交易管理辦負責交易市場的監(jiān)督管理，打造一個類似審批大廳這樣的統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的政企互動界面，解決原行業(yè)主管部門一管到底時以批代管、相對封閉及通過限制企業(yè)進入交易環(huán)節(jié)來替代管理等問題。

四是建立基于大數(shù)據(jù)應用技術的網(wǎng)上交易工作機制。加快建立全省互聯(lián)互通的信息數(shù)據(jù)庫和驗證互認體系，加大對大數(shù)據(jù)的應用，加快交易信息化基礎設施建設。交易中心應順應大數(shù)據(jù)趨勢，積極創(chuàng)造條件，整合各行業(yè)、各部門分散的信息系統(tǒng)，加快構(gòu)建全方位、立體的網(wǎng)絡信息化公資交易公共服務平臺，形成全省統(tǒng)一、終端覆蓋市縣（區(qū)）鎮(zhèn)村五級的電子公共服務網(wǎng)絡。將網(wǎng)上申報、收費、文件傳遞、評審專家抽取、信息公布、企業(yè)誠信、交易過程實時音像監(jiān)控、異地遠程評標系統(tǒng)、聯(lián)合監(jiān)管等功能集中于一體，實現(xiàn)全省公資交易、市場信用信息等集中共享。

（五）根據(jù)市場交易環(huán)境成熟情況，因地制宜積極開展制度創(chuàng)新

一是制定“非交易清單”制度，優(yōu)化公共資源交易結(jié)構(gòu)。一方面，可以考慮制定“非交易清單”，所謂“非交易清單”是指在正面“交易清單”的基礎上將不適合統(tǒng)一進場交易的項目進行界定，從而從“反面”的方向履行“應進必進”原則?？蓪⒐卜疹愔姓暧^調(diào)控、環(huán)境保護、監(jiān)管等行政服務類和教育、科研科普等部分公益類服務項目進行列表，列入不統(tǒng)一交易清單。另一方面，也可以簡化清單內(nèi)容，同時給予更大的自由度，充分利用市場價格手段和競爭機制擇優(yōu)配置，最大限度減少自由裁量權(quán)，實現(xiàn)公資交易“集中規(guī)范”。

二是設立“權(quán)責清單”制度，保障體制機制有效運行。目前，廣東尚處于公共資源交易大規(guī)模開展的醞釀期，各項配套機制尚不完善，資源交易面臨著信用等諸多風險，應當以場內(nèi)集中撮合的公資交易為主。這種交易方式是基于合約的資源交易，充分發(fā)揮了交易管理機構(gòu)的監(jiān)管作用和信用保證作用，確保資源交易的順利達成。在公資委和公資辦的統(tǒng)一部署協(xié)調(diào)下，各行政主管部門依法履行監(jiān)管職責，建立健全公資交易事前、事中、事后監(jiān)督的相關制度，外部監(jiān)督與內(nèi)部制衡相結(jié)合，構(gòu)建綜合監(jiān)管的相關制度體系。為保障相關人員各司其責，分別對交易中心、行業(yè)主管、行政監(jiān)督、執(zhí)法部門等進行規(guī)制和權(quán)力制衡，避免行業(yè)主管部門集項目決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體化的體制，有效防止“量體裁衣”和“暗箱操作”行為發(fā)生。

三是推進廣東公共資源網(wǎng)上交易工作聯(lián)席會議制度建設。繼續(xù)鼓勵各級政府積極推進建立網(wǎng)上交易涉及相關部門的聯(lián)席會議制度，加強協(xié)調(diào)溝通，形成合力，規(guī)范全省范圍公資交易，減少人為干擾。建議由省政府組織，監(jiān)察廳、省級公資交易中心委員會牽頭單位，省財政廳、省公安廳、省信息中心等有關部門共同參與，研究解決推進全省統(tǒng)一公資網(wǎng)上交易工作出現(xiàn)的各種問題。

四是建立統(tǒng)一的公共資源交易市場誠信庫及配套相關制度。實現(xiàn)廣東公資交易市場主體信息和誠信信息的集中共享和驗證互認，解決市場主體多處重復驗證問題，解決誠信信息的“孤島”問題，健全公資交易誠信體系。加強公資現(xiàn)場交易信用和紀律，完成公資交易活動主體的誠信檔案及信用評級。健全全省聯(lián)網(wǎng)的公資交易誠信信息公共平臺，實現(xiàn)相關誠信信息互通、互用、互認，建立完善失信懲戒機制，并配套相關制度。

五是適時健全場外交易模式（OTC）并配套相關制度。目前，廣東尚未完全開展諸如能源等金融資源交易，各市場交易主體缺乏規(guī)避市場風險相應的金融工具。隨著廣東資源交易進行成熟期，一方面，廣東資源交易市場運行方式將更加靈活，市場參與者將面臨更大的交易風險；另一方面，各項配套機制已建立，各市場主體均已相互熟悉，此時，應當鼓勵和完善全省范圍內(nèi)場外資源交易（OTC）的相關制度，建立金融衍生市場交易制度規(guī)則，以提高交易的靈活性和市場的流動性。借鑒國外經(jīng)驗，適時引入資源交易的金融產(chǎn)品，配套相關制度，開展資源的金融衍生市場交易，確保未來廣東資源交易市場的穩(wěn)定、高效運行。

六是完善外資準入規(guī)則，加強與國際接軌，促進跨國并購和外資參與。與探索涉外投資管理體制改革有機結(jié)合，貫徹落實國家、省委省政府關于進一步優(yōu)化對外開放格局、提高開放型經(jīng)濟水平的戰(zhàn)略部署，制定相關規(guī)則，推動相關行業(yè)降低準入門檻、放松準入限制。嘗試積極利用省招商合作平臺，促進跨國并購和外資參與公資配置的制度設計等。積極比照與國際的相關定義接近或相同的公資交易制度進行設計，這不僅有利公共采購管理的國家交流，也有利于加入“GPA”后的制度對接。

注：本文系中國發(fā)展研究基金會發(fā)展研究項目2014年度資助研究課題的階段性成果。

（作者單位：廣東省產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院）