廖仲達(dá)，侯保龍

(1.淮南聯(lián)合大學(xué)　經(jīng)濟(jì)系，安徽　淮南　232001；2.安徽科技學(xué)院 　思政部，安徽　蚌埠　233100)

?

補(bǔ)缺者和監(jiān)督者
——公共危機(jī)治理體系中公民社會組織的角色選擇

廖仲達(dá)1，侯保龍2

(1.淮南聯(lián)合大學(xué)經(jīng)濟(jì)系，安徽淮南232001；2.安徽科技學(xué)院 思政部，安徽蚌埠233100)

摘要：作為社會系統(tǒng)中與國家、市場并列存在的獨(dú)立領(lǐng)域之一，公民社會組織是公共危機(jī)治理體系的重要構(gòu)成。本文立足于社會組織共有的稟賦和發(fā)展現(xiàn)狀，在具體分析公共危機(jī)管理內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出在公共危機(jī)治理體系中社會組織應(yīng)扮演補(bǔ)缺者和監(jiān)督者角色的觀點(diǎn)，并根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》做出的制度安排，梳理了在具體公共危機(jī)管理過程中社會組織的行動領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：公民社會組織；突發(fā)事件；危機(jī)治理體系；公共危機(jī)管理

著名學(xué)者戈登·懷特認(rèn)為“公民社會組織是國家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，是一個(gè)完整社會中與國家、市場并列存在的三個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域之一”[1]，政府可以通過吸納社會組織參與社會治理以提高效率并增強(qiáng)合法性，大量的理論研究和社會實(shí)踐也都肯定公民社會組織參與社會治理的價(jià)值。

一、公民社會組織角色選擇的理論分析

與政府部門和私人企業(yè)相比，公民社會組織具有明顯的公益性、自治性和社會性，其主要功能是“憑借專業(yè)的理論和科學(xué)的方法技術(shù)，旨在為相關(guān)人群尤其是弱勢人群提供一般或者特殊的關(guān)懷、保護(hù)、物質(zhì)和支持服務(wù)，以提高或者維持他們的社會功能”[2]。任何社會組織都是由組織目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)形式兩個(gè)基本要件構(gòu)成，前者闡述的是組織存在的意義和價(jià)值，后者則影響策略與手段的選擇，也就是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行為模式。正是目標(biāo)和行為模式選擇的不同，決定了組織之間的互動模式。

依據(jù)目標(biāo)和策略選擇的不同，政府與社會組織之間的互動模式可以分為：合作共治、拉攏傾軋、參與互補(bǔ)和分裂對抗等四種類型。突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)社會公眾的根本利益面臨嚴(yán)重威脅，這時(shí)社會組織與政府的使命和目標(biāo)是一致的，這就決定了在危機(jī)治理領(lǐng)域政府和社會組織的互動模式只能是合作共治和參與互補(bǔ)兩種類型。但由于突發(fā)事件客觀存在的內(nèi)在特征和兩類組織自身稟賦的差異，政府和社會組織采取的行為模式必然具有差異，這是公民社會組織在公共危機(jī)治理體系中補(bǔ)缺者角色選擇的決定性因素，體現(xiàn)的是治理體系內(nèi)部實(shí)體之間的權(quán)利制約關(guān)系。

圖1　組織互動模式示意圖

二、政府的補(bǔ)缺者

由于公共危機(jī)具有突發(fā)性、瞬時(shí)性、不可預(yù)知性等特點(diǎn)，政府在常規(guī)管理中行之有效的政策會陷入失靈或無效狀態(tài)，在現(xiàn)代社會中很難大包大攬，因而，“補(bǔ)缺者”是公民社會組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)選擇。

1.突發(fā)事件的內(nèi)在特征是決定社會組織“補(bǔ)缺者”角色選擇的客觀原因

國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案將突發(fā)事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件共四類[3]。這四類突發(fā)事件，具有明顯的共同特征：(1)公共性。突發(fā)事件會無差別地對波及范圍內(nèi)的所有人產(chǎn)生影響，導(dǎo)致公眾產(chǎn)生社會秩序需求的緊缺感，而社會秩序?qū)儆诘湫偷谋仨氂烧峁┑墓参锲罚?2)不可預(yù)知性。突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、表現(xiàn)形式、影響范圍等，超出了人類預(yù)知和正常社會程序化管理的范疇，具有典型的偶然性特征。迄今為止，人類對于應(yīng)對突發(fā)事件最為有效的手段是制定和演練應(yīng)急預(yù)案降低損失和危害。預(yù)案越是具體詳實(shí)其預(yù)防作用越是明顯，顯然這項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程政府以外的社會組織很難做到；(3)破壞性。突發(fā)事件指的是具有破壞性和危害性的偶發(fā)事件，其發(fā)生時(shí)往往需要快速的行動響應(yīng)并投入數(shù)量巨大的資源，這也不是一般社會組織能夠完成的任務(wù)。

2.社會組織自身的稟賦及發(fā)展現(xiàn)狀是其“補(bǔ)缺者”角色選擇的主觀原因

截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個(gè)，比上年增長10.8%，包括：社會團(tuán)體31.0萬個(gè)，基金會4 117個(gè)，民辦非企業(yè)單位29.2萬個(gè)。社會團(tuán)體中：工商服務(wù)業(yè)類34 099個(gè)，科技研究類16 923個(gè)，教育類11 412個(gè)，衛(wèi)生類10 060個(gè)，社會服務(wù)類44 630個(gè)，文化類30 101個(gè)，體育類20 848個(gè)，生態(tài)環(huán)境類6 964個(gè)，法律類3 270個(gè)，宗教類4 898個(gè)，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類60 202個(gè)，職業(yè)及從業(yè)組織類19 867個(gè)，國際及其他涉外組織類516個(gè)，其他45 946個(gè)[4]?，F(xiàn)階段我國公民社會組織呈現(xiàn)的主要特征：(1)總量龐大，結(jié)構(gòu)不均。一是地區(qū)發(fā)展的不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)無論是數(shù)量還是質(zhì)量均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。二是科教文化類社會組織占比大，而可以直接參與公共危機(jī)治理的慈善救援類占比嚴(yán)重不足；(2)我國公民社會組織尚處于發(fā)展的初級階段。一是組織和治理水平較低，自身行動能力不足；二是專業(yè)人才的儲備和技能訓(xùn)練不足，缺乏行動基礎(chǔ)和支撐；三是公眾基礎(chǔ)薄弱，缺乏公信力。

3.公共危機(jī)管理過程中社會組織的行動領(lǐng)域選擇

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第九條規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其辦事機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定”；同時(shí)規(guī)定“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作”；第三十四條規(guī)定“國家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈”；第三十六條規(guī)定“國家鼓勵(lì)、扶持具備相應(yīng)條件的教學(xué)科研機(jī)構(gòu)培養(yǎng)應(yīng)急管理專門人才，鼓勵(lì)、扶持教學(xué)科研機(jī)構(gòu)和有關(guān)企業(yè)研究開發(fā)用于突發(fā)事件預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急處置與救援的新技術(shù)、新設(shè)備和新工具”。從法律條文可以清楚地看到公共危機(jī)管理過程中政府主導(dǎo)、其他社會主體補(bǔ)充參與的制度設(shè)計(jì)。

公民社會組織如何參與公共危機(jī)管理？簡單地說就是在政府主導(dǎo)的行為框架內(nèi)拾遺補(bǔ)缺，發(fā)揮自身專長，做到不缺位、不錯(cuò)位、不越位。通過對政府和社會組織行為特點(diǎn)(見表1)的比較研究，梳理公民社會組織的行動領(lǐng)域。

表1　政府與社會組織行為特點(diǎn)的比較

首先，政府是典型的科層制結(jié)構(gòu)，往往按照既定的程序作出反應(yīng)。而社會組織大多屬于扁平結(jié)構(gòu)，決策和響應(yīng)速度較快，再有社會組織覆蓋面較大，具有“就在身邊”的特點(diǎn)，社會組織的志愿者們往往就是第一個(gè)達(dá)到現(xiàn)場的人；其次與政府的政治思維不同，大多數(shù)社會組織都是按照專業(yè)領(lǐng)域來組建的，更多地遵從專業(yè)思維的邏輯，因?yàn)閷I(yè)的背景，它們可以在預(yù)案的制定、應(yīng)急管理培訓(xùn)、安全生產(chǎn)制度的建立健全等方面提供智力支持；再次，由于社會組織的成員來自民間，天然具有草根特質(zhì)和個(gè)性化的行為方式，這使得它在預(yù)警信息的收集、事件進(jìn)展信息的披露、救助對象差異化訴求的滿足以及現(xiàn)場秩序維護(hù)等方面具有比較優(yōu)勢；最后，政府行動的基礎(chǔ)是公共財(cái)政資源，在大規(guī)模的突發(fā)事件發(fā)生后會出現(xiàn)巨大的資源和人力缺口，這時(shí)候民間資源的補(bǔ)充至關(guān)重要，公民社會組織往往是民間應(yīng)急資源籌措的主體。

三、政府的監(jiān)督者

影響政府行為的變量很多，而這些行為變量的作用并不總是導(dǎo)致治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此社會治理體系中監(jiān)督職能不可或缺，它是危機(jī)管理閉環(huán)回路的重要環(huán)節(jié)，通過監(jiān)督回饋可以持續(xù)優(yōu)化和改進(jìn)危機(jī)治理體系的效能。危機(jī)治理體系中的監(jiān)督主體可以是政府自己，也可以是政府以外的獨(dú)立實(shí)體，但監(jiān)督的有效性客觀上取決于監(jiān)督者身份的獨(dú)立和立場的超脫，因此在完善紀(jì)委、人大、司法等同體監(jiān)督體制的同時(shí)，切實(shí)有效發(fā)揮獨(dú)立第三方的監(jiān)督職能尤為重要。作為公民意識覺醒的產(chǎn)物，作為與政府、市場并列存在的社會第三級，社會組織是政府行為監(jiān)督者角色的最佳選擇。

1.“主張”監(jiān)督。社會組織可通過對問題的調(diào)查研究以及對公眾意見的收集整理，形成自身的政策主張和建議，然后通過直接或間接的方式向政府建言獻(xiàn)策，為政府決策提供多維的視角和思路，增強(qiáng)政府決策的代表性和科學(xué)性，防止出現(xiàn)不當(dāng)行為，起到監(jiān)督的作用。典型案例是被稱為“怒江保衛(wèi)戰(zhàn)”的環(huán)保事件，怒江是我國極少數(shù)未經(jīng)水電開發(fā)，流域自然生態(tài)和文化生態(tài)均保存完好的河流之一，2003年8月，數(shù)家大型水電集團(tuán)共同推出了在怒江中下游修建13個(gè)梯級水電站的開發(fā)方案，裝機(jī)容量超過三峽，這一方案得到了地方政府的大力支持。但是，當(dāng)?shù)鼐用窈兔耖g環(huán)保組織擔(dān)心此舉會破壞流域生態(tài)文化環(huán)境，“綠色流域”、“綠家園”、“自然之友”等環(huán)保組織聯(lián)合行動，他們痛陳開發(fā)弊端，呼吁“保衛(wèi)怒江”，引發(fā)了關(guān)于怒江開發(fā)的社會大討論，并向國務(wù)院有關(guān)部委呈報(bào)反對開發(fā)的簽名信，最終成功影響了政府決策，消除了觸發(fā)環(huán)境危機(jī)事件的潛在因素[5]。

2.“參與”監(jiān)督。由于資源和能力的不足，政府行為客觀上會存在“不足”，導(dǎo)致本應(yīng)達(dá)到的社會安全和公眾利益水平?jīng)]能達(dá)到，這時(shí)候社會組織可憑借自身獨(dú)特的資源和專業(yè)優(yōu)勢，參與政府主導(dǎo)的決策和行動，填補(bǔ)政府行為的真空地帶，變“不足”為“滿足”。危機(jī)管理的四個(gè)環(huán)節(jié)中，預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備屬于公共危機(jī)管理的常態(tài)行為，其核心要件在于防止危機(jī)事件的發(fā)生，并為應(yīng)對不期而遇的危機(jī)事件做好準(zhǔn)備，這一階段政府缺少的是專業(yè)的知識和技能，社會組織應(yīng)該在預(yù)案的制定和技能培訓(xùn)等方面進(jìn)行參與。在包括監(jiān)測預(yù)警、處置救援以及恢復(fù)重建等非常態(tài)環(huán)節(jié)中，政府會面臨大量的信息和資源缺口，社會組織的監(jiān)督重點(diǎn)則應(yīng)該是在資源籌措和信息溝通方面進(jìn)行參與。

3．“救濟(jì)”監(jiān)督。危機(jī)解除，社會秩序進(jìn)入常態(tài)后，監(jiān)督的重點(diǎn)是對政府及其雇員主觀故意導(dǎo)致的損失進(jìn)行救濟(jì)，考慮從以下幾個(gè)方面開展糾偏行動。一是推動政府對應(yīng)急管理過程進(jìn)行審視反思，對現(xiàn)有的危機(jī)治理機(jī)制進(jìn)行“救濟(jì)”，通過信息回饋提升應(yīng)急管理能力和水平；二是推動開展問責(zé)行動，政府的有限理性不可避免的導(dǎo)致不當(dāng)行為，公共危機(jī)結(jié)束后，作為公民社會的組織形式，應(yīng)該對危機(jī)管理過程中暴露的政府及其官員的失范行為進(jìn)行追責(zé)，對不當(dāng)行為的受損者進(jìn)行救濟(jì)和補(bǔ)償，維護(hù)社會的公平正義。

監(jiān)督是為了確保系統(tǒng)運(yùn)行符合預(yù)定狀態(tài)而采取的行為過程：首先是對系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)測和評估，并開發(fā)一套指標(biāo)體系對其進(jìn)行客觀描述或衡量；其次是將測量到的系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)與預(yù)定狀態(tài)進(jìn)行比較，得到一致和偏差兩個(gè)不同的結(jié)果；最后是分析偏差產(chǎn)生的原因，并差別化的采取行動以糾正偏差。政府及其雇員非主觀故意導(dǎo)致的不當(dāng)和不足，社會組織分別應(yīng)采取“主張”和“參與”兩種不同的監(jiān)督方式，而對于政府及其雇員主觀故意導(dǎo)致的不當(dāng)和不足則應(yīng)該推動問責(zé)，采取“救濟(jì)”的監(jiān)督方式。

綜上，在公共危機(jī)治理問題上政府責(zé)無旁貸，而公共危機(jī)治理的非常態(tài)化方式限制了政府在處理危機(jī)問題時(shí)自身功能的發(fā)揮，閑置或浪費(fèi)了大量的社會資源。政府公共政策系統(tǒng)的局限性，使得公民社會組織可以作為“補(bǔ)缺者”的角色積極參與到其中，與政府共同構(gòu)筑公共危機(jī)治理多元陣營。同時(shí)，作為“監(jiān)督者”公民社會組織既是監(jiān)督的主體，也是被監(jiān)督的對象。公民社會組織只有不斷提高社會公眾信任度，樹立社會公信力，才能在公共危機(jī)治理中發(fā)揮自身作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]何增科.公民社會與第三部門[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.64.

[2] 聞英.官辦社會工作機(jī)構(gòu)的狀況及發(fā)展策略 [J]. 鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2009,(5)：59～62.

[3]國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案.http://www.gov.vn/yjgl/2005-08/07content_21048.htm.

[4]2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).民政部門戶網(wǎng)站，2015年06月10日 17:54:24.

[5]張萍，丁倩倩. 環(huán)保組織在我國環(huán)境事件中的介入模式及角色定位——近10年來的典型案例分析[J]. 思想戰(zhàn)線,2014,40(4):92.

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：D63

基金項(xiàng)目:安徽省教育廳課題“基于社會資本理論的非政府組織參與防災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)研究”( SK2013B141)

收稿日期：2015-10-01

文章編號：2095-4654(2016)01-0057-03