黃蕾　王文娟

【摘 要】在對排污權交易制度進行理論闡釋、經(jīng)濟學成本效益分析和傳統(tǒng)污染控制手段的比較分析基礎上，對排污權交易試點地區(qū)進行案例研究，考察排污權交易立法實施過程中遇到的問題。

【關鍵詞】排污權交易；地方立法；問題

排污權交易是利用市場手段控制污染、保護環(huán)境的有效措施。隨著經(jīng)濟發(fā)展過程中環(huán)境保護壓力的加大，政府對經(jīng)濟與環(huán)境政策日益重視，中央和地方紛紛開展排污權交易制度的實踐工作。自2007國內(nèi)第一個排污權交易中心在浙江嘉興掛牌成立以來，全國各省市紛紛試點排污權有償使用和交易制度。但是，各地在排污權交易制度實施過程中面臨諸多困境。深入研究我國排污權交易的地方立法，進一步完善排污權交易法律制度，對于提高排污權交易的實效性，推動完善排污權交易市場具有重要意義。

一、排污權和排污權交易的內(nèi)涵

（一）排污權的內(nèi)涵和法律性質(zhì)

在研究排污權交易之前必須對排污權的內(nèi)涵進行界定。 排污權又稱排放權，是排放污染物的權利。從廣義上看，排污權是指一切生物為維持正常生命而向自然界排放廢棄物的權利，是一種自然權利。也有學者認為排污權是指排放者在環(huán)境保護監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環(huán)境權益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權利。這種排污權強調(diào)了排污權的法律性質(zhì)，但缺乏對排污權與環(huán)境容量關系的解釋。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人類社會生產(chǎn)生活向自然界排放的污染物逐漸超過環(huán)境的自我清潔能力，排污權的概念逐漸從一般意義上的自然權利，向行政許可范疇過度。

根據(jù)上述對排污權的定義，我們認為排污權有如下法律性質(zhì)：一是排污權依附于行政權力，因此其權利的行使具有局限性。我國現(xiàn)階段采取環(huán)保部門發(fā)放污染許可證的方式配給排污權，這使得排污權的行使收到行政部門的約束；二是排污權有時限性。環(huán)保部門發(fā)放的排污許可證通常會設定一個期限，5年、10年、20年不等（另，根據(jù)國辦發(fā)2014[38]號文《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》規(guī)定，試點地區(qū)應于2015年底前全面完成現(xiàn)有排污單位排污權的初次核定，以后原則上每5年核定一次）。三是排污權具有區(qū)域性特征。排污權是在對污染物排放總量進行控制的前提下環(huán)保部門對排放者排放額度的配給，因此，隨著各地區(qū)自身環(huán)境承載能力的不同，地方排污權在配給額度等方面會有所不同。

（二）排污權交易的內(nèi)涵和法學特征

排污權交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達到減少排污量、保護環(huán)境的目的。 1968年，美國經(jīng)濟學家戴爾斯首先提出排污權交易概念，其內(nèi)涵是政府作為社會的代表及環(huán)境資源的擁有者，把排放一定污染物的權利像股票一樣出賣給出價最高的競買者。污染者可以從政府手中購買這種權利，也可以向擁有污染權的污染者購買，污染者相互之間可以出售或者轉讓污染權。 它主要思想就是建立合法的污染物排放權利即排污權（這種權利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。

通過上述對排污權交易概念的闡述，可以判斷排污權交易行為是一種民事法律行為，它包括買賣行為、中介行為。但鑒于排污權交易過程中有政府的介入，因而它與普通的民事買賣法律行為又有不同之處：其一，排污權交易的買賣雙方的行為均需在相關環(huán)保部門管理機構的監(jiān)管中進行。其二，排污權交易的方式是有償轉讓。如果排污權作為商品在市場經(jīng)濟體制內(nèi)買賣，那么它的價格即反應其稀缺性，排污者通過減排手段“節(jié)省”的污染指標，通過排污權的價格反映出減排者的額外支出。因此，一旦排污權開始有償交易，那么任何無償或廉價的排污權供給，均將打亂原有的交易秩序，使正常交易的雙方利益受損。

二、排污權交易制度的經(jīng)濟學分析

（一）排污權交易的成本效益分析

排污權交易立法的經(jīng)濟學理論基礎來自于外部性概念。如果一個經(jīng)濟主體在生產(chǎn)或消費活動中對旁觀者的福利帶來了影響，我們則稱該經(jīng)濟主體的行為具有外部性；若影響是有利的，則稱外部性為正，反之則稱負外部性。經(jīng)濟主體在生產(chǎn)生活過程中進行污染排放，顯然是一個典型的具有負的外部性的行為。

我們從成本效益角度分析污染排放行為。污染排放者從自利角度考慮生產(chǎn)行為，由此產(chǎn)生的成本自然不會包括來自于生產(chǎn)污染排放的社會影響，因此較之社會成本曲線，排放者的生產(chǎn)成本曲線會更低。成本曲線代表生產(chǎn)者的出售意愿，即供給曲線；當社會需求曲線一定時，最終形成的物品均衡數(shù)量，私人生產(chǎn)者對應的數(shù)量會多余社會生產(chǎn)對應的均衡數(shù)量。即市場上帶來污染排放的生產(chǎn)活動數(shù)量，會多余社會合意水平。

排污權交易制度能以低成本降低污染。對于具有不同減污成本的企業(yè)，減污成本更低的企業(yè)，可以將“節(jié)省”的污染許可證賣給減污成本高的企業(yè)。這樣，一方面減污成本低的企業(yè)可以得到高效率減污（成本低）的補償（污染許可證的價格高于其減污成本的部分），減污成本高的企業(yè)能降低總量生產(chǎn)成本，獲得更多的經(jīng)濟效益（相比花費高成本減污，購買污染許可證在經(jīng)濟上更可?。涣硪环矫?，通過排污權交易市場的發(fā)展，減污技術會逐漸提高，減污成本會進一步降低。這是因為，通過上述交易行為分析，最終污染的減少會主要集中在那些減污成本更低的企業(yè)，因為他們有激勵采取更高效的減污措施，以“節(jié)省”出更多的污染許可證用以出售，從而獲得更多的利潤。因此排污權交易市場的發(fā)展會帶來更高效的減污行為。

（二）排污權交易制度與傳統(tǒng)污染控制有段的優(yōu)劣比較

較之政府強制性直接管制，排污權交易制度更有效率。采取強制性政府管制，所有生產(chǎn)企業(yè)面臨相同的污染減少指標，這是沒有效率的。因為不同企業(yè)有不同的減污成本，對于減污成本低的企業(yè)，可能不會影響企業(yè)的經(jīng)濟利益，但對于減污成本高的企業(yè)，減污行為機會成本高，從而可能使企業(yè)損失大量經(jīng)濟利益。排污權交易能使污染許可證在減污成本不同的企業(yè)之間交易，減污成本低的企業(yè)出售污染許可證給減污成本高的企業(yè)，后者無需采取原本需很高成本的減污行為，最終社會上只存在更高效更低成本的減污行為，且總量污染也沒有增加。

較之矯正性污染稅收，排污權交易更具操作便利性。排污權交易制度與征收矯正性稅收一樣，都能帶來污染數(shù)量的減少。矯正性稅收是通過提高污染行為的價格，來降低市場上污染的均衡數(shù)量；排污權交易制度則是通過限制污染權利的供給量來減少污染。兩者效果一致，但是要達到減少污染的目標，需制定合適的征收矯正性稅收稅率，進而需得到排污者對污染的需求等等信息，這為矯正性稅收稅率的制定提高了難度。排污權交易制度則更具可操作性，因為當政府對污染總量進行界定后，污染許許可證交易就是生產(chǎn)企業(yè)之間的私人交易，參與交易的雙方會自行考慮各自的需求和供給，使交易結果達到最優(yōu)。

三、排污權交易地方立法案例研究

（一）排污權交易試點地區(qū)的典型案例

案例如，湖南省于2010年先后頒發(fā)《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理暫行辦法》（湘政發(fā)[2010]15號）和《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易實施細則（試行）》（湘環(huán)發(fā)[2010]88號）。

在對排污權有償使用費性質(zhì)的界定上，湖南省將排污權有償使用與排污收費進行了明確區(qū)分，規(guī)定主要污染物排污權有償使用和主要污染物排污權交易資金不與排污費發(fā)生關聯(lián)，不得將其沖抵排污費等費用，并且要求各級環(huán)境保護行政主管部門要加強排污費征收，確保足額征繳，嚴格對非法排污單位的處罰。

在排污權的交易行為管理中，湖南省規(guī)定排污權交易的轉讓方和受讓方需事先向環(huán)保行政主管部門申請，經(jīng)審核同意后排污權儲備交易機構才組織實施排污權交易。同時湖南省規(guī)定省環(huán)保行政主管部門組建省主要污染物排污權儲備交易中心，省主要污染物排污權儲備交易中心隸屬于省環(huán)保行政主管部門。

在排污權的政府收回和回購上，根據(jù)《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易實施細則（試行）》規(guī)定，完成指令性減排任務而剩余出的排污權，由排污權儲備交易機構回購注銷。

（二）發(fā)達國家排污權交易立法成果

美國于1970年通過《清潔空氣法》并于1990年對該法案進行修正。修正案規(guī)定，環(huán)保部門首先通過排污歷史數(shù)據(jù)對企業(yè)進行排污指標分配，分配方法包括無償分配、拍賣和獎勵；排污企業(yè)若有通過治污而節(jié)省出來的排污指標，可進行市場交易。

在排污權交易的對象上，美國根據(jù)比較各空氣污染物的減排成本來決定?！肚鍧嵖諝夥ā分贫ㄖ畷r，減少單位氮氧化物排放的成本（2000-3000美元/噸）要高于減少單位二氧化硫的成本（600美元/噸），為了使排污權交易制度順利進行，《清潔空氣法》規(guī)定僅將二氧化硫作為排污權交易的對象。而對氮氧化物則坐靈活處理：各州根據(jù)實際情況和權限制定地方規(guī)定。

在參與排污權交易的企業(yè)范圍規(guī)定上，《清潔空氣法》規(guī)定排放削減對象僅包括法案修正后開始營業(yè)的企業(yè)，簡稱“新規(guī)設施”，和法案修正前就已經(jīng)營業(yè)，并生產(chǎn)買賣用電力設備的企業(yè)、具備發(fā)電機設備的發(fā)電企業(yè)，簡稱“既存設施”。修正案規(guī)定的排污權交易企業(yè)范疇不包括不具備發(fā)電機設備的發(fā)電企業(yè)、非發(fā)電企業(yè)和制造工程等二氧化硫排放單位。

在排污權交易方式上，《清潔空氣法》修正案規(guī)定排污權的交易一般通過儲蓄、轉讓交易、出售和拍賣等方式進行。排放單位自由進行容許排出量的轉讓，但必須進過美國環(huán)境保護廳長官對交易當事人雙方已簽名的轉讓證明書進行記錄后交易方能生效，并在當年年末由環(huán)境保護廳判斷當事人是否遵守轉讓協(xié)議。

對超出容許排放量，而又為購買相應排污權的排污單位，修正案規(guī)定對其按照每噸2000美元的價格征收制裁金（容許排放量政府直接出售的價格是1500元每噸），并且該排污單位必須在第二年填補超過排放的數(shù)量，如不能完成填補計劃，則從其容許排放量中扣除相應數(shù)據(jù)。

四、排污權地方立法存在的問題

從以上案例分析以及其他各省市排污權交易立法情況來看，各地排污權立法均取得一定成果，并且在地方法規(guī)的可操作性、基本概念的范疇界定、交易的監(jiān)管、排污權的收回和回購以及與排污權交易法規(guī)和其他環(huán)境法規(guī)的銜接方面做法都相對成熟。但是從排污權交易的高效進行角度出發(fā)，各地地方法規(guī)還是存在一定問題，主要集中在以下幾個方面：

（1）規(guī)范層級低，規(guī)范效力有限。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，地方政府規(guī)章應當經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府以政府常務會議或者全體會議決定，并由省長或者自治區(qū)主席或者市長簽署命令予以公布。而各試點地區(qū)的排污權交易規(guī)范多數(shù)是以政府通知形式發(fā)布，有的城市還是以環(huán)保廳（局）以通知形式發(fā)布。這些通知文件從性質(zhì)上看不屬于地方政府規(guī)章，也不屬于地方法規(guī)，因此層級較低，規(guī)范效力有限，不利于排污權交易的順利進行。（2）對限定排放的污染物范圍規(guī)定缺乏科學依據(jù)。大部分試點地區(qū)將主要污染物范圍劃定為化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四類，其他試點城市對主要污染物的規(guī)定為上述四類中的兩類或三類，有的地區(qū)還作補充規(guī)定，如重慶規(guī)定市環(huán)保行政主管部門可以根據(jù)區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量狀況，將達不到環(huán)境質(zhì)量標準的污染物確定為該區(qū)域、該流域的主要污染物。（3）交易主體范疇不明確。目前多數(shù)試點城市對排污權交易制度指定的排污企業(yè)范疇規(guī)定較模糊，只強調(diào)政府應嚴格市場準入，而對具體市場準入的內(nèi)容和要求為作明確規(guī)定。少數(shù)規(guī)定了交易主體的是試點城市，仍存在交易主體和市場主體概念混淆的問題，把交易主體混同為市場主體。 （4）交易過程的行政干預較強。目前各試點城市的政府主管部門在排污權交易過程中干預力度過大，許多地方的排污權交易必須實現(xiàn)向主管部門申請，申請被批準后轉讓方和受讓方才能進行交易，這使得交易主體喪失自主性，影響了交易的順利進行。這種以行政手段代替市場機制的做法，不僅會給企業(yè)的經(jīng)營行為帶來困難，而且可能會導致排污權交易初期的市場囤積現(xiàn)象，擾亂排污權交易市場的正常秩序。

參考文獻：

[1]杜群飛.《當前排污權交易市場化機制的問題及對策研究》.《生態(tài)經(jīng)濟》.2015.1.

[2]徐燕.《排污權交易對紡織業(yè)國際競爭力的影響——基于浙江紹興實踐經(jīng)驗的分析》.《浙江社會科學》.2005.3.

作者簡介：黃蕾，女，武漢商學院，教授，主要研究方向國際貿(mào)易。王文娟，女，武漢商學院講師，博士，主要研究方向國際經(jīng)濟。