鄧昕

摘 要：國際條約是國家間國際關系的重要內容，有關國際條約的利益博弈也貫穿于國家行為的始終。在美國的國際行為當中，國際條約及其內部的利益博弈既是國家間的利益博弈，同時也是國家內部各個權利集團之間的博弈。第一部分是對美國的國際條約行為背景及其理論模型即雙層博弈理論進行論述，第二部分以介紹美國參與下的國際條約現(xiàn)狀為例闡述美國具體的國內及國外政治決策過程，第三部分將基于以上內容提出結論和思考。

關鍵詞：國際條約；雙層博弈；美國外交

中圖分類號：D80 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0061-03

作為冷戰(zhàn)之后唯一的超級大國，美國無論出于對其自身利益的考量還是國際社會的需要，其都應參與國際條約及制度的創(chuàng)立和建設當中。而基于此背景，認清美國圍繞國際條約利益的國內外雙層博弈結構及其行為模式對了解美國在國際條約機制建設當中的利益所在是極為重要的。

一、圍繞國際條約美國的政治博弈

（一）國際背景

美國作為眾多國際條約的一方，加之其擁有無可匹敵的國家實力，因此其經(jīng)常會就對其有利的國際條約與他國進行談判。然而國際上也存在著相當一部分美國已經(jīng)簽字但并未獲得國內批準的條約。對此國際關系理論的主流學派有著不同的看法：自由主義認為國際機制能夠產生針對國家的必要的義務，同時也能夠對其利益做出一定的限制；而現(xiàn)實主義以及新現(xiàn)實主義則認為國家主權和國家利益仍然是國家在制定外交決策時首要考慮的因素。

而究其原因更多是在美國國內層面，其他政治勢力對條約通過持否定態(tài)度進而導致條約無法被批準。談判需要花費時間以及金錢等物質，但是美國政府不會將其戰(zhàn)略資源投放到一個無合理批準預期或者無法保證遵守的條約當中。這也就解釋了為何一些國際條約沒有得到美國最終的批準，雙層博弈理論是其中重要的變化因素。

（二）國際條約的國內外雙層博弈

就美國而言，所有的國際條約必須經(jīng)過簽署和批準才能夠成為對其有約束力的法律文件。簽署條約的權力歸于總統(tǒng)，而批準條約的權力則在于參議院。美國憲法第二章第二條有如下規(guī)定：總統(tǒng)經(jīng)咨詢參議院和取得其同意后有權締結條約，但參議院的通過需要三分之二及以上參議員的批準。因此，總統(tǒng)需要經(jīng)過慎重考慮進而簽署條約，同時參議院也需要通過有關條約的批準書的決議使條約生效。

參議院的具體批準流程是：總統(tǒng)在簽署條約之后會向參議院提交該條約，同時也應將條約和相關文件提交至參議院外交關系委員會。該委員會可能會對條約內信息進行分析進而出臺一份對條約批準與否至關重要的報告，“委員會通過不采取行動或者否決，可以使一個議案從此夭折?！盵1]在隨后的參議院審議當中，如果條約進入了參議院的審議日程當中則意味著條約可能會面臨修改；如果針對條約的辯論結束時，參議院以通過決議的形式表示其同意該條約或者會對該條約某一部分內容進行建議修改，則意味著參議院授權總統(tǒng)對條約進行批準；無論做出批準或者無限期延遲條約批準的決定，參議院必須有三分之二及以上的參議員到場參會方可生效。此外，在會議結束之后如果條約未得到批準，這也并非意味著條約審議就此結束。需要做出修改的條約會返回至外交關系委員會進行重新討論和審核。

綜上，即參議院可以就國際條約做出批準、拒絕或者修改的決議。而在參議院提出修改的情況下，總統(tǒng)要么接受現(xiàn)狀進行修正，要么嘗試與參議院的參議員就條約內容進行談判和商議。參議院同時也允許總統(tǒng)撤回批準條約的請求。因此，憲法均賦予了行政和立法機構在條約制定以及批準方面的權力。但是條約需要通過則需要總統(tǒng)和參議院達成批準的共識，即簽署可以是總統(tǒng)單方面的行動，但批準則要求總統(tǒng)與參議院共同同意才可生效，因此總統(tǒng)有可能會與參議院當中的政治勢力有著潛在沖突，這種沖突也會對國際條約的施行產生重要影響，來自國內政治勢力之間的博弈便由此出現(xiàn)。

另外就國際層面來說，美國在該條約處于已簽署和未批準的階段時是否有義務遵守條約也是具有一定爭議的。根據(jù)《維也納公約》第18條，一旦國家簽署某項國際條約，則其便不能違反條約規(guī)定做出其所禁止的行為。然而美國因其并未使條約獲得完全的通過生效，因此這種“簽而不批”的狀態(tài)能夠使美國獲得一定的由國際條約帶來的收益同時也可避免承擔一定的條約義務。由上所述，國際層面美國與國際條約其他締約方也有著國際條約利益方面的沖突和博弈。

二、國際條約中的美國政治行為

（一）《全面禁止核試驗條約》

CTBT是防止核武器擴散的國際條約。美國曾經(jīng)是該條約的積極支持者，在條約談判的各個階段當中也發(fā)揮了主導性作用。然而克林頓在1996年簽署該條約之后，參議院卻在1999年拒絕批準該條約并將其返回至參議院對外關系委員會，目前CTBT文本仍然在該委員會當中并為在議狀態(tài)。這引起了國際社會的憂慮和嚴重關注[2]。

CTBT的支持者認為，美國如果批準該條約將因此獲益。他們主張批準CTBT將促進世界核不擴散，而如若不批準該條約則會被其他國家視為一種敵對行為，越來越多的人將會懷疑美國正在計劃開發(fā)更為先進的具有首次打擊能力的核武器，因此會對其他國家的核政策產生負面影響。

CTBT的反對者認為批準的風險要遠遠大于該條約所帶來的收益。其中對CTBT最為激烈的反對主要來自于參議院，如參議院議員、外交委員會主席赫爾姆斯（JesseHelms）。具體而言，克林頓政府時期以共和黨為主導的參議院所秉持的保守主義安全觀是反對條約的主要思想認知來源。保守主義勢力認為計算機模擬的核試驗并不能保證美國核儲備的正常運轉。同時，CTBT的制約內容也會威脅到美國的國家安全（例如其他國家的潛在的秘密核試驗），因此美國需要核試驗的繼續(xù)進而保持其對其他國家的核威懾。

（二）羅馬規(guī)約

羅馬規(guī)約當中，一方面成立了國際刑事法院（即ICC），另一方面也規(guī)定了一系列成員國一旦加入則無法避免的義務。而美國并未批準羅馬規(guī)約，其目前主要是通過與他國單獨訂立條約從而確保其人員（主要是軍事人員）不會被移送至ICC接受審判。

雖然就目前來說，美國是反對ICC的成立和存在的，但是在起初美國是支持ICC創(chuàng)立的。自1978年起，美國國內便以律師協(xié)會為組織動力，敦促國務院開始與其他國家就飛行器上有關暴力犯罪行為以及針對外交官等行為客體的犯罪行為進行法律管轄與他國進行談判。有關國際刑事法庭的討論一直持續(xù)到1995年，克林頓政府是積極支持ICC創(chuàng)立的，但是美國國內仍有相當?shù)恼蝿萘Ψ磳CC。反對派認為，ICC的基本規(guī)范是與美國憲法當中有關美國公民的正當法律程序保障的精神不相符合?？肆诸D頂住壓力，并在條約允許簽字的最后一天簽署了法案。然而在克林頓簽署之后美國便面臨著兩個選擇：要么參議院不批準該法案，從而避免ICC成立以后美國所要承擔的法律義務，要么撤回簽字。后來的小布什政府宣布無意將克林頓卸任前不久簽署的《國際刑事法院羅馬規(guī)約》提交審議。盡管在當時看來美國所標榜的“人權外交”等外交理念受到極大挑戰(zhàn)，并且使美國的國際聲譽有所下降，但是美國相對而言也獲得了對其有利的收益。

首先，通過不加入羅馬規(guī)約，美國可以在相對游離于ICC之外靈活處理國際刑事案件。由于羅馬規(guī)約中規(guī)定ICC檢察官、成員國以及聯(lián)合國安理會理事國均可向ICC提供案件進行審理，同時ICC由于其管轄權限制只能是針對條約范圍內的成員國的國家公民，因此美國既可向ICC提供案件，但同時又享有無自愿服從其管轄權的收益。相對來說美國獲得的收益要遠遠大于其付出的成本。

其次，美國在中東地區(qū)的介入也成了美國加入羅馬規(guī)約的障礙。其一，ICC規(guī)定只能因其成員國內部承諾的違規(guī)行為起訴美國公民，而在美國反恐戰(zhàn)爭集中的中東地區(qū)只有約旦是成員國，因此對美國來說無疑是利大于弊的。其二，ICC只處理最嚴重的違規(guī)事件，例如在戰(zhàn)爭時期所犯的罪行，然而美國在反恐戰(zhàn)爭時期的犯罪指控均不屬于ICC的管轄權范圍之內，又因為美國是聯(lián)合國安理會常任理事國，因此可以一票否決任何針對美國的指控的提案，因此任何ICC成員國均無法將刑事案件提交至ICC進行管轄。

美國起初遭受了世界輿論有關其未批準以及隨后撤回羅馬規(guī)約簽字的質疑，但這些成本付出似乎微乎其微。盡管現(xiàn)在美國并非是羅馬規(guī)約以及ICC的成員國，但是其仍然可以就其他國家如蘇丹的達爾富爾人權問題進行批判，也可以隨時向ICC提交刑事案件并進行審理。如ICC檢察官的報告所指出的那樣，美國“不斷零風險地收獲來自ICC的收益”。

與此同時，美國不加入ICC的行為也并未影響到其他國家對ICC的支持。截至2006年11月，羅馬規(guī)約已經(jīng)獲得139個國家的簽字以及104個國家的正式批準，這是否意味著更多的國家會遵守人權準則還有待觀察，但可以肯定的是美國的不加入并未影響其他國家的加入和支持。

三、美國面對國際條約的行為模式

面對美國“簽而不批”的國際條約行為模式，安東尼亞·蔡斯（Antonia Chayes）總結出了“拒絕批準、提具保留、違約、國內法優(yōu)先、推出條約”等八項具體表現(xiàn)[3]。當美國面對國際條約時，一方面大部分條約美國都予以簽署，但是在這之后在國內的批準程序中卻阻礙重重，但同時美國似乎也在沒有付出相應成本的情況下獲得了由國際條約所帶來的收益。

據(jù)統(tǒng)計，美國在1776至1976年間簽署但并未批準的條約四百余項，其中不乏重要的國際條約。之所以出現(xiàn)這種“簽而不批”的情況，相當一部分原因是美國憲法當中的模糊規(guī)定，即締約權屬于行政部門和立法部門共同行使，因此這使得美國總統(tǒng)與參議院之間就締約權不斷在進行博弈和爭奪進而造成了條約批準過程的遲緩甚至不再批準。一方面，總統(tǒng)可能會對參議院或者前任總統(tǒng)所做出的批準某一條約的決定進行駁回，如小布什上任后宣布不會將克林頓卸任之前簽署的羅馬規(guī)約送至參議院審議導致條約簽署擱淺；另一方面，參議院也有可能利用其內部規(guī)則來對條約批準施加影響。參議院外交關系委員會擁有不受總統(tǒng)限制的權力進而能夠決定是否終止有關條約的批準工作。

首先，在締結條約時，由于需要與他國進行前期談判，因此在談判階段有關簽署和批準的“有效性”問題及其背后的國內利益博弈便會顯現(xiàn)出來。因此，在前期談判當中，談判代表的候選之爭便首先展開。參議院和總統(tǒng)此時的態(tài)度成了談判是否能夠得到利益較大化實現(xiàn)的關鍵。一些總統(tǒng)如胡佛等允許參議員積極參與對外談判當中，而如威爾遜則認為對外締約談判是一種“行政壟斷”，因此拒絕任何參議員在締約談判過程當中參與進來。因此談判前期參議院與總統(tǒng)之間便難免存在矛盾，條約通過的困難重重也就不難理解。

其次，針對一項已經(jīng)簽署的條約，其通過過程往往也冗長繁雜。如前文所述，總統(tǒng)對于國際條約是否可呈送參議院進行審議具有決定權，若總統(tǒng)對參議院決定持悲觀預期，或條約為前任總統(tǒng)所力主推進，則條約不一定能夠得到善終，很有可能變?yōu)橐患埧瘴?。因此，在條約批準的進程當中，府院之爭屢見不鮮，簽而不批的結果便成了多數(shù)。

此外，正如上文所述，就國際層面而言，美國可以通過簽而不批的方式在國際條約談判當中獲得更多優(yōu)勢，減少其承擔的相應國際義務，進而獲得由這些條約所帶來的收益。

首先，簽而不批使美國可以在條約規(guī)定領域僅承擔有限的國際義務，由于簽署條約和批準條約在《維也納條約法公約》當中是兩種不同的條約行為，因此美國簽而不批只會使自身承擔一種非強制的義務，為其爭取利益拓寬了空間。同時，由于美國長期針對相當部分條約都采取簽而不批的態(tài)度，因此美國便以此使國際社會產生面對國際條約“難以批準”的印象，進而使得行政部門在進行國際談判時可以利用國內反對聲音為其進行談判時的條件進而迫使對方做出讓步。

其次，由于美國需要對條約進行簽署和批準兩項程序，且通常而言后來進行的批準程序較之之前的簽署程序更為重要，因此美國在面對國際條約時也有著靈活采取行動的收益，即國內立法的發(fā)展會對國際條約的生效與否產生至關重要的影響。由于美國國內立法的不確定性，因此其他國家在與美國共同締結國際條約時難免會陷入困境，即無法預知美國的最終態(tài)度以及條約的最終結果。而同時由于美國與別國的實力對比懸殊，因此美國取得的這種不對稱優(yōu)勢也是較為持續(xù)的。此外，在美國的條約實踐當中，附加保留、說明、聲明（均被統(tǒng)稱為RUD）的條約行為十分普遍，而其最大的法律意義在于能夠在必要情況下縮小美國在該條約規(guī)定范圍內的相關義務，因此這樣的不確定性使得美國始終能夠把握主動，從而實現(xiàn)對自身利益的最大化。

由此可以看到，美國在有關國際條約的實踐當中，更多的是將其國際義務置于國內政治主導之下，盡量避免承擔更多國際義務而獲得更多由條約所帶來的收益。美國在國際條約當中所采取的這種行為模式使其總能夠在國際條約談判當中占據(jù)優(yōu)勢且使其他締約國處于相對被動狀態(tài)之下。

參考文獻：

[1]與非.美國國會[M].北京：中國民主法制出版社，2001：24.

[2]樊吉社.美國參議院拒批《全面禁止核試驗條約》的原因及影響[J].當代亞太，2000（4）：14-18.

[3]Antonia Chayes.How American Treaty Behavior Threatens Nat-

ional Security[J].International Security.Vol.33.No.1.：45-81.