摘 要 國務(wù)院日前提出的關(guān)于開放小區(qū)、推廣街區(qū)制的意見在社會上引起廣泛討論，對其態(tài)度褒貶不一。本文認為，開放小區(qū)在法律上依據(jù)明確，但也存在與《物權(quán)法》等現(xiàn)行法律的沖突，本文試圖從法律的角度解讀“開放小區(qū)”，并在法律法規(guī)完善和執(zhí)行等方面提出相應(yīng)的意見。

關(guān)鍵詞 開放小區(qū) 封閉小區(qū) 街區(qū)制

作者簡介：李興，廣西師范大學法學院2013級法學專業(yè)本科生。

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-184-02

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出，推廣街區(qū)制，逐步打開封閉小區(qū)和單位大院，引發(fā)廣泛討論，對于該《意見》，社會中有很多人持支持的態(tài)度，認為此做法具有許多可取之處，如利于有限資源的充分利用和城市布局規(guī)劃，同時具有一定先進性，以部分發(fā)達國家的街區(qū)制為參考。但不少人也持反對態(tài)度，反對觀點主要是圍繞對小區(qū)開放后的人身財產(chǎn)隱患、占用了小區(qū)業(yè)主的資源、房產(chǎn)是否會貶值以及業(yè)主會不會得到相應(yīng)補償?shù)确矫嬲归_，也有人認為此舉侵犯了公民的合法權(quán)益，該規(guī)定沒有合法性。筆者認為《意見》的制定具有充分的法律依據(jù)。但也存在與現(xiàn)行法律的矛盾之處，相應(yīng)的法規(guī)并不完善，目前實施可能相對困難，筆者亦在下文提出了對該《意見》的思考。

一、《意見》制定的法律依據(jù)

根據(jù)《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。筆者認為，小區(qū)土地、綠地、道路、休閑娛樂設(shè)施及車位等，業(yè)主們有共有所有權(quán)，自然屬于所有業(yè)主的其他不動產(chǎn)，打開封閉小區(qū)是很大部分的原因是為了資源的合理利用、道路的規(guī)劃。同時，筆者認為城市規(guī)劃和街區(qū)制建設(shè)的需要完全屬于法律所指向的公共利益，國家自然可以依法進行征收。

除《物權(quán)法》的規(guī)定外，《中華人民共和國土地管理法》和《憲法》也有類似的規(guī)定。國家為了公共利益需要使用土地的，由有關(guān)人民政府土地主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)。

從以上的法律中可見，建設(shè)開放性小區(qū)、逐步打開封閉小區(qū)的做法，是符合法律規(guī)范的，是有法可依的。筆者認為，住建部頒發(fā)的《意見》出發(fā)點是很好的，實施也是值得肯定的。

其一，打開封閉小區(qū)，實行街區(qū)制，有利于城市建設(shè)和城市規(guī)劃，封閉小區(qū)對交通的發(fā)展產(chǎn)生了一定阻礙，使得部分地區(qū)出現(xiàn)“斷頭路”、道路狹窄卻難以擴建等情況。

其二，街區(qū)制的優(yōu)點在國外已經(jīng)得到證明，尤其是小區(qū)內(nèi)部道路公共化利用，中國作為一個人口大國，人均公共資源占有量遠低于人口較少的發(fā)達國家。在我國，城市建設(shè)用地屬于國家所有，公民享有使用權(quán)。國家基于公共利益的考慮，經(jīng)過合法程序，對有限資源進行有效使用和合理規(guī)劃也無可厚非，也是符合情理的。而非像部分觀點認為的無法可依。

二、《意見》與現(xiàn)行法律的沖突

《意見》確實也與部分法律發(fā)生較為明顯的沖突。筆者也認為，《意見》也不完全符合法律的規(guī)定。

從立法的層面上看，我國《立法法》明確規(guī)定了要保證立法的公開性，使公民參加立法活動，反映人民的意見和意志。立法還應(yīng)該實事求是，從實際出發(fā)。在程序上，國務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)先擬定草案并審查群眾的異議。為什么部分公民會覺得此次《意見》頒發(fā)過去草率，甚至是突然襲擊，有一部分原因是該《意見》的內(nèi)容此前國務(wù)院并未向社會公布以征求意見。同時，該《意見》是否充分體現(xiàn)了人民的意志，至少在目前反對意見是存在的。對此，筆者認為，公共政策的制定需要經(jīng)過長時間的考量，法規(guī)制定機關(guān)與人民群眾之間應(yīng)充分溝通和交流，交換意見，這樣才不至于當政策頒布和執(zhí)行的時候出現(xiàn)較大的阻力，也有利于社會的穩(wěn)定和長期的發(fā)展。

從物權(quán)法的角度看，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。在我國，土地的所有權(quán)屬于國家，小區(qū)土地的使用權(quán)都是開發(fā)商從政府手中獲取并以有償?shù)姆绞浇坏綐I(yè)主手中，而且業(yè)主們所支付購房款，與小區(qū)的綠地、設(shè)施、道路等條件是密不可分的，此時將原本封閉的小區(qū)開放，是否有可能造成房價的下降？將原本業(yè)主們集體“私有”的空間“公有化”，無疑侵犯了全體業(yè)主的產(chǎn)權(quán)。同時，《意見》頒布后并未為其實施制定具體的相應(yīng)輔助意見，如經(jīng)濟補償?shù)染唧w問題還缺乏指導意見，在實際執(zhí)行中不易操作。

三、對《意見》的完善意見

雖然住建部規(guī)定封閉小區(qū)是“逐漸”打開，但是通過上文的論述，筆者認為，該《意見》仍然侵犯了業(yè)主的合法權(quán)益，在此，筆者提出如下幾個思考：

（一）“開放小區(qū)”應(yīng)該面向《意見》提出后的新建成或在建小區(qū)適用

如上文所述，從長期發(fā)展和資源有效利用的角度看，住建部頒發(fā)的《意見》確實從中國實際情況出發(fā)，利于有限資源達到最大化利用和城市規(guī)劃的合理化發(fā)展。

隨著時代的發(fā)展，我國立法機關(guān)和有關(guān)部門頒布和修改了許多法律法規(guī)。人們有義務(wù)去遵循現(xiàn)在的法律是毋庸置疑的，但卻沒有辦法去預(yù)測未來法律的發(fā)展，更不能要求人們?nèi)プ裱磥淼姆?，所以無論是民事法律還是其他各類法律規(guī)范，基本都會有法不溯及既往的原則，即新法不適用于其頒布之前的人或事。我國小區(qū)建設(shè)至今，絕大部分的小區(qū)都是封閉式的，此時去要求物業(yè)公司和業(yè)主接受“打開”小區(qū)的《意見》的實施，是否有違法律原則和有損公民利益呢？

筆者認為，《意見》應(yīng)該主要使用于新建小區(qū)。

其一，新建小區(qū)在拆除封閉設(shè)施等方面較為方便，也便于從新規(guī)劃，使小區(qū)內(nèi)的道路與小區(qū)外的道路合理融合，同時，新建小區(qū)遵守現(xiàn)行法規(guī)也是其法定義務(wù)。

其二，此做法在遵循了新法不追溯既往的原則的同時，也兼顧了現(xiàn)存小區(qū)業(yè)主的合法權(quán)益，利于維持社會的穩(wěn)定。

（二）對現(xiàn)存的小區(qū)若使用《意見》應(yīng)得到業(yè)主的同意，并給予經(jīng)濟補償

根據(jù)《物權(quán)法》第四十二條，國家有權(quán)根據(jù)公共利益的需要，征收公民的不動產(chǎn)。上述筆者已經(jīng)論證過，小區(qū)圍墻可理解為業(yè)主們共有的不動產(chǎn)，小區(qū)內(nèi)部的綠地、道路、停車位和休閑設(shè)施等，也是小區(qū)業(yè)主們共有的不動產(chǎn)。法律雖然賦予了國家征收公民不動產(chǎn)的權(quán)力，但這種權(quán)力并不是沒有限制的，公民的利益也不是無償犧牲的。在賦予國家征收業(yè)主們不動產(chǎn)權(quán)力的同時，《物權(quán)法》第四十二條第三款也規(guī)定了應(yīng)該給予被拆遷人一定的經(jīng)濟補償?！锻恋毓芾矸ā芬灿蓄愃频囊?guī)定，在此不再復述。

從這個角度上說，現(xiàn)存法律已經(jīng)明確規(guī)定了要對打開封閉小區(qū)的做法進行相應(yīng)的經(jīng)濟補償，至于補償?shù)臄?shù)額，則是相關(guān)專業(yè)的鑒定機構(gòu)、評估機構(gòu)、各方協(xié)商等進行的實際情況的考量。同時，在依法治國的大背景之下，強拆搶收的行為應(yīng)該嚴格控制，既不能無償強行打開封閉小區(qū)，也不能打開封閉小區(qū)后象征性的補償不符合其損失價值的金額了之。《物業(yè)管理條例》有規(guī)定，關(guān)于共有權(quán)利的重大事項，由業(yè)主共同決定。所以開放小區(qū)與否，理應(yīng)是業(yè)主們共同決定的重大事項，政府部門應(yīng)尊重業(yè)主的意見。

實行街區(qū)制、建設(shè)開放小區(qū)和打開封閉小區(qū)的過程應(yīng)該是政府與公民和諧共進、共同協(xié)商、互相做出合理讓步以及多方共贏的。

（三）制定配套的管理措施或法規(guī)促進開放小區(qū)建設(shè)

《意見》中對開放小區(qū)使用了“逐步”，那“逐步”在時間上是否應(yīng)該有一個概念呢？筆者認為，對于現(xiàn)存小區(qū)，可以考慮完善目前立法中的一個空白，《物權(quán)法》中規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)使用70年期限屆滿后可自動續(xù)上，自動續(xù)上的字眼并沒有提及是否需要進行重新登記的手續(xù)或更換新的產(chǎn)權(quán)證證書，從另一個角度說，這一空白為此次《意見》的實施提供了一定條件?？梢栽诂F(xiàn)存小區(qū)使用年限屆滿后，或者現(xiàn)存小區(qū)需要進行拆除重建、舊房改造等過程中推行開放小區(qū)的建設(shè)，并頒發(fā)新的產(chǎn)權(quán)證書。這樣，阻力應(yīng)當會有所減少。

封閉式小區(qū)對防止盜竊、搶劫等財產(chǎn)類犯罪和人身遭受侵犯起著一定的防范作用。同時，小區(qū)內(nèi)部交通網(wǎng)簡單，車流量小，業(yè)主們出行的安全性也相對較高。開放小區(qū)后，一定程度上會帶來人身財產(chǎn)安全隱患等問題，然而目前對《意見》的執(zhí)行還沒有配套措施，業(yè)主們的顧慮也并非沒有道理，此次《意見》的頒布確實略顯草率。法律是時代發(fā)展的產(chǎn)物，理應(yīng)更隨社會的發(fā)展與時俱進。

最高法在《意見》在社會上引起廣泛討論后，也在第一時間給出了說法。最高法民一庭庭長程新文在今年二月下旬召開的有關(guān)物權(quán)法新聞發(fā)布會上回應(yīng)“目前這一《意見》屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問題，還有一個通過立法實現(xiàn)法治化的過程。”

在《物業(yè)管理條例》中，規(guī)定業(yè)主有按時繳納物業(yè)管理費用的義務(wù)，在小區(qū)未開放前，按當時業(yè)主們共用部分繳納的物業(yè)管理費用該如何處理？日后的費用又該如何繳納？是高還是低？這些問題暫時還沒有得到解決。

同時，該條例也規(guī)定有業(yè)主和公安部門互相配合維護小區(qū)的治安，開放小區(qū)后，小區(qū)的治安問題該如何解決？是有業(yè)主們出費用增多保安數(shù)量還是公安加大社會治安的維護力度？

除了筆者列舉的疑問，還存在許多尚未解決的細節(jié)問題。如果法律相對完善，公民的權(quán)益得到法律的充分保護，開放小區(qū)的工作才會順利和讓人安心。

（四）可以考慮從各級部門的“大院”入手，政府表率進行試點

雖然在社會上存在一定的質(zhì)疑，但《意見》對開放小區(qū)的建設(shè)意見并沒有得到實踐的考究。對此，筆者認為，可以對各地存在的各級單位“大院”入手，充當街區(qū)制試點。

街區(qū)制在政府大院推行試點，一是可以降低成本，《意見》容易執(zhí)行，不會存在復雜糾紛。二是群眾對《意見》和大院的關(guān)注度較高，若試行較為順利，利大于弊，則對日后推行街區(qū)制無疑會起積極作用。

（五）因地制宜，不可“一刀切”

無論是新建小區(qū)還是現(xiàn)存小區(qū)，是否適用《意見》都應(yīng)該結(jié)合小區(qū)的實際情況。比如，某些現(xiàn)存小區(qū)或新建小區(qū)，其內(nèi)部的綠地較少，道路狹窄，本身的交通狀況就較為緊張，再將其開放，即便得到業(yè)主們的一致同意，也對達到舒緩交通壓力和完善城市規(guī)劃的目的起不到絲毫作用，反而會加劇自身交通狀況的惡化。其實，早在九十年代末期，北京勁松街道就曾經(jīng)嘗試過將小區(qū)圍墻拆除，建設(shè)開放式的街區(qū)。

2005年，大連和廣州也都出臺過類似拆除小區(qū)封閉設(shè)施，開放小區(qū)的政策。但是，不同城市的不同小區(qū)、同一地段的不同小區(qū)執(zhí)行效果差異甚大。

因此，是都在封閉小區(qū)推行街區(qū)制，還應(yīng)充分考慮小區(qū)的實際情況，要考慮開放小區(qū)的利弊得失。對此，筆者認為，是否開放小區(qū)，應(yīng)當由城市規(guī)劃部門對小區(qū)進行實地考察，綜合考慮對當?shù)爻鞘幸?guī)劃的影響大小來判定。