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府谷縣財政危機(jī)反思

2016-05-14 23:58:19傅白水
決策 2016年9期
關(guān)鍵詞:府谷府谷縣財產(chǎn)稅

傅白水

[城·事]

據(jù)媒體報道,曾經(jīng)的全國百強(qiáng)縣陜西府谷正遭遇財政危機(jī)。府谷縣2015年度、2016年上半年的財政收支矛盾非常突出,如果算上縣級財政的下甩支出,收支平衡則會被打破。2016年度的財政預(yù)算安排,沒有實現(xiàn)“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的基本目標(biāo)。當(dāng)?shù)厝舜蟪N瘯赋鲞@是很嚴(yán)重的問題,如不解決將會引發(fā)一系列的矛盾和問題。

府谷縣是全國百強(qiáng)縣、西部十強(qiáng)縣,位于陜西省最北端,與山西、內(nèi)蒙古接壤。雖然沒有鄰縣神木有名,但府谷的煤炭資源同樣豐富,是國家級陜北能源化工基地的重要組成部分。

根據(jù)6月24日府谷縣人大常委會的報告顯示,按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的財政支出最低限度要求,2016年1-5月府谷縣的資金缺口5.48億元,而府谷縣前5個月的地方財政收入3.47億元。由于同期僅工資支出就需要5.75億元,即使只維持上述“三?!敝械摹氨9べY”,財政也不得不“挪用”城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時救助(撥發(fā)民政系統(tǒng))等??钯Y金7433萬元,同時再挪用上級轉(zhuǎn)移支付資金5.2億元。

顯然,府谷這樣上拼下湊、寅吃卯糧的方式,是非常危險的,尤其眼下煤炭是過剩產(chǎn)能的重災(zāi)區(qū),府谷為了維持唯一財源還會背道而馳地擴(kuò)大煤炭產(chǎn)能,這樣的結(jié)果不但解決不了問題,只能是對未來造成更嚴(yán)重的透支。

從全國來看,包括府谷縣在內(nèi)的中國諸多市、縣政府尤其是縣級政府,未來財政收支的入不敷出將是常態(tài),有的甚至可能出現(xiàn)財政危機(jī)。如何應(yīng)對“保運轉(zhuǎn)、保民生、保工資”財政支出最低限度,將極大考驗各級地方政府。

[分析]

百強(qiáng)縣何以入不敷出?

從目前來看,府谷縣之所以出現(xiàn)巨大財政虧空,直接原因是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)巨幅下滑導(dǎo)致財政收入入不敷出。

府谷縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財源較為單一,嚴(yán)重依賴煤炭資源。作為一個以煤炭資源支撐的地方,一旦煤炭資源過剩,價格大幅下跌,經(jīng)濟(jì)將大幅下行,財政收入將大幅縮水,過去一系列因為高速成長而被隱藏的問題隨即爆發(fā)。

2015年度,府谷縣本級預(yù)算計劃收入16.5億元,上級補助2.78億元,本級預(yù)算收入完成19.28億元,再加上年結(jié)余1.82億元,可安排財力20.3838億元。預(yù)算支出安排了20.1819億元,因此結(jié)余財力19萬元,從《預(yù)算法》角度看完成了平衡。不過,如果算上下甩支出的19.75億元,則支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入,這對2016年度的預(yù)算編制造成了極大困難。

2016年,府谷縣財政局先后兩次向縣人大常委會匯報了預(yù)算編制和財政困境,第一次安排的39.93億元的預(yù)算支出,因為收入的嚴(yán)重下滑,為完成預(yù)算平衡不得不列赤字,這被《預(yù)算法》關(guān)于縣級財政不列赤字的法律直接否定。在剔除下甩支出19億多元重新編制預(yù)算后,才達(dá)到了平衡。

不過,諸多下甩支出是甩不下的,這包括了人員經(jīng)費、政策類補貼、重點項目以及預(yù)留經(jīng)費,4項總計約14.656億元。

為了達(dá)到預(yù)算平衡的安排,府谷縣在重點項目建設(shè)資金中,扶貧資金僅安排了1500萬元,而原本預(yù)留經(jīng)費的2.6446億元未做安排,這會對突發(fā)事件的處理等帶來影響,至于其中的政府債券置換資金1.83億元也不得不剔除,直接將政府債務(wù)的壓力轉(zhuǎn)到下一個年度。

經(jīng)濟(jì)下滑導(dǎo)致財政收入入不敷出,這可以說是“天災(zāi)”。從深層次看,府谷縣財政預(yù)算缺乏硬約束,這個“人禍”才是財政虧空根本原因。

根據(jù)媒體調(diào)查,府谷的預(yù)算編制一直以來隨意性極強(qiáng),預(yù)算監(jiān)督形同虛設(shè)。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持續(xù)性,府谷的教育免費,不僅學(xué)雜費全免、課本、寄宿費也不收,此外還有蛋奶營養(yǎng)補貼。府谷縣對全縣外來學(xué)生一視同仁,同樣給予免費和補貼福利。府谷的外地學(xué)生,占到全部學(xué)生的十分之一。

雖然不像神木縣那樣實行免費醫(yī)療,府谷縣也不斷給各個醫(yī)院、衛(wèi)生站注資,同時成立大病救助基金,對大病患者補助。住房方面,2011年到2015年,府谷縣建設(shè)的廉租房、經(jīng)適房、限價商品房、保障性住房,一共超過5萬套。而整個府谷縣戶籍人口也就24萬人。

同時,府谷花錢非常隨意,例如,政府公務(wù)公交卡辦卡人親屬持卡乘車;不少公益性崗位人員有雙重身份領(lǐng)兩份工資;某供熱項目沒有任何程序就投資了1.3億元購進(jìn)3臺燃煤鍋爐;供熱公司不按市場定價,于是2014年和2015年財政撥付的供熱補貼多了6641萬元等等,這些都造成了財政資源的極大浪費。

財政虧空將是常態(tài)

府谷的財政困境自然與其資源型地區(qū)的特點有著密切關(guān)系,但絕不能簡單將其歸咎在資源頭上,正因為財源單一,如何作出有序的預(yù)算安排、維持持續(xù)性發(fā)展更是重中之重。

與全國很多縣級政府一樣,府谷縣地方債務(wù)規(guī)模較大,全縣債務(wù)余額81.9億元,不包括財政運營公司擔(dān)保的債務(wù)和國有企業(yè)貸款。如按當(dāng)下地方債債息5%年化算,一年當(dāng)?shù)貧w還利息就得支出4億多,較大的地方債務(wù)僅歸還債務(wù)利息一項,就將吃掉很大一部分財政收入或者是地方可用財力。

因此,可以預(yù)見,全國很多市縣政府吃飯財政甚至財政虧空將是常態(tài),陜西府谷只是一個典型例子。陜西府谷是一面鏡子,陜西府谷的今天有可能就是中國其他縣的明天。各級地方政府要有責(zé)任心和應(yīng)盡的義務(wù)感,要有長遠(yuǎn)發(fā)展觀,要為子孫后代謀幸福,切勿做寅吃卯糧的事。

府谷的財政危機(jī)是預(yù)算安排的觀念失誤和預(yù)算制度粗放隨意共同造就的悲劇。只有將預(yù)算改革和地方自主發(fā)債改革同時推進(jìn),讓地方政府成為可以為自己負(fù)責(zé)并受到有效監(jiān)督的財政主體,才有可能徹底將故事改寫。否則,在經(jīng)濟(jì)不景氣的當(dāng)下,可能會有越來越多的府谷浮現(xiàn)出來。

[路徑]

如何應(yīng)對“吃不飽飯”財政

在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)背景下,中國各級地方政府面臨吃飯財政甚至是吃不飽飯財政將是常態(tài)。對此,各級地方政府要從多措并舉,包括中央政府都要采取有效措施,應(yīng)對財政緊平衡或財政虧空。這其中,改變經(jīng)濟(jì)建設(shè)財政思維、嚴(yán)格落實新預(yù)算法和加快構(gòu)建以財產(chǎn)稅為核心的地方稅體系最為重要。

首先,大前提是轉(zhuǎn)變“建設(shè)財政”思維。市縣地方政府要改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維方式,改變以前建設(shè)財政思維,轉(zhuǎn)到吃飯財政上來。由于經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),經(jīng)濟(jì)增速的下行必將導(dǎo)致財政收入的下行,財政收入保持個位數(shù)增長將是常態(tài),財政收入僅夠維持運轉(zhuǎn),甚至是出現(xiàn)虧空。這對以前花錢大手大腳的地方政府來說,必須改變建設(shè)財政思維,靠財政資金大幅投入來拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。在財政出現(xiàn)緊平衡甚至虧空時,調(diào)整政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路和方式是關(guān)鍵,要從過去依靠融資平臺籌資、財政優(yōu)惠引資轉(zhuǎn)為提高地方公共服務(wù)質(zhì)量上來。

其次,改革和創(chuàng)新財政投入方式。改變以前以財政投入即給錢或財政返還支持企業(yè)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,變一次性的財政支出為持續(xù)性的支持。財政投入政策主要應(yīng)發(fā)揮導(dǎo)向作用,而不能成為替代市場配置資源的工具。為此,要激活市場機(jī)制,提高財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。地方應(yīng)清理、整合各項財政支持資金,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體規(guī)劃,明確支持重點和方式,采取包括政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務(wù)、政府投資母基金等在內(nèi)的多種形式,激發(fā)社會資金對基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境修復(fù)治理、扶貧開發(fā)等的投資。

第三,要實施財政硬約束。通過嚴(yán)格落實新預(yù)算法,管住地方政府花錢大手大腳的老習(xí)慣。要樹立“過緊日子”的觀念,在大力縮減“三公”經(jīng)費的同時,確保重點領(lǐng)域特別是民生領(lǐng)域支出,從嚴(yán)控制一般性支出,減輕收入下滑的不良影響。認(rèn)真貫徹落實預(yù)算法,開展中期財政規(guī)劃管理等工作;建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,加強(qiáng)對項目預(yù)算資金支出的管理。實行全口徑預(yù)算管理,加強(qiáng)各類預(yù)算資金之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能力。使一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算有機(jī)銜接,納入統(tǒng)一的“大預(yù)算”,以全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。

第四,提高地方理財水平。通過提高財政管理水平緩解收支壓力。提高地方預(yù)算管理能力。做好一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的清理工作,規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回程序。最為重要的是,盤活地方財政存量資金,提高財政資金使用效益。如,開展財政資金競爭性存放,提高利息收益等等。

第五,妥善處理地方債。一方面,加大地方債務(wù)置換,甚至是重組地方債。地方債務(wù)置換可優(yōu)先考慮財政壓力較大地區(qū),減輕由于支付較高債息導(dǎo)致的財政危機(jī)。重組地方債,可以比照當(dāng)年重組四大行模式,由財政部籌組五萬億資本,建立中央?yún)R財公司,統(tǒng)一進(jìn)行債務(wù)重組。債務(wù)重組,要體現(xiàn)中央和地方甘苦與共的原則。如果地方債務(wù)重組進(jìn)展順利,將有效緩解地方財政緊張問題。另一方面,地方政府要努力開源節(jié)流,以克服短期的財政困難,早日進(jìn)入良性循環(huán)。

最后,加速進(jìn)行稅制改革。建立以財產(chǎn)稅為主體的地方政府稅收體系,是解決地方財政困難的根本之道。稅收是國家財政收入的主要來源,在地方財政緊張狀況下,如何建立一個穩(wěn)定的地方稅收體系,為地方政府提供穩(wěn)定的財政收入,成為現(xiàn)階段最主要的問題。

從西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看,財產(chǎn)稅是理想的地方稅主體稅種。財產(chǎn)稅是對財產(chǎn)所有人、占用人或使用人所擁有或支配的應(yīng)稅財產(chǎn),就價值或數(shù)量所課征的一類稅收的總稱,是大多數(shù)政府主要的地方財政收入來源。 財產(chǎn)稅自產(chǎn)生以來就是地方政府籌集收入的主要手段,尤其是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方政府更加需要有穩(wěn)定雄厚的經(jīng)濟(jì)來源。財產(chǎn)稅不僅擁有穩(wěn)定的稅基,而且還具有較強(qiáng)的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)波動性的能力,不會隨著經(jīng)濟(jì)大幅波動而大幅波動,因此成為構(gòu)建地方主體稅種的主要選擇。

因此,財產(chǎn)稅的改革已勢在必行。在分稅制條件下,構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系不僅可以彌補地方財政收入的不足,而且可以提高資源的利用效率,使地方政府的努力與地方稅源形成聯(lián)動機(jī)制,從而形成正向激勵??梢?,構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系額,是解決地方財政困難的首要任務(wù)和根本之道。

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