傅白水

[城·事]

據(jù)媒體報道，曾經(jīng)的全國百強(qiáng)縣陜西府谷正遭遇財政危機(jī)。府谷縣2015年度、2016年上半年的財政收支矛盾非常突出，如果算上縣級財政的下甩支出，收支平衡則會被打破。2016年度的財政預(yù)算安排，沒有實現(xiàn)“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的基本目標(biāo)。當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯赋鲞@是很嚴(yán)重的問題，如不解決將會引發(fā)一系列的矛盾和問題。

府谷縣是全國百強(qiáng)縣、西部十強(qiáng)縣，位于陜西省最北端，與山西、內(nèi)蒙古接壤。雖然沒有鄰縣神木有名，但府谷的煤炭資源同樣豐富，是國家級陜北能源化工基地的重要組成部分。

根據(jù)6月24日府谷縣人大常委會的報告顯示，按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的財政支出最低限度要求，2016年1-5月府谷縣的資金缺口5.48億元，而府谷縣前5個月的地方財政收入3.47億元。由于同期僅工資支出就需要5.75億元，即使只維持上述“三?！敝械摹氨９べY”，財政也不得不“挪用”城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時救助（撥發(fā)民政系統(tǒng)）等?？钯Y金7433萬元，同時再挪用上級轉(zhuǎn)移支付資金5.2億元。

顯然，府谷這樣上拼下湊、寅吃卯糧的方式，是非常危險的，尤其眼下煤炭是過剩產(chǎn)能的重災(zāi)區(qū)，府谷為了維持唯一財源還會背道而馳地擴(kuò)大煤炭產(chǎn)能，這樣的結(jié)果不但解決不了問題，只能是對未來造成更嚴(yán)重的透支。

從全國來看，包括府谷縣在內(nèi)的中國諸多市、縣政府尤其是縣級政府，未來財政收支的入不敷出將是常態(tài)，有的甚至可能出現(xiàn)財政危機(jī)。如何應(yīng)對“保運轉(zhuǎn)、保民生、保工資”財政支出最低限度，將極大考驗各級地方政府。

[分析]

百強(qiáng)縣何以入不敷出？

從目前來看，府谷縣之所以出現(xiàn)巨大財政虧空，直接原因是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)巨幅下滑導(dǎo)致財政收入入不敷出。

府谷縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財源較為單一，嚴(yán)重依賴煤炭資源。作為一個以煤炭資源支撐的地方，一旦煤炭資源過剩，價格大幅下跌，經(jīng)濟(jì)將大幅下行，財政收入將大幅縮水，過去一系列因為高速成長而被隱藏的問題隨即爆發(fā)。

2015年度，府谷縣本級預(yù)算計劃收入16.5億元，上級補助2.78億元，本級預(yù)算收入完成19.28億元，再加上年結(jié)余1.82億元，可安排財力20.3838億元。預(yù)算支出安排了20.1819億元，因此結(jié)余財力19萬元，從《預(yù)算法》角度看完成了平衡。不過，如果算上下甩支出的19.75億元，則支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，這對2016年度的預(yù)算編制造成了極大困難。

2016年，府谷縣財政局先后兩次向縣人大常委會匯報了預(yù)算編制和財政困境，第一次安排的39.93億元的預(yù)算支出，因為收入的嚴(yán)重下滑，為完成預(yù)算平衡不得不列赤字，這被《預(yù)算法》關(guān)于縣級財政不列赤字的法律直接否定。在剔除下甩支出19億多元重新編制預(yù)算后，才達(dá)到了平衡。

不過，諸多下甩支出是甩不下的，這包括了人員經(jīng)費、政策類補貼、重點項目以及預(yù)留經(jīng)費，4項總計約14.656億元。

為了達(dá)到預(yù)算平衡的安排，府谷縣在重點項目建設(shè)資金中，扶貧資金僅安排了1500萬元，而原本預(yù)留經(jīng)費的2.6446億元未做安排，這會對突發(fā)事件的處理等帶來影響，至于其中的政府債券置換資金1.83億元也不得不剔除，直接將政府債務(wù)的壓力轉(zhuǎn)到下一個年度。

經(jīng)濟(jì)下滑導(dǎo)致財政收入入不敷出，這可以說是“天災(zāi)”。從深層次看，府谷縣財政預(yù)算缺乏硬約束，這個“人禍”才是財政虧空根本原因。

根據(jù)媒體調(diào)查，府谷的預(yù)算編制一直以來隨意性極強(qiáng)，預(yù)算監(jiān)督形同虛設(shè)。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持續(xù)性，府谷的教育免費，不僅學(xué)雜費全免、課本、寄宿費也不收，此外還有蛋奶營養(yǎng)補貼。府谷縣對全縣外來學(xué)生一視同仁，同樣給予免費和補貼福利。府谷的外地學(xué)生，占到全部學(xué)生的十分之一。

雖然不像神木縣那樣實行免費醫(yī)療，府谷縣也不斷給各個醫(yī)院、衛(wèi)生站注資，同時成立大病救助基金，對大病患者補助。住房方面，2011年到2015年，府谷縣建設(shè)的廉租房、經(jīng)適房、限價商品房、保障性住房，一共超過5萬套。而整個府谷縣戶籍人口也就24萬人。

同時，府谷花錢非常隨意，例如，政府公務(wù)公交卡辦卡人親屬持卡乘車；不少公益性崗位人員有雙重身份領(lǐng)兩份工資；某供熱項目沒有任何程序就投資了1.3億元購進(jìn)3臺燃煤鍋爐；供熱公司不按市場定價，于是2014年和2015年財政撥付的供熱補貼多了6641萬元等等，這些都造成了財政資源的極大浪費。

財政虧空將是常態(tài)

府谷的財政困境自然與其資源型地區(qū)的特點有著密切關(guān)系，但絕不能簡單將其歸咎在資源頭上，正因為財源單一，如何作出有序的預(yù)算安排、維持持續(xù)性發(fā)展更是重中之重。

與全國很多縣級政府一樣，府谷縣地方債務(wù)規(guī)模較大，全縣債務(wù)余額81.9億元，不包括財政運營公司擔(dān)保的債務(wù)和國有企業(yè)貸款。如按當(dāng)下地方債債息5%年化算，一年當(dāng)?shù)貧w還利息就得支出4億多，較大的地方債務(wù)僅歸還債務(wù)利息一項，就將吃掉很大一部分財政收入或者是地方可用財力。

因此，可以預(yù)見，全國很多市縣政府吃飯財政甚至財政虧空將是常態(tài)，陜西府谷只是一個典型例子。陜西府谷是一面鏡子，陜西府谷的今天有可能就是中國其他縣的明天。各級地方政府要有責(zé)任心和應(yīng)盡的義務(wù)感，要有長遠(yuǎn)發(fā)展觀，要為子孫后代謀幸福，切勿做寅吃卯糧的事。

府谷的財政危機(jī)是預(yù)算安排的觀念失誤和預(yù)算制度粗放隨意共同造就的悲劇。只有將預(yù)算改革和地方自主發(fā)債改革同時推進(jìn)，讓地方政府成為可以為自己負(fù)責(zé)并受到有效監(jiān)督的財政主體，才有可能徹底將故事改寫。否則，在經(jīng)濟(jì)不景氣的當(dāng)下，可能會有越來越多的府谷浮現(xiàn)出來。

[路徑]

如何應(yīng)對“吃不飽飯”財政

在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)背景下，中國各級地方政府面臨吃飯財政甚至是吃不飽飯財政將是常態(tài)。對此，各級地方政府要從多措并舉，包括中央政府都要采取有效措施，應(yīng)對財政緊平衡或財政虧空。這其中，改變經(jīng)濟(jì)建設(shè)財政思維、嚴(yán)格落實新預(yù)算法和加快構(gòu)建以財產(chǎn)稅為核心的地方稅體系最為重要。

首先，大前提是轉(zhuǎn)變“建設(shè)財政”思維。市縣地方政府要改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維方式，改變以前建設(shè)財政思維，轉(zhuǎn)到吃飯財政上來。由于經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速的下行必將導(dǎo)致財政收入的下行，財政收入保持個位數(shù)增長將是常態(tài)，財政收入僅夠維持運轉(zhuǎn)，甚至是出現(xiàn)虧空。這對以前花錢大手大腳的地方政府來說，必須改變建設(shè)財政思維，靠財政資金大幅投入來拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。在財政出現(xiàn)緊平衡甚至虧空時，調(diào)整政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路和方式是關(guān)鍵，要從過去依靠融資平臺籌資、財政優(yōu)惠引資轉(zhuǎn)為提高地方公共服務(wù)質(zhì)量上來。

其次，改革和創(chuàng)新財政投入方式。改變以前以財政投入即給錢或財政返還支持企業(yè)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，變一次性的財政支出為持續(xù)性的支持。財政投入政策主要應(yīng)發(fā)揮導(dǎo)向作用，而不能成為替代市場配置資源的工具。為此，要激活市場機(jī)制，提高財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。地方應(yīng)清理、整合各項財政支持資金，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體規(guī)劃，明確支持重點和方式，采取包括政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府投資母基金等在內(nèi)的多種形式，激發(fā)社會資金對基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境修復(fù)治理、扶貧開發(fā)等的投資。

第三，要實施財政硬約束。通過嚴(yán)格落實新預(yù)算法，管住地方政府花錢大手大腳的老習(xí)慣。要樹立“過緊日子”的觀念，在大力縮減“三公”經(jīng)費的同時，確保重點領(lǐng)域特別是民生領(lǐng)域支出，從嚴(yán)控制一般性支出，減輕收入下滑的不良影響。認(rèn)真貫徹落實預(yù)算法，開展中期財政規(guī)劃管理等工作；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)對項目預(yù)算資金支出的管理。實行全口徑預(yù)算管理，加強(qiáng)各類預(yù)算資金之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能力。使一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算有機(jī)銜接，納入統(tǒng)一的“大預(yù)算”，以全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。

第四，提高地方理財水平。通過提高財政管理水平緩解收支壓力。提高地方預(yù)算管理能力。做好一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的清理工作，規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回程序。最為重要的是，盤活地方財政存量資金，提高財政資金使用效益。如，開展財政資金競爭性存放，提高利息收益等等。

第五，妥善處理地方債。一方面，加大地方債務(wù)置換，甚至是重組地方債。地方債務(wù)置換可優(yōu)先考慮財政壓力較大地區(qū)，減輕由于支付較高債息導(dǎo)致的財政危機(jī)。重組地方債，可以比照當(dāng)年重組四大行模式，由財政部籌組五萬億資本，建立中央?yún)R財公司，統(tǒng)一進(jìn)行債務(wù)重組。債務(wù)重組，要體現(xiàn)中央和地方甘苦與共的原則。如果地方債務(wù)重組進(jìn)展順利，將有效緩解地方財政緊張問題。另一方面，地方政府要努力開源節(jié)流，以克服短期的財政困難，早日進(jìn)入良性循環(huán)。

最后，加速進(jìn)行稅制改革。建立以財產(chǎn)稅為主體的地方政府稅收體系，是解決地方財政困難的根本之道。稅收是國家財政收入的主要來源，在地方財政緊張狀況下，如何建立一個穩(wěn)定的地方稅收體系，為地方政府提供穩(wěn)定的財政收入，成為現(xiàn)階段最主要的問題。

從西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗來看，財產(chǎn)稅是理想的地方稅主體稅種。財產(chǎn)稅是對財產(chǎn)所有人、占用人或使用人所擁有或支配的應(yīng)稅財產(chǎn)，就價值或數(shù)量所課征的一類稅收的總稱，是大多數(shù)政府主要的地方財政收入來源。 財產(chǎn)稅自產(chǎn)生以來就是地方政府籌集收入的主要手段，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府更加需要有穩(wěn)定雄厚的經(jīng)濟(jì)來源。財產(chǎn)稅不僅擁有穩(wěn)定的稅基，而且還具有較強(qiáng)的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)波動性的能力，不會隨著經(jīng)濟(jì)大幅波動而大幅波動，因此成為構(gòu)建地方主體稅種的主要選擇。

因此，財產(chǎn)稅的改革已勢在必行。在分稅制條件下，構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系不僅可以彌補地方財政收入的不足，而且可以提高資源的利用效率，使地方政府的努力與地方稅源形成聯(lián)動機(jī)制，從而形成正向激勵?？梢?，構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系額，是解決地方財政困難的首要任務(wù)和根本之道。