張雙文

近日，省十二屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》。這是我省第一部全面規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的地方性法規(guī)，為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提供了有力的法律保障。

在廣袤的中國大地上，作為最基層的一級(jí)國家政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作與億萬農(nóng)民的關(guān)系最密切，它飽含著濃厚的鄉(xiāng)土氣息，就如同滲入到基層民主土壤中的毛須根系，為國家層面的民主政治汲取旺盛的生命力。

當(dāng)前，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職，開展了諸多有益探索，特別是財(cái)政預(yù)算監(jiān)督、政府實(shí)事工程票決、組織代表視察和執(zhí)法檢查等方面，已經(jīng)具有鮮明的“浙江符號(hào)”。然而，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作也還存在薄弱環(huán)節(jié)，全省各地客觀上也存在差異。制定我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，是回應(yīng)基層人大期待、固化基層有效經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，有序引領(lǐng)和推動(dòng)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的迫切要求。

條例深入總結(jié)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實(shí)踐中行之有效的做法，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)、會(huì)議制度、監(jiān)督工作以及履職保障等內(nèi)容作了規(guī)定。

全面規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)職責(zé)

背景資料：運(yùn)行難一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的“通病”。調(diào)研資料顯示，2009 年，重慶市862 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有649 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席團(tuán)閉會(huì)期間在開展工作，有213 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席團(tuán)閉會(huì)期間已停止行使職權(quán)，人大工作在閉會(huì)期間處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)。原因在于“專職主席、副主席配備不足”。

“種了別人的地，荒了自己的田”成了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席履職的基本狀態(tài)。受制于時(shí)間、精力，主席團(tuán)日常事務(wù)沒有專人負(fù)責(zé)，人大工作成了“副業(yè)”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席兼任政府工作，致使行使人大監(jiān)督權(quán)時(shí)，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，處境尷尬。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作順利開展的前提。在立法調(diào)研過程中，基層對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的工作職責(zé)提出了完善性意見建議，建議應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的工作職責(zé)；同時(shí)認(rèn)為，為更好地開展財(cái)政預(yù)算決算審查監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在條例中明確規(guī)定財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)的產(chǎn)生及其職責(zé)。

條例吸收了這些意見，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相關(guān)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)作了明確規(guī)定。一是規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的產(chǎn)生和人數(shù)，并明確了其在召集和主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的相關(guān)職權(quán)和工作職責(zé)。二是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)設(shè)專職主席，并可以設(shè)副主席一人至二人；經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或者人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)配備專職副主席。同時(shí)，詳細(xì)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的工作職責(zé)。三是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議根據(jù)大會(huì)會(huì)議議程需要，可以設(shè)立財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)，并對(duì)其工作職責(zé)作了明確。

為了督促和激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員依法履行職責(zé)，條例還規(guī)定，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，或者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)綜合辦事機(jī)構(gòu)合署辦公，并配備專職工作人員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席、副主席應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)；主席團(tuán)成員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議制度

背景資料：湖南省張家界市永定區(qū)人大常委會(huì)2013 年關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的調(diào)研報(bào)告透露，“從上屆的情況看，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有每年都召開人代會(huì)?！边€有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把人代會(huì)與經(jīng)濟(jì)工作會(huì)同時(shí)開，既有人大代表參加，又有村干部出席，被稱為“兩會(huì)合一”。

四川省廣安市人大常委會(huì)調(diào)研報(bào)告顯示，廣安市三分之一以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)沒有堅(jiān)持做到每季度召開一次主席團(tuán)會(huì)議。有人對(duì)此評(píng)價(jià)稱，“會(huì)議主席團(tuán)，會(huì)后沒有團(tuán)?！?/p>

由此可見，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)開會(huì)難現(xiàn)象絕非個(gè)例。召開人代會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最主要、最根本的履職方式，一旦人代會(huì)無法按期召開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)難免不被束之高閣。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革和建設(shè)應(yīng)著眼于解決基層實(shí)際問題，突出其制度效益，做實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運(yùn)行的保障機(jī)制和民主程序，關(guān)鍵是如何開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在基層政權(quán)體系中不做“聾子耳朵”。

立法調(diào)研過程中，有的地方提出，合理安排會(huì)議次數(shù)和會(huì)期，明確年初人代會(huì)和年中人代會(huì)的會(huì)議議程，保證代表深入進(jìn)行審議，是確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)取得實(shí)效的關(guān)鍵。目前，全省有多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年召開兩次人代會(huì)，同時(shí)，年初和年中的兩次人代會(huì)的會(huì)議議程相對(duì)固定，可以明確。條例吸收了上述意見，對(duì)這些內(nèi)容都作了明確規(guī)定。

一是明確了會(huì)議次數(shù)和會(huì)期，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年年初和年中各舉行一次，并分別對(duì)年初和年中大會(huì)會(huì)議的主要議程作了明確。

二是為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)制定大會(huì)議事規(guī)則，明確政府工作等各項(xiàng)報(bào)告的要求，規(guī)范審議和表決等相關(guān)事項(xiàng)；主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)在大會(huì)會(huì)議舉行前，做好組織代表開展調(diào)研、視察等會(huì)前審議以及其他相關(guān)準(zhǔn)備工作。

三是規(guī)定政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)聽取意見，并回答詢問；對(duì)代表審議時(shí)提出的建議、意見，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)，或者在會(huì)后認(rèn)真研究辦理并及時(shí)反饋。

切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作

背景資料：2016年1月，寧?？h十七屆人大五次會(huì)議第四次全體會(huì)議上，由228名代表投票表決，2016年政府10項(xiàng)實(shí)事工程名單正式出爐。據(jù)介紹，這10項(xiàng)實(shí)事工程分別是新農(nóng)村建設(shè)工程、市欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊環(huán)境整治建設(shè)提升工程等。

寧?？h實(shí)行的實(shí)事工程項(xiàng)目票決制由代表提出、由代表票決確定、由代表監(jiān)督實(shí)施、由代表評(píng)估結(jié)果，是該縣用多年基層實(shí)踐總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)。2009年12月，寧海縣委發(fā)文《關(guān)于全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程代表票決制的指導(dǎo)意見》，2010年票決制推廣到寧海縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2012年10月，寧?？h委又做出一個(gè)重大決定，在2013年初開展縣級(jí)實(shí)事工程人大代表票決制工作。

近年來，我省溫嶺市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行預(yù)算和重大事項(xiàng)“民主懇談”、寧波市推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大票決民生工程等舉措為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實(shí)踐創(chuàng)新提供了一些新的視角。這表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在現(xiàn)行的法治框架內(nèi)，可以依法行使實(shí)體性職權(quán)，并且空間廣闊、民望殷切。條例對(duì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了總結(jié)提煉，努力讓創(chuàng)新做法的“盆景”，成為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作發(fā)展的“風(fēng)景”。

一是規(guī)定代表聽取和討論專項(xiàng)工作報(bào)告制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地安排代表聽取和討論政府專項(xiàng)工作報(bào)告，事先應(yīng)當(dāng)組織代表對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行視察或者專題調(diào)查研究。

二是細(xì)化執(zhí)法檢查規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以根據(jù)實(shí)際需要組織代表進(jìn)行執(zhí)法檢查并由主席團(tuán)提出執(zhí)法檢查報(bào)告，本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究處理并反饋。

三是規(guī)定政府實(shí)事工程和重大建設(shè)項(xiàng)目票決制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)在組織代表對(duì)本級(jí)人民政府年度實(shí)事工程和重大建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查研究后，提請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)決定，并對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和績效評(píng)估。

四是規(guī)定財(cái)政預(yù)算決算審查監(jiān)督制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)制定財(cái)政預(yù)算審查批準(zhǔn)制度、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度和決算監(jiān)督制度，對(duì)政府財(cái)政預(yù)算決算加強(qiáng)審查和監(jiān)督。

充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用

背景資料：2014年，浙江按照“全覆蓋、制度化、?；顒?dòng)”的要求，在全省范圍內(nèi)推動(dòng)代表聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)和運(yùn)行，已建成代表聯(lián)絡(luò)站2478個(gè)，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的聯(lián)絡(luò)站網(wǎng)絡(luò)體系，打通了人大代表聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。

在此基礎(chǔ)上，全省還規(guī)劃建設(shè)網(wǎng)上代表聯(lián)絡(luò)站，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下全天候、便捷化聯(lián)系，人民群眾表達(dá)民意的渠道更加通暢。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，代表人民參與行使國家權(quán)力、依法管理國家事務(wù)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作與建設(shè)，必須充分發(fā)揮代表的主體作用。

一是完善代表聯(lián)系群眾制度。規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)，制定代表聯(lián)絡(luò)站工作規(guī)則，定期組織代表到聯(lián)絡(luò)站聯(lián)系接待選民，充分發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)站聯(lián)系群眾的重要渠道作用。

二是充分保障代表履職。規(guī)定設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，開設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作網(wǎng)頁，建設(shè)網(wǎng)上代表聯(lián)絡(luò)站，推進(jìn)代表履職服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的應(yīng)用。

三是切實(shí)加強(qiáng)代表培訓(xùn)。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、主席團(tuán)成員以及工作人員的培訓(xùn)，縣級(jí)以上人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)培訓(xùn)工作予以指導(dǎo)和支持。

四是強(qiáng)化對(duì)代表履職的監(jiān)督。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表自覺履行法定義務(wù)，進(jìn)行履職情況登記，向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況，接受選民對(duì)其履職情況的評(píng)議和監(jiān)督。

攝影 蔡榮章

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黨和國家對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作和建設(shè)高度重視。2015年6月22日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)作了明確要求，提出了許多新的重要舉措。2015年8月，全國人大常委會(huì)修改了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法等相關(guān)法律，在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)方面作了許多新的規(guī)定。省委也高度重視中央文件和全國會(huì)議精神的貫徹落實(shí)，2015年11月17日下發(fā)了《中共浙江省委關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中央文件精神加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)相關(guān)事項(xiàng)作了進(jìn)一步明確要求。制定我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，是貫徹好中央和省委文件、執(zhí)行好國家法律規(guī)定的迫切要求。

在這一背景下，2016年省人大常委會(huì)將《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》列入立法計(jì)劃一類項(xiàng)目，并于2016年1月成立立法起草小組，負(fù)責(zé)條例起草工作。5月召開的省第十二屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議對(duì)條例草案進(jìn)行了初審。立法過程中，起草小組對(duì)條例草案廣泛征求各方意見、深入開展立法調(diào)研、多次組織座談?wù)撟C、反復(fù)進(jìn)行研究修改，經(jīng)過半年時(shí)間磨礪，條例最終通過。