張義柱

土地是人們賴以生存的重要自然資源，“土地財政”又是政府行為的功能異化行為。因此，研究“土地財政”現(xiàn)象可以清晰地揭示公共資源資本化和政府行為異化所產(chǎn)生的經(jīng)濟危害，為更好地利用公共資源和約束政府的行為尋找理論依據(jù)和對策。

一、“土地財政”對經(jīng)濟的危害

“土地財政”對經(jīng)濟的危害是多方面的，主要體現(xiàn)在如下四個方面。

（一）人為改變了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

“土地財政”通過低于成本價向制造業(yè)企業(yè)供給土地，放松企業(yè)對工人的勞動保護和福利等，甚至放松企業(yè)對環(huán)境的破壞，從而降低了制造業(yè)的經(jīng)營成本，使本來需要淘汰的工藝得以使用，不能使企業(yè)的技術(shù)得以強制性地升級。同時，土地在非農(nóng)化使用時，必須進行大量的基礎(chǔ)設(shè)施等政府投資，而這種投資又主要推動房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，可以看出，“土地財政”主要推動了低端制造業(yè)、地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是來自于市場自然形成的需求，也不是來自于企業(yè)的技術(shù)進步，而是來自于政府的人為推動，這樣形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是畸形的，不平衡的，也是不可持續(xù)的。

（二）人為抬高房地產(chǎn)價格，使經(jīng)濟出現(xiàn)泡沫化

“土地財政”利用我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化特征人為抬高房地產(chǎn)價格。由于我國經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，第一產(chǎn)業(yè)比重逐漸下降，二三產(chǎn)業(yè)比重不斷提高，經(jīng)濟的重心和就業(yè)的機會不斷向城市移動，這就是我國正在發(fā)生的城市化進程。而這個過程中，人們對城市的住房需求不斷增加。“土地財政”正是基于人們對城市住房需求的不斷增加，從而抬高商住用地的價格，增加土地出讓金的收入，這也抬高了房地產(chǎn)的價格。

在我國目前股票市場等資本市場不夠完善的情況下，人們的投資渠道較少。房地產(chǎn)價格的不斷上漲就吸引了大量投資者，這反過來又加劇了房地產(chǎn)價格快速上漲。人們對房地產(chǎn)進行不斷投資是基于房地產(chǎn)價格的過快上漲的市場預期，而這種預期的形成實際上是由地方政府的“土地財政”行為導致，而不是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求，這種預期是不可持續(xù)的，必然引起房地產(chǎn)市場的波動。建立在不合理市場預期之上的投資，一方面使投資偏離了經(jīng)濟的內(nèi)在需求，使這種預期不能持續(xù)，不能兌現(xiàn)，使房地產(chǎn)投資出現(xiàn)泡沫化；另一方面，就是市場的暫時繁榮，搶占了其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的經(jīng)濟資源，使房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“一枝獨秀”的局面，這種畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會降低整體經(jīng)濟的效率，長期下去，必然導致房地產(chǎn)市場泡沫的破裂。

（三）大量消耗土地資源，造成資源、環(huán)境壓力

“土地財政”需要大量消耗土地資源，在我國人地矛盾突出的現(xiàn)實的約束下這是難以為繼的?！巴恋刎斦币环矫嫱ㄟ^抬高房地產(chǎn)的價格提高了居民的生活成本，另一方面由于對制造業(yè)用地的過多提供造成了土地資源的浪費，這種土地資源的使用是效率低下的。由于對土地資源使用的效率低下，對土地資源的保護就缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)，這就人為地加劇了我國的人地矛盾，更不利于土地資源和環(huán)境的保護。

（四）經(jīng)濟活動的短期化、互斥化

“土地財政”把我國非常寶貴的土地資源進行貼現(xiàn)變賣，刺激了當前的投資，特別是房地產(chǎn)業(yè)的投資。由于人為地改變了對房地產(chǎn)的需求，包括制造對房地產(chǎn)居住需求的緊張狀況和人們對房地產(chǎn)業(yè)的投資需求，使房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)暫時的繁榮，這就使經(jīng)濟活動出現(xiàn)短期化，不但支撐房地產(chǎn)業(yè)繁榮的土地資源是難以為繼的，而且支撐房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、居民收入和對房地產(chǎn)的需求都是不能夠持續(xù)的。

“土地財政”還使經(jīng)濟活動出現(xiàn)了互斥化，具體表現(xiàn)在：房地產(chǎn)業(yè)的“一枝獨秀”與其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相排斥，房地產(chǎn)業(yè)的過高利潤率過度吸引了經(jīng)濟資源，影響了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；房地產(chǎn)的高價格與居民生活相排斥；“土地財政”對土地資源的消耗與資源、環(huán)境保護相排斥等。

二、“土地財政”對勞動者的排擠

（一）居住、生活成本的提高對勞動者的排擠

“土地財政”利用居住是居民的必需品和生活服務(wù)隨人而定、不能流動的特點，人為抬高商住用地的價格，抬高了居民的居住、生活成本。居住、生活成本的提高，核心是“土地財政”收入和資本獲利造成的，這實質(zhì)上是部分剝削了城鎮(zhèn)勞動者的收入，這樣的剝削造成了收入分配的不公，使一部分房產(chǎn)所有者依靠租金生活。這顯然不利于整體經(jīng)濟效率的提高。

（二）人力資本積累受阻對勞動者的排擠

廣大勞動者在城鎮(zhèn)工作、生活，不僅需要住房，而且需要教育、醫(yī)療等各種其他服務(wù)。而由于高房價、高房租大量使用了居民的收入，這就擠占了居民用于教育、醫(yī)療等方面的開支，這種情況使廣大勞動者的人力資本積累受阻。而隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，這就要求廣大勞動者的人力資本不斷積累和升級。而廣大勞動者的人力資本積累受阻顯然不能適應就業(yè)崗位對勞動者技能的要求，也就是說，勞動者難以實現(xiàn)充分就業(yè)，這對勞動者的生活起著威脅和排擠作用。

（三）產(chǎn)業(yè)的不可持續(xù)對勞動者的排擠

“土地財政”由于特殊的政策造成地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、低端制造業(yè)的繁榮，但這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展擠占了其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的經(jīng)濟資源，經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)導致經(jīng)濟發(fā)展不可持續(xù)。當產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)被迫需要調(diào)整升級時，勞動者不得不承擔產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的成本，如勞動者技能轉(zhuǎn)換的成本、勞動者的地區(qū)遷移成本等。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是不連續(xù)的，勞動者技能的轉(zhuǎn)換也是不連續(xù)的，這種技能轉(zhuǎn)換不能在勞動實踐中逐漸得以實現(xiàn)，而是需要勞動者進行專門的學習、培訓才能實現(xiàn)。這不但增加了勞動者的就業(yè)成本，而且可能造成勞動者的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。這就在不同程度上排斥了勞動者，使生產(chǎn)的發(fā)展與勞動者技能的提高和勞動者的就業(yè)不能同步。

三、對“土地財政”的治理對策

“土地財政”實質(zhì)是地方政府的企業(yè)化經(jīng)營行為，它背離了政府的公共服務(wù)目標，對經(jīng)濟和勞動者造成了廣泛的傷害，必須從根本上給予治理。

（一）理順政府財政管理體制

“土地財政”也有地方政府面臨的財政困難的現(xiàn)實原因。在我國分稅制改革以后，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，其要承擔的公共服務(wù)責任與其可以支配的財力之間存在缺口，這成為欠發(fā)達地區(qū)要克服的財政困難。因此，中央政府要完善政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度，使各個地區(qū)、各級地方政府都能夠提供與地方經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的公共服務(wù)，保證勞動者在各個地區(qū)都能得到大體相當?shù)木然?wù)水平。在地方政府的財政預算問題得以解決之后，地方政府就沒有了實施“土地財政”的迫切需要，也沒有了實施“土地財政”的借口。

（二）科學制定對地方政府的評價指標

地方政府不能把自己的財政收入、GDP等作為自己追求的指標，這種企業(yè)化目標與政府的基本職能是相悖的。況且，各地的經(jīng)濟稟賦、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)等條件差異巨大，把這些經(jīng)濟指標作為衡量地方政府的業(yè)績也是不科學的。地方政府活動必須回歸到其公共服務(wù)上來，如就業(yè)、教育、科技、醫(yī)療等。因此，對地方政府的評價應指向就業(yè)、生活成本、生產(chǎn)成本、環(huán)保等指標上來。

（三）回歸土地公共資源的本性

土地是生產(chǎn)、生活所必需的公共資源，政府不應當以營利為目的來經(jīng)營土地，而應當合理分配土地的使用，滿足生產(chǎn)、生活的各方面對土地的需求。土地資源用在它最需要的地方是土地的最有效利用。具體來講，政府要合理地規(guī)劃使用土地，把土地合理分配到住房、教育、科技等公共事業(yè)、工業(yè)商業(yè)用地等各個方面，兼顧到各個方面對土地資源的使用需求。當前的突出問題是，只重視土地使用的經(jīng)濟效益，而忽視了土地也是人們生活的必需品這一特征。如各個地方的廉租房普遍過少，遠遠不能滿足廣大低收入者的住房需求。只有土地資源有效地使用在各個方面，滿足了各方面的需求，土地才能真正回歸到公共資源的經(jīng)濟屬性。

（四）平衡不同流動性經(jīng)濟資源的關(guān)系

資本、技術(shù)、勞動力、環(huán)境等經(jīng)濟資源的流動性是不同的。地方政府的“土地財政”活動，實質(zhì)上就是流動性較強的經(jīng)濟資源利用其流動性強的優(yōu)勢剝削流動性弱的經(jīng)濟資源，這必然造成經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)部的不平衡、不可持續(xù)。

實際上，資本、技術(shù)等流動性強的經(jīng)濟資源來自于勞動力、環(huán)境資源的支撐、生產(chǎn)和創(chuàng)造，沒有勞動力和環(huán)境資源，就不會產(chǎn)生源源不斷的資本和技術(shù)。因此，我們必須處理好不同流動性經(jīng)濟資源的利益關(guān)系。

平衡不同流動性經(jīng)濟資源的關(guān)系，首先在制度上要禁止地方政府單純追求土地出讓金的活動，鼓勵各地方政府重視教育、科技、人力資本積累、環(huán)境保護等，這有利于地方經(jīng)濟的長期發(fā)展。其次，要保障勞動者的利益，保護自然環(huán)境，防止流動性強的經(jīng)濟資源對流動性弱的經(jīng)濟資源的剝削。平衡不同流動性經(jīng)濟資源的關(guān)系，使一個地區(qū)更加重視流動性弱的經(jīng)濟資源的利益和積累，才能鞏固一個地區(qū)的生產(chǎn)之基、創(chuàng)業(yè)之基，才能保證一個地區(qū)的長期、持續(xù)發(fā)展，這樣的發(fā)展才是堅實的、穩(wěn)定的。

（作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學院經(jīng)貿(mào)學院）