摘 要： 改革開放以來，我國在發(fā)展經(jīng)濟的同時，更加注重社會建設(shè)，在改善和保障民生方面取得了豐碩成果，而正確處理發(fā)展經(jīng)濟與保障民生的關(guān)系是實施民生政策的重點。民生政策主要依賴政治化和法律化兩種實施方式。改善民生的權(quán)利話語轉(zhuǎn)向在憲法層面表現(xiàn)為社會權(quán)保障，其內(nèi)在的權(quán)利基因和外在的權(quán)利內(nèi)容都要求國家履行相應(yīng)的義務(wù)。德國的社會法治國模式融合社會國和法治國兩大原則，給予民生以全方位的保障。在實施全面依法治國戰(zhàn)略背景下，社會法治國的理念可資借鑒。

關(guān) 鍵 詞：民生保障；民生政策；民生法治；社會權(quán)；社會法治國

中圖分類號：D920.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）08-0038-07

收稿日期：2016-03-30

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了全面建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略構(gòu)想，而法治國家當(dāng)然離不開民生保障的法治建設(shè)?！稕Q定》提出：“加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護等方面的法律法規(guī)?！笨疾煳覈鴳椃ㄎ谋疽约吧鐣髁x制度所具有的人民利益至上的內(nèi)涵，法治國家建設(shè)難以回避民生法治。本文梳理了改革開放以來民生保障的發(fā)展歷程，力圖通過借鑒德國社會法治國原則中的有益因素，為建設(shè)具有中國特色的民生法治服務(wù)。

一、黨的民生保障政策：發(fā)展

經(jīng)濟與改善民生

黨的十一屆三中全會以來，我國制定并實施了一系列的路線、方針和政策，實現(xiàn)了社會穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，我國的各項事業(yè)也隨之發(fā)生了巨大變化，改善民生的工作相繼展開。黨和國家的指導(dǎo)方針轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟發(fā)展上來的直接動力來自改善民生的迫切要求。這種樸素的情懷在當(dāng)時以鄧小平同志為首的中央領(lǐng)導(dǎo)集體中表現(xiàn)得較為突出。如其所言：“馬克思主義認(rèn)為，歸根到底要發(fā)展生產(chǎn)力。我們太窮了，太落后了，老實說對不起人民。我們現(xiàn)在必須發(fā)展生產(chǎn)力，改善人民生活條件?！盵1]由此可以看出發(fā)展生產(chǎn)力與改善人民生活條件的直接關(guān)系：經(jīng)濟發(fā)展的目的便是改善民生。此結(jié)論也是接下來一系列經(jīng)濟政策、民生政策制定的依據(jù)。

（一）黨的政策對民生的關(guān)注：基于七份黨的全會報告文本的分析

在新時期，民生已成為執(zhí)政黨關(guān)注的重點，其原因主要有以下幾個方面：首先，當(dāng)今時代執(zhí)政黨凝聚民心，維護社會穩(wěn)定，鞏固執(zhí)政地位的關(guān)鍵在于保障和改善民生。這是作為黨的根本宗旨——全心全意為人民服務(wù)的客觀要求和基本內(nèi)涵。其次，民生問題是關(guān)涉人民基本生活的首要問題，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其理應(yīng)對人民的基本需要予以回應(yīng)。黨的階級基礎(chǔ)決定了其對于目前社會上存在的問題和人民群眾的訴求都應(yīng)當(dāng)給予關(guān)切。再次，改革開放以來，市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，尤其是上世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟制度寫入了憲法后，其即成為我國的基本經(jīng)濟制度，不僅激發(fā)了市場活力，也使經(jīng)濟獲得了長足、高速的發(fā)展。然而，市場經(jīng)濟難以避免貧富分化、資本集中等現(xiàn)象，目前經(jīng)濟學(xué)界往往以基尼系數(shù)作為衡量一個國家貧富分化的標(biāo)準(zhǔn)。①由世界銀行公布的《世界發(fā)展報告2006》的數(shù)據(jù)表明，我國居民收入分配基尼系數(shù)已經(jīng)上升到0.47，如果考慮到“實物收入調(diào)查的遺漏、人們‘怕露富的少報、非正常收入的隱瞞等而導(dǎo)致的收入統(tǒng)計資料不全，以及世界銀行的調(diào)查主要記錄勞動者收入”等因素的話，我國現(xiàn)階段“收入分配基尼系數(shù)實際上已經(jīng)超過0.5”，[2]遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達國家的水平，已接近高度不平均的警戒狀態(tài)。

有鑒于此，筆者在對十二大以來七份黨的全會報告有關(guān)民生政策的內(nèi)容予以梳理后認(rèn)為，民生問題是自改革開放以來黨所關(guān)注的重點，其表現(xiàn)如下：

⒈改善民生始終貫穿于改革開放的全過程，是黨的工作的重要組成部分。縱觀七份黨的全會報告，皆涉及有關(guān)人民生活水平或者改善民生等內(nèi)容。前期主要強調(diào)“人民生活水平的提高”，但往往與經(jīng)濟發(fā)展一起作為整體而提出來，如黨的十二大報告在論及工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時指出：“這樣就既改善了國民經(jīng)濟的內(nèi)部比例，也改善了人民生活”。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，改善民生作為社會建設(shè)重點內(nèi)容被提出來。如黨的十六大報告第四部分“經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟體制改革”從“深化分配制度改革，健全社會保障體系”和“千方百計擴大就業(yè)，不斷改善人民生活”兩方面對改善民生加以論述。其中，“就業(yè)是民生之本”是首次在黨的全會文本中提出的關(guān)于“民生”的概念。而在黨的十七大報告中“民生”則作為獨立的部分加以呈現(xiàn)，即報告第八部分提出“加快推進以民生為重點的社會建設(shè)”。黨的十八大報告沿用了這種專章敘述結(jié)構(gòu)。

⒉歷次黨的全會報告文本中有關(guān)改善民生的敘述篇幅越來越多，內(nèi)容越來越具體。在篇幅上，由簡單論述如黨的十二大報告中所提出的作為一種語言描述，到黨的十七大報告和黨的十八大報告專章闡述，報告結(jié)構(gòu)構(gòu)成越來越豐滿。內(nèi)容方面由原來的作為一種經(jīng)濟改革的目標(biāo)提出來，到作為經(jīng)濟體制改革與經(jīng)濟發(fā)展的附屬內(nèi)容，最后成為獨立于經(jīng)濟發(fā)展篇章之外且與經(jīng)濟建設(shè)并列的“五位一體”之一部分的社會建設(shè)的主要內(nèi)容。鑒于此發(fā)展速度及其重要程度，有學(xué)者提出，我國已經(jīng)進入現(xiàn)代化發(fā)展新階段——“民生發(fā)展時代”，在這一時代，民生發(fā)展具有“主導(dǎo)性、全面性、均衡性、制度性和參與性等新的時代特點”。[3]

（二）民生政策的實施方式

黨的民生政策是對當(dāng)下民眾呼聲給予恰當(dāng)而及時的回應(yīng)，但政策出臺本身并不是目的。民生政策不能僅僅停留在理念或者文本層面，其實施的程度及效果尤為值得關(guān)注。黨的政策在執(zhí)行過程中遇到的首要問題便是其強制力的來源。筆者按政策執(zhí)行和實施的不同方式、方法，將執(zhí)政黨的政策落實概括為政治化實施和法律化實施兩種。

⒈政治化實施。西方研究者往往把政策與公共政策等同，以至于縮小了政策制定者的空間，如托馬斯·R·戴伊就將公共政策定義為“政府做什么，為什么這樣做，會產(chǎn)生什么樣的效果”。[4]但是，直接把政策或者公共政策的制定或?qū)嵤┲黧w理解為國家、政府并不是西方研究者的統(tǒng)一口徑。如詹姆斯·安德森認(rèn)為，政策是“由一位或者多位參與者，為應(yīng)對一個難題或者關(guān)注的問題，采取的一個有目的的行動過程”。該定義把公共政策的主體擴大到“一個政治體制中的當(dāng)權(quán)者”。[5]而我國學(xué)者一般從實質(zhì)層面出發(fā)，將政策主體的范圍擴大到政黨，也即執(zhí)政黨的政策是我國公共政策必不可少的內(nèi)容之一。有學(xué)者總結(jié)了我國政策變成公共政策的四條合法途徑，其中第一條便是黨的歷次代表大會和中央全會通過的政策性文件。把黨的政策尤其是民生政策納入到公共政策視野中，利用行政過程的程序性與高效性來實現(xiàn)包括民生政策在內(nèi)的政策便是政治化實施。

⒉法律化實施。法律化實施的關(guān)鍵是處理好政策與法律的關(guān)系?！包h的政策，特別是黨的總政策和基本政策是制定國家法律的依據(jù)。這就是政策對立法的指導(dǎo)作用。”[6]黨把保障和改善民生作為國家建設(shè)的重要工作，在此方針指導(dǎo)下，一系列有關(guān)民生的法律相繼出臺，使我國民生保障和社會建設(shè)基本做到了有法可依。改革開放以來尤其是近十年來，社會立法取得了較大進展。除了與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的勞動及其相關(guān)法律完成較早外（基本完成于上世紀(jì)90年代），其他社會法領(lǐng)域如教育、弱勢群體保護、社會保障、公益等方面的立法都在進一步完善中。

相較于政治化實施而言，法律化實施對于政策的具體執(zhí)行和完善的作用更加明顯。政治化實施較注重內(nèi)容的宣傳和貫徹，其較為籠統(tǒng)，不利于實現(xiàn)對政策實施效果的反饋，并且往往具有臨時性。而法律化實施是使政策轉(zhuǎn)化為可以持續(xù)發(fā)揮作用且能具體操作的法律法規(guī)，從而使政策本身執(zhí)行的意義和效果得以顯現(xiàn)。政治化實施的弱點便是政策的執(zhí)行沒有相應(yīng)的救濟渠道，也即在政策落實過程中人為操作因素不可避免且在產(chǎn)生問題時缺少恰當(dāng)處理問題的措施。因此，為了更好地實現(xiàn)保障和改善民生的目標(biāo)，同時滿足這一過程中的具體個人之需要，從政策向權(quán)利轉(zhuǎn)化的趨勢不可避免。改善與保障民生的權(quán)利訴求在憲法上則體現(xiàn)為實現(xiàn)公民的社會經(jīng)濟權(quán)利。

二、權(quán)利話語體系下的民生保障

政策的發(fā)展為保障和改善民生提供了堅實的政治基礎(chǔ)，而政策的內(nèi)容也在一定程度上劃定了保障和改善民生的維度。但無論政策的政治化實施還是法律化實施都只是保障民生權(quán)益的一個方面，且其具有自身難以克服的弊端。因此，民生改善在憲法、法律層面的實施就需要依賴對公民基本權(quán)利的保障和維護。正如付子堂教授所言：“民生問題從表面上看是社會問題和經(jīng)濟問題，但實質(zhì)上首先是一個典型的權(quán)利問題”。[7]有關(guān)民生的權(quán)利“并非傳統(tǒng)憲法語境中所固有，與之比較接近的權(quán)利類型是‘依靠國家實現(xiàn)的社會權(quán)”。[8]由此可見，從權(quán)利層面來理解民生保障可謂大勢所趨， 也是政策發(fā)展到一定階段在法律層面的體現(xiàn)。與其說民生改善是由政策“上升”為權(quán)利，不如說民生意蘊中本已納入了權(quán)利的基因。

（一）民生保障的權(quán)利基因

民生保障的權(quán)利基因深深植根于憲法精神中，主要包括以下內(nèi)容：

⒈改善民生是保障人之尊嚴(yán)的內(nèi)在要求。德國基本法開宗明義規(guī)定：“人之尊嚴(yán)不可侵犯，尊重及保護此項尊嚴(yán)為所有國家機關(guān)之義務(wù)”。人性尊嚴(yán)條款在德國已經(jīng)成為“憲法價值秩序中之根本原則，甚至，不可侵犯的人性尊嚴(yán)已成為價值體系之基礎(chǔ)”。[9]人性尊嚴(yán)業(yè)已成為基本權(quán)利之一種，其不僅具有單獨的權(quán)利價值，另作為輔助性原則有補結(jié)構(gòu)規(guī)范遺漏之功能。我國《憲法》第三十八條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”。此處對“人格尊嚴(yán)”的理解與德國將之分別規(guī)定的“人的尊嚴(yán)”與“人格權(quán)”有重合之處，但我國現(xiàn)行憲法中的“人格尊嚴(yán)”顯然有別于德國憲法的“人的尊嚴(yán)”。民生保障的實質(zhì)意義便是國家履行義務(wù)，維護人作為人所具有的基本生存權(quán)利，人的尊嚴(yán)理念無疑是其不可回避的內(nèi)容之一。

⒉改善民生能夠減少社會兩極分化現(xiàn)象，符合社會正義的理念。 所謂社會正義，系“從機會均等之角度出發(fā)，強調(diào)每個人在社會生活與經(jīng)濟秩序中，應(yīng)享有相同之立足點，并在此基礎(chǔ)上，隨其個人能力之發(fā)揮與努力程度，而獲致相當(dāng)之經(jīng)濟上收入與社會地位”。[10]民生保障中對公民受教育和最低生活保障提供的物質(zhì)、權(quán)利、制度等方面的給付也即從機會均等的層面實現(xiàn)社會正義。這里所講的社會正義即羅爾斯提出的正義之兩個層面中第二層意義的“實質(zhì)正義”。羅爾斯的實質(zhì)正義即社會正義，即一種關(guān)于平等與公平的原則。而對平等的維護恰恰是民生保障的起點和價值依歸。

（二）保障民生權(quán)利的內(nèi)容維度：社會權(quán)的立場

“自20世紀(jì)以來，承認(rèn)人民應(yīng)該擁有最起碼的，合乎社會正義及人類尊嚴(yán)之生活權(quán)利，并且，以憲法層面來肯定這種權(quán)利，是人類精神文明極高度之表現(xiàn)”。[11]陳新民教授所謂的生活權(quán)利，從國家政治生活層面看即保障和改善民生，狹義上為社會基本權(quán)利，可簡稱為社會權(quán)。民生保障的權(quán)利話語體系之所以基本等同于社會權(quán)的保障范圍，可以從內(nèi)容和價值追求層面進行考察。

⒈從內(nèi)容上講，以改善民生為重點的社會建設(shè)可以涵蓋教育、就業(yè)、收入、社會保障、醫(yī)療健康和社會管理創(chuàng)新等方面。其中，社會管理創(chuàng)新屬于工具價值理性范疇，另外五項為保障民生的實質(zhì)內(nèi)容。而憲法上的社會權(quán)包含的內(nèi)容至今仍未形成通說。西方國家有關(guān)社會基本權(quán)利內(nèi)容的爭論有三分法和五分法之別。采三分法者認(rèn)為社會基本權(quán)利包括：工作權(quán)、社會安全（保險）權(quán)、文化教育權(quán)；五分法者認(rèn)為工作權(quán)、經(jīng)濟參決權(quán)、生活保障權(quán)、社會保健權(quán)和社會文化發(fā)展權(quán)都屬于社會基本權(quán)的一部分。[12]國內(nèi)學(xué)者對于社會權(quán)的研究尤其是內(nèi)容方面觀點不一。其中，立足于憲法文本對于關(guān)涉社會權(quán)之條款加以歸納者較多，如林來梵認(rèn)為，社會權(quán)利包括勞動權(quán)、休息權(quán)、生存權(quán)、受教育的權(quán)利、環(huán)境權(quán)等五方面；[13]鄭賢君從六個方面概括社會基本權(quán)：勞動權(quán)、休息權(quán)、社會保障權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)等；[14]龔向和教授結(jié)合《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》并從比較法視野出發(fā)，將社會權(quán)界定為生存權(quán)、工作權(quán)和受教育權(quán)。[15]由以上分析可見，民生改善與社會權(quán)保障的結(jié)合有其內(nèi)在的一致性，且屬于相互補充、相輔相成的關(guān)系場域。

⒉從實質(zhì)價值追求來看，民生改善與社會權(quán)保障的內(nèi)在精神和價值取向具有一致性。保障和改善民生，首先是對“人”的肯定，其既體現(xiàn)了執(zhí)政黨“以人為本”的執(zhí)政觀，又符合法治理念對個人權(quán)利的保護，也是對“基本權(quán)利——國家義務(wù)”這一憲法的核心精神的堅持。而作為基本權(quán)利之一的社會權(quán)顯然需要國家履行積極義務(wù)予以保護，同時在客觀上也對國家權(quán)力進行了相應(yīng)的規(guī)制。

⒊無論是改善民生還是保障社會權(quán)都是對憲法平等原則的維護。雖然改善民生是一種以國家為主導(dǎo)的直接對自由經(jīng)濟體系的干預(yù)，對個人而言有被動接受的色彩，但這是在對自由予以保護的前提下的干涉，是為保證機會平等而對個人自由的限制。歸根結(jié)底，這種主動干預(yù)的行為與其說是一種“權(quán)力”的行使，不如將之納入公民基本權(quán)利制約的范疇之內(nèi)。所謂的“被動”實質(zhì)上不僅是為了更好地促進“主動”，也是來源于已有的“主動”自身。

（三）保障民生權(quán)利的實踐維度：國家義務(wù)理論

“基本權(quán)利——國家義務(wù)”的對應(yīng)關(guān)系是從憲法學(xué)角度研究民生保障的基本范疇。民生保障在權(quán)利層面體現(xiàn)為憲法上的社會權(quán)。作為基本權(quán)利的主要構(gòu)成，社會權(quán)的保障與國家義務(wù)的履行相對于自由權(quán)而言意義更為突出。

無論從技術(shù)層面還是從價值層面，保障和改善民生都對國家履行相當(dāng)程度的積極義務(wù)提出了要求。民生問題涉及的財政規(guī)模之大和社會影響程度之深是現(xiàn)代社會除了國家以外任何組織都很難單獨承擔(dān)的。發(fā)端于德國的福利國家理念在世界范圍內(nèi)獲得了長足發(fā)展，又因凱恩斯主義的盛行，致使幾乎任何人都難逃國家的“控制”。雖然上世紀(jì)70年代福利國家出現(xiàn)了危機，社會福利大范圍收縮，但從目前國家體制而言，保障和改善民生的重任仍只能由政府承擔(dān)。

社會權(quán)保障的國家義務(wù)主要包括尊重、保護和給付這一遞進式的三個層面。[16]國家對民生的尊重義務(wù)主要是保護個人權(quán)利派生出的不侵害和不干涉，也即國家權(quán)力應(yīng)保障公民社會權(quán)自力維護。保護任務(wù)則是相對于國家以外的第三人侵犯而言的。無論是尊重義務(wù)還是保護義務(wù)，對民生保障而言都是一種消極或者半消極的維護方式。以勞動權(quán)為例，國家并無具體義務(wù)或是強制義務(wù)保障每個公民都有工作。 因此，我們不能過分強調(diào)勞動權(quán)的國家給付義務(wù)。勞動權(quán)保障中強調(diào)國家尊重和保護義務(wù)的重要性，但并不是排斥性地認(rèn)可給付義務(wù)地位的下降。在社會權(quán)領(lǐng)域的三個層次義務(wù)中，給付義務(wù)是目前現(xiàn)實義務(wù)履行中的重中之重。給付義務(wù)又稱為物質(zhì)給付義務(wù)，其主要內(nèi)容是國家提供物質(zhì)性利益和與物質(zhì)性利益相關(guān)的各種服務(wù)。在除了勞動權(quán)之外的其他社會權(quán)內(nèi)容尤其是在社會保障權(quán)體系中，國家給付義務(wù)所彰顯的功能是尊重和保護義務(wù)所不能企及的。

民生保障的權(quán)利立場彌補了作為單純政策性條款的不足。從權(quán)利層面去考察民生，不僅賦予了民生保障以法律內(nèi)涵，而且強調(diào)了民生的“人”性，使之“人”化；從社會權(quán)層面考量民生，則突出了公民個人的權(quán)利主動性，強調(diào)國家的責(zé)任主體地位，使保障和改善民生不再是一種國家“恩賜”，政府“施舍”，而是民生保障的必然要求。但民生改善上升為權(quán)利保障是否已經(jīng)充足？權(quán)利本位弊端能否在社會權(quán)保障中避免？實難得出肯定性結(jié)論。這些問題將民生改善推到了“基本權(quán)利必須保護和國家義務(wù)難以為繼” 的權(quán)力保障領(lǐng)域難以克服之“二律背反”的尷尬境地。[17]面對這一情形，必須重新思考民生改善和社會權(quán)保障的新方向，而法治國家建設(shè)的時代背景與以德國為代表的社會國與法治國結(jié)合的民生保障法治模式值得借鑒。

三、法治國家視域下的民生保障：域外

社會法治國之借鑒與中國實踐

社會法治國是相對于自由法治國而言的，其最早是由德國學(xué)者彼得·巴杜拉在《“自由法治國”與“社會法治國”中的行政法》的演講中提出的。但在德國，社會法治國的淵源可以追溯至1883年俾斯麥建立的健康保險制度?，F(xiàn)代社會法治國理念的興起與發(fā)展離不開德國《基本法》規(guī)定的法治國與社會福利國理念。其中，德國《基本法》第二十八條第一項直接規(guī)定：“各州憲法制度必須符合基本法規(guī)定的共和、民主、社會福利和法治國原則”。除此之外，有關(guān)社會國的基本條款在《基本法》第二十條第一項亦有論述。在德國，“社會法治國應(yīng)該是結(jié)合法治國與社會國而言”[18]幾乎成為學(xué)術(shù)界的共識。

社會法治國是一種源于實踐發(fā)展又在憲法文本上“建立起規(guī)范性聯(lián)結(jié)”的制度。法治國有形式意義法治國和實質(zhì)意義法治國之區(qū)分。形式意義法治國可謂：“國家遵守法律（意謂法治國即法律國）”，[19]而較之于法治的形式意義，有學(xué)者直接將實質(zhì)意義的法治國稱為“實質(zhì)社會法治國”，[20]即把社會福利之意義直接納入實質(zhì)法治之內(nèi)容，但此表述有可爭議之處。實質(zhì)法治國與社會法治國之意義有相通之處：實質(zhì)法治的意義系指以實現(xiàn)正義理念為內(nèi)容之國家，而正義之理念當(dāng)然也包括社會正義。

無論是相對于自由法治國而言的社會法治國，還是法治國原則自身的形式和實質(zhì)的區(qū)分，它們之間所共同強調(diào)的都不再是所謂的原則與原則的爭執(zhí)，而是以何種理念與方式去平衡權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，貫通國家與社會之間業(yè)已存在的鴻溝，實現(xiàn)真正意義上的“善治”。社會法治國在上述價值理念的支配下，其內(nèi)容之廣泛程度無可置疑，但這并不意味著社會法治國便是法治國原則與社會國原則的簡單結(jié)合，如果從“合”之意義出發(fā)，筆者認(rèn)為整合較為合適。即社會法治國原則強調(diào)法治本身所要求的自由權(quán)理念和法律之形式合法性，也內(nèi)在地為實現(xiàn)社會形成、社會安全、社會正義以及公共福祉發(fā)揮作用。

民生保障與法治中國建設(shè)之間是相輔相成之緊密關(guān)系。民生保障賦予了法治中國實質(zhì)內(nèi)涵和時代價值，更為重要的是作為社會主義國家，其“社會”之理念也使得民生保障為法治建設(shè)提供了更多的中國元素。對于民生保障來說，法治中國理念不僅為其提供了制度層面的宏觀架構(gòu)，也為其在當(dāng)下社會面臨的質(zhì)疑予以回應(yīng)。法治視野下民生保障可以有效避免單純作為一種政策或權(quán)利所帶來的弊端。

（一）法治國家建設(shè)能較好地解決民生保障的形式合法性問題

民生保障作為一種社會政策，其以效率較高的政治化實施方式加以落實。另外，政策的執(zhí)行力度和靈活性較之法律而言更為寬松、其適應(yīng)具體情況的能力較強。[21]或許正是由于這種原因，其在民生保障領(lǐng)域的適用空間較之于法律的范圍要窄。民生保障是成熟的制度體系，其本身的變動性、風(fēng)險性較小，且涉及面較廣，作為一種積極權(quán)利和給付性質(zhì)的行政行為，民生保障與租稅正義關(guān)系密切。沒有財政租稅的民主商討，民生保障與其欲實現(xiàn)的社會正義則會落入“對法治理想的巨大背離”[22]的口舌爭辯之中。稅收法定原則和租稅正義的要求使得社會福利制度應(yīng)以法的形式予以固化，以使公民對自由財產(chǎn)之限制有可預(yù)測性和可期待性。而這一切都?xì)w結(jié)于法治對民主的要求，也可謂民主制度對民生法治的約束。

（二）法治國家能夠較好地處理“權(quán)利本位論”帶來的“權(quán)利真空”和“權(quán)利虛化”問題，從實質(zhì)法治角度規(guī)范權(quán)力運行

民生保障上升為社會權(quán)是一種積極的法律動向，但權(quán)利并非萬能，社會需要上升為權(quán)利之后不能束之高閣、一勞永逸，“當(dāng)一些重要的公民權(quán)利還停留在法律文本中時，我們卻邁入了一個權(quán)利沖突的時代”，[23]這顯然是不正常的。民生保障本身就涉及整個社會治理體制，單純依賴一種社會權(quán)的保障是很難實現(xiàn)的，須知一項權(quán)利的實現(xiàn)唯有得到方法、制度、觀念和資源方面的支持，依托權(quán)利的法律改革和法律建構(gòu)才能或多或少地獲得成功。法治國家作為一種治理方式，其對于權(quán)利的實現(xiàn)有著其他制度難以超越的價值與功能。對于民生保障來說，將之納入法治軌道，建設(shè)中國特色的民生法治國和社會主義法治國家即有其天然的合理性與正當(dāng)性。

無論是民生法治國抑或是社會法治國都是對于民生政策和社會權(quán)保障的內(nèi)在升華，都是從制度層面出發(fā)，整合全社會的法治資源，實現(xiàn)民生目的理性和法治工具理性的完美結(jié)合。該理念不僅豐富了法治國家建設(shè)的內(nèi)涵，賦予了法治國家又一“中國色彩”，也使得民生保障的實現(xiàn)途徑更加多元化、制度化、法治化。

全面建成小康社會的目標(biāo)不僅是黨的政策指向，也是全體人民對未來幸福生活的期許。這一目標(biāo)的實現(xiàn)離不開作為領(lǐng)導(dǎo)力量和政策制定主體的中國共產(chǎn)黨，同時，在權(quán)利層面上要求立法、行政、司法機關(guān)完善權(quán)利保障機制。作為具有鮮明中國特色的法治國家模式，民生元素彰顯了國家與社會的共同價值目標(biāo)。法治國家、法治中國的要求不僅拘束國家機關(guān)，也在一定程度上對個人、社會提出了要求。當(dāng)然，無論是政策、權(quán)利還是法治國家都不具有明顯的階段性，在同一時期，三種民生保障形態(tài)都會存在，而處理好三種范式在民生保障中的關(guān)系，充分發(fā)揮各種范式的優(yōu)勢，是接下來面臨的主要問題。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

The Three-dimensional Path Consideration of People's Livelihood

Rule of Law：Policies，Rights and Social Rule of Law State

Zhu Jun

Abstract：Since the reform and opening up to the outside world，China has laid more emphasis on social construction while developing the economy，and has made plenteous achievements in the aspect of improving and guaranteeing people's livelihood.However，correctly dealing with the relationship of developing the economy and guaranteeing people's livelihood is a key point of carrying out people's livelihood policies.People's livelihood policies mainly depend on politicization and legalization two implementation modes.The improvement of people's livelihood right discourse diversion shows social right guarantee in constitutional level，and its internal right genes and external right contents ask the country to fulfill corresponding obligations.German social rule of law state pattern fuses social state and rule of law state two principles and gives people's livelihood an all-around guarantee.Under the background of carrying out overall ruling country by law strategy，the idea of social rule of law state can be used for reference.

Key words：people's livelihood guarantee；people's livelihood policies；people's livelihood rule of law；social right；social rule of law state