加強預(yù)算決算審查監(jiān)督，是各級人大及其常委會的一項重要職責(zé)。本市區(qū)（縣）人大自設(shè)立常委會以來，積極探索加強人大預(yù)決算審查監(jiān)督的途徑和方式，著力推進預(yù)算監(jiān)督由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督方向邁進，取得了明顯成效。但對照預(yù)算審查監(jiān)督相關(guān)法律的規(guī)定還有一定差距，其中一個重要原因就是沒有專門為人大及其常委會審查監(jiān)督預(yù)算決算提供服務(wù)的工作機構(gòu)。對此，我們圍繞區(qū)（縣）人大設(shè)立常委會預(yù)算工委，進一步加強人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的課題，進行了研究。

一、區(qū)（縣）人大常委會設(shè)立預(yù)算工委的必要性

在區(qū)（縣）人大常委會的工作機構(gòu)中，增設(shè)預(yù)算工作委員會，對于人大及其常委會更好地履行預(yù)決算審查監(jiān)督職能，具有十分重要的意義。

1、設(shè)立預(yù)算工委是貫徹中央要求的體現(xiàn)。黨的十八大報告提出要加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，十八屆三中全會進一步提出要加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督。實行全口徑的預(yù)算監(jiān)督，區(qū)（縣）人大不但要審查本級政府的公共財政預(yù)決算，還要審查本級政府的基金預(yù)決算、國有資本經(jīng)營預(yù)算，延伸對政府債務(wù)等開展審查監(jiān)督。設(shè)立預(yù)算工委，為實現(xiàn)對政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督提供專門服務(wù)，是貫徹落實中央要求的重要舉措。

2、設(shè)立預(yù)算工委是實施預(yù)算相關(guān)法律的要求。憲法、地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級人大及其常委會負責(zé)對本級預(yù)算進行審批、監(jiān)督及對預(yù)算調(diào)整和決算的審批。監(jiān)督法對人大常委會審查批準(zhǔn)決算、聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況的報告、審查批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整等提出了具體要求。新修改的預(yù)算法對全口徑預(yù)決算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整，作出了更具體的規(guī)定。設(shè)立預(yù)算工委，強化人大對預(yù)決算審查監(jiān)督的組織保障，對于全面貫徹實施預(yù)算法律法規(guī)，促進政府依法行政和科學(xué)理財、民主理財，具有重要的作用。

3、設(shè)立預(yù)算工委是人大依法履職的需要。加強預(yù)算執(zhí)行情況的經(jīng)常性監(jiān)督，是人大對政府預(yù)算實施監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。目前，本市大部分區(qū)（縣）人大常委會將監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的工作交由財經(jīng)工委承擔(dān)，而財經(jīng)工委涉及的工作面較廣，聯(lián)系的政府部門較多，對預(yù)算執(zhí)行情況的督查難以做到常態(tài)化。以我區(qū)人大為例，目前本級預(yù)算涉及區(qū)直44個部門268家單位，2015年區(qū)本級一般公共預(yù)算支出177.24億元，是1993年撤縣建區(qū)的120倍。工委人員編制少，工作能力不足，難以適應(yīng)發(fā)展要求。因此，設(shè)立常委會預(yù)算工委已十分必要、勢在必行。

二、設(shè)立區(qū)（縣）人大常委會預(yù)算工委的設(shè)想

按照有關(guān)規(guī)定，本市區(qū)（縣）都將設(shè)立人大財政經(jīng)濟委員會。人大財經(jīng)委與常委會預(yù)算工委的法律地位不同，其中，預(yù)算工委的定位是區(qū)（縣）人大常委會開展預(yù)決算審查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)，協(xié)助人大財經(jīng)委辦理人民代表大會及其常委會審查預(yù)決算和預(yù)算調(diào)整方案以及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。

預(yù)算工委主要工作職責(zé)：1、對區(qū)人民政府提請本級人大和人大常委會審議的預(yù)算草案進行預(yù)先審查，并協(xié)助人大財經(jīng)委向常委會提出初步審查意見；2、在常委會聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況報告、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案、審計工作報告和審計問題整改情況前進行調(diào)研和初步審查，并協(xié)助人大財經(jīng)委向常委會提出審查意見；3、依照相關(guān)法律規(guī)定，對政府預(yù)算收支平衡、重點支出和重大投資項目的資金安排和使用、預(yù)算超收收入的安排和使用、市對本區(qū)財政補助資金的安排和使用、區(qū)向下級政府財政轉(zhuǎn)移支付、執(zhí)行人代會批準(zhǔn)的預(yù)算決議等情況進行重點檢查和調(diào)研；4、根據(jù)主任會議的安排，對財稅體制和預(yù)算制度改革情況開展檢查和調(diào)研；對政府部門申報的重大預(yù)算項目組織聽證；督促各預(yù)算部門做好預(yù)算的公開工作；協(xié)助人大財經(jīng)委開展財政、審計等方面法律法規(guī)的執(zhí)法檢查；5、承擔(dān)有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督法律和地方性法規(guī)草案的征求意見工作，對落實和整改常委會關(guān)于改進預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行的意見的情況進行督促檢查；6、辦理人大代表關(guān)于預(yù)算監(jiān)督方面的意見和建議等。

預(yù)算工委人員一般以9―11人為宜。其中，設(shè)工委主任一人，工委副主任一人，委員7―9人（兼職）。考慮到預(yù)算工委與人大財經(jīng)委工作上的關(guān)系，預(yù)算工委主任宜由人大財經(jīng)委的一名副主任委員兼任，以利于相互之間工作的有效銜接和工作協(xié)同。

關(guān)于工委委員的構(gòu)成，地方組織法第五十三條僅規(guī)定“常委會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)”，而對人員構(gòu)成未加以明確。考慮到預(yù)算審查工作專業(yè)性強的特點，可以從人大財經(jīng)委和具有財經(jīng)專業(yè)背景的人大代表中遴選4—5人；從稅務(wù)、審計、統(tǒng)計等政府部門中有長期從事預(yù)算、審計、統(tǒng)計分析工作經(jīng)驗的人員中遴選3—4人，作為預(yù)算工委的委員。

三、對預(yù)算工委依法履職充分發(fā)揮作用的思考

新設(shè)立的預(yù)算工委，應(yīng)抓住貫徹實施預(yù)算法契機和完善預(yù)算管理制度這個重點，勇于創(chuàng)新、敢于突破，為人大及其常委會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

（一）加強學(xué)習(xí)，提高預(yù)算審查工作水平。要把增強業(yè)務(wù)素質(zhì)、提高工作水平擺上重要工作日程，加強財稅政策的學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確把握國家財稅體制改革帶來的新情況、新變化，提高判斷形勢、預(yù)測發(fā)展的能力；加強預(yù)算法的學(xué)習(xí)，掌握法律對預(yù)算編制、預(yù)算審查、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整等方面的時限要求和約束性規(guī)定，理清一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算各自的功能定位、編制原則和相互關(guān)系；加強業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，掌握人大議事的規(guī)則和程序、人大組織預(yù)算聽證、開展執(zhí)法檢查和工作調(diào)研的方式方法。

（二）建章立制，強化預(yù)算審查工作剛性。要堅持以制度促規(guī)范，及時向常委會主任會議提出建立和完善人大常委會預(yù)決算審查監(jiān)督辦法、人大常委會預(yù)算聽證辦法、關(guān)于審計查出突出問題整改情況向人大常委會報告的規(guī)定等建議，并做好相關(guān)辦法草案的起草，提交常委會審議通過，為工委履職提供制度保障。堅持以機制促落實，對外與財政部門建立日常工作溝通聯(lián)系機制、預(yù)算決算草案預(yù)先審查機制、預(yù)算執(zhí)行情況跟蹤督查機制、重大預(yù)算項目資金支出通報機制、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果預(yù)先檢查機制、審計查出問題整改跟蹤督查機制、規(guī)范性文件備案審查機制；對內(nèi)建立以常委會主導(dǎo)、人大財經(jīng)委初步審查、預(yù)算工委預(yù)先審查、人大代表參與和預(yù)算專家組輔助的預(yù)算審查工作機制，匯聚工作資源和力量，提升工委預(yù)算審查工作的質(zhì)量。

（三）精準(zhǔn)發(fā)力，扎實開展預(yù)算審查工作。人大在預(yù)算決算審查監(jiān)督方面發(fā)揮職能作用，主要是通過決定預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和規(guī)范預(yù)算管理三個途徑來實現(xiàn)。在決定預(yù)算過程中，工委要提前介入預(yù)算編制，督促財政部門合理界定各類預(yù)算的功能，進一步細化公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的內(nèi)容，切實增強財政預(yù)算的完整性；督促政府部門對擬列入下一年度預(yù)算的項目，提前做好項目論證評估、可行性研究等前期工作，提高項目預(yù)算年初到位的比例。每年選擇2-3個政府投資項目，通過聽證會等形式，對項目立項的必要性、可行性、預(yù)期達到的目標(biāo)及預(yù)算資金等進行評估，促進預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。推動政府進一步擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，加大收益調(diào)入公共預(yù)算的力度；推動財政部門積極探索編制政府性債務(wù)預(yù)算，并納入財政預(yù)算管理，接受人大審查監(jiān)督。充分運用審計成果，針對性地對決算（草案）報告開展預(yù)先審查，提出意見建議，為常委會審查批準(zhǔn)決算提供依據(jù)。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，督促財政部門不斷規(guī)范預(yù)算收支管理，嚴(yán)格預(yù)算變更行為，需要進行預(yù)算調(diào)整的，依照法定程序報人大常委會審查批準(zhǔn)。暢通與財政部門信息互通的渠道，及時掌握預(yù)算收支執(zhí)行情況及存在的問題，提出加強和改進工作的意見。有計劃地對政府重點支出和重大項目資金安排使用等情況進行調(diào)研，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題或向常委會主任會議報告。加強審計查出突出問題整改情況的跟蹤檢查，確保常委會審議決定和審計查出問題的整改工作落實到位。

在規(guī)范預(yù)算管理工作中，以建立全面規(guī)范、公開透明的公共預(yù)算管理制度為目標(biāo)，推動財政部門進一步規(guī)范預(yù)算管理和加強制度建設(shè)，完善全口徑預(yù)算體系。加大對部門預(yù)算的日常跟蹤力度，督促財政部門健全部門預(yù)算支出績效評價體系，推進預(yù)算部門績效目標(biāo)申報工作和重點項目資金使用的績效考核，強化預(yù)算部門的主體責(zé)任，提高財政資金的有效使用率；推動建立和完善預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制、中期跨年度預(yù)算平衡機制，實現(xiàn)政府預(yù)算的動態(tài)平衡和可持續(xù)性。

（四）借智聚力，增強預(yù)決算審查工作實效。善于借助政府審計部門的力量，加強協(xié)同協(xié)作，保持工作對接，形成優(yōu)勢互補、工作互動的格局。工作中，突出對項目績效的審計，突出審計整改，增強人大預(yù)算審查監(jiān)督的實效。聘請具有專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的財經(jīng)專業(yè)人員組成專家組，輔助工委開展預(yù)算審查工作；選擇具有專業(yè)素養(yǎng)的人大代表，組成人大預(yù)算審查專業(yè)組，增強工委預(yù)算審查工作的力量。注重發(fā)揮代表的作用，以代表小組為單位，采取一個代表小組審查一個政府部門預(yù)算的辦法，在人代會會議召開前，對政府部門預(yù)算進行專門審查，拓寬預(yù)算審查工作的深度，也為工委對預(yù)算（草案）提出預(yù)審意見提供充分依據(jù)。