李國玲　何家理

摘要：秦巴山區(qū)退耕還林工程生態(tài)效益外顯，生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，但生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益二者之間發(fā)展不平衡，秦巴山區(qū)退耕還林中存在著經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱的狀況。選取陜西、四川、湖北3省6縣300個退耕還林樣本農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查與現(xiàn)場訪談。結(jié)果表明，秦巴山區(qū)退耕還林經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱的現(xiàn)狀表現(xiàn)在退耕還林所引起的糧食增產(chǎn)效果不明顯、家庭收入新來源主要依靠外出打工、退耕還林農(nóng)戶養(yǎng)老問題沒有得到根本解決等方面。其主要原因是受經(jīng)濟(jì)外部性的影響、脆弱的自然基礎(chǔ)條件以及缺乏科技支撐等。應(yīng)從退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度、生態(tài)教育移民及城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面著手，改善秦巴山區(qū)退耕還林經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱的狀況。

關(guān)鍵詞：退耕還林：效益內(nèi)隱：秦巴山區(qū)

退耕還林工程是國家實(shí)施的一項(xiàng)重要決策，是從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度考慮，以追求減少、防止土壤侵蝕為環(huán)境目標(biāo)，并以引導(dǎo)減貧、致富為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的全國性生態(tài)工程。作為退耕還林工程實(shí)施的典型示范區(qū)域之一，秦巴山區(qū)退耕還林成果關(guān)系著國家整個退耕還林工程取得的效益情況。該地區(qū)退耕還林工程的實(shí)施，改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，增加了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入：但同時脆弱的自然基礎(chǔ)條件、缺乏科技支撐以及農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和經(jīng)營觀念落后等原因?qū)е虑匕蜕絽^(qū)退耕還林出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱的狀況。隨著新一輪退耕還林政策的實(shí)施，處理好秦巴山區(qū)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏，徹底改善該地區(qū)貧困落后的現(xiàn)狀也變得尤為重要。

1.秦巴山區(qū)退耕還林基本情況

秦巴山區(qū)是秦嶺和大巴山的簡稱，位于中國中西部地區(qū)，全區(qū)土壤以黃泥土和山地石渣土為主，不僅可用耕地和人均占有耕地少，而且坡度大于25°以上的耕地面積占總耕地面積的50.8%，退耕還林任務(wù)十分繁重。按照國務(wù)院退耕還林工作的安排計(jì)劃，整個秦巴山區(qū)全部被列入退耕還林試點(diǎn)范圍，該區(qū)退耕還林工程于1999年開始試點(diǎn)，2000年全面啟動，退耕還林面積達(dá)254.05萬hm2，約占全國退耕還林面積的10%，退耕還林工作進(jìn)展較順利，基本完成了國家規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。

2.研究方法

2.1基本思路

在秦巴山區(qū)5省1市中選取陜西、四川、湖北3省6個典型重點(diǎn)縣300個退耕樣本農(nóng)戶（陜西省安康市漢濱區(qū)縣河鎮(zhèn)、平利縣長安鎮(zhèn)、紫陽縣向陽鎮(zhèn)、商洛市柞水縣：四川省達(dá)州縣：湖北省鄖西縣）進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，了解秦巴山區(qū)退耕還林工程中存在的經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱的狀況：在基于國內(nèi)外已有的研究基礎(chǔ)上，從秦巴山區(qū)區(qū)情、國土主體功能區(qū)劃分工、退耕還林工程的時代背景、工程實(shí)施經(jīng)驗(yàn)等方面尋找造成經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱的主客觀原因：從經(jīng)濟(jì)外部性角度出發(fā)，從國土主體功能區(qū)劃分工、科技支撐指導(dǎo)、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)移民、城鎮(zhèn)化移民等方面提出相應(yīng)解決問題的對策和建議。

2.2調(diào)查方法

2014年9-12月，對陜西、四川、湖北3省6個樣本縣300戶退耕農(nóng)戶以問卷調(diào)查與訪談形式相結(jié)合的方式對該地區(qū)退耕還林實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查。通過調(diào)查了解退耕還林工程實(shí)施后農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入、收入結(jié)構(gòu)、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況：退耕還林工程建設(shè)與退耕還林區(qū)土地使用結(jié)構(gòu)變化情況：農(nóng)戶對新一輪退耕還林政策的認(rèn)知情況與參與意識以及該工程對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等。

3.秦巴山區(qū)退耕還林經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱現(xiàn)狀

3.1退耕還林引起的糧食增產(chǎn)效果不明顯

秦巴山區(qū)屬于生態(tài)環(huán)境脆弱的石山區(qū)，土地貧瘠，25°以上陡坡耕地占總耕地面積的50.8%。退耕還林工程的實(shí)施使退耕區(qū)耕地面積減少，廣種薄收，糧食產(chǎn)量較低。以漢濱區(qū)為例，2010-2014年《陜西省統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2011年全年糧食播種面積5.43萬hm2，糧食產(chǎn)量達(dá)20.61萬t：2012年全年糧食播種面積5.48萬hmz，糧食總產(chǎn)量21.74萬t，比2011年增長5.5%：2013年全年糧食播種面積5.47萬hm2，糧食總產(chǎn)量21.86萬t，比2012年增長0.6%，如圖1和圖2所示。退耕還林經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮是隨著時間延續(xù)而逐漸實(shí)現(xiàn)的，短期內(nèi)退耕還林引起的糧食增產(chǎn)效果并不明顯。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，退耕還林后山林逐步相連，野豬、豬獾等野生動物對農(nóng)作物的擾害日益加重，野豬屬于國家二類保護(hù)動物，林進(jìn)人退的局面在許多地方出現(xiàn)，糧食增產(chǎn)的阻力在加大。

3.2退耕還林農(nóng)戶家庭主要收入新來源依靠外出務(wù)工

秦巴山區(qū)退耕還林政策的實(shí)施導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝烁€林農(nóng)戶家庭主要收入來源途徑發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。退耕還林前家庭主要收入依靠種地，而退耕后隨著種植業(yè)規(guī)模的相對減少，務(wù)農(nóng)人員相應(yīng)減少，而外出務(wù)工人員增多，其外出務(wù)工的收入高于種糧的收入。據(jù)調(diào)查顯示，有77.6%的農(nóng)戶認(rèn)為該地區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)來源很少部分是依靠當(dāng)?shù)氐耐恋丶捌渌Y源利用，退耕后的大部分剩余農(nóng)村勞動力都轉(zhuǎn)移到了城市，家庭收入主要依靠外出務(wù)工，而并非是退耕前依靠種地所取得的收入（表1）。這樣的結(jié)果表明，退耕還林后的這些農(nóng)戶并沒有考慮在所退耕地上增加收入，而是選擇了放棄耕地尋找新的收入來源。

3.3所退耕地未實(shí)現(xiàn)收入自行替代目標(biāo)

秦巴山區(qū)退耕還林工程取得生態(tài)效益后，為鞏固退耕還林成果，國家也希望退耕后的經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林產(chǎn)生新的收入，能夠替代原來種糧所產(chǎn)生的收入，但部分地區(qū)退耕為經(jīng)濟(jì)林的農(nóng)戶因種植品種不合水土或管護(hù)不當(dāng)?shù)纫蛩鼗旧蠜]有新的收入。盡管有農(nóng)戶通過套種糧食和經(jīng)濟(jì)作物方式產(chǎn)生了一定的林下收入，但隨著退耕還林樹木的成長，林下收入也有所減少。大部分地區(qū)退耕農(nóng)戶收入增加主要來自于外出務(wù)工、所從事的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)以及政府給予的退耕補(bǔ)貼所產(chǎn)生的間接收入，并非來自于所退耕地產(chǎn)生的直接收入。這樣的結(jié)果說明，所退耕地產(chǎn)生的新收入并未實(shí)現(xiàn)收入自行替代。

3.4退耕戶的養(yǎng)老問題沒有得到永久解決

秦巴山區(qū)退耕還林雖然解放了一部分農(nóng)村勞動力，增加了農(nóng)戶務(wù)工的時間，也間接增加了農(nóng)民的家庭收入，但由于種種條件所限，務(wù)工收入存在很大的不確定性。而外出務(wù)工主要是以青壯年為主，主要靠出賣體力來維持家庭的基本生活水平和子女的教育費(fèi)用，年老時又重新返回到農(nóng)村，由于農(nóng)村社會保障體系不完善，醫(yī)療制度不健全，農(nóng)民養(yǎng)老問題沒有得到根本性解決，退耕戶年老時又重新以土地為生，這也制約了家庭收入的持久性增長。

4.秦巴山區(qū)退耕還林經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱原因

4.1生態(tài)建設(shè)的成本難以實(shí)現(xiàn)自行替代

秦巴山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中外部性的典型表現(xiàn)是生態(tài)環(huán)境的破壞，為了追求經(jīng)濟(jì)利益和開發(fā)建設(shè)的速度，對資源過度開發(fā)與利用，對環(huán)境缺乏有效的保護(hù)，使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，影響了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。但退耕還林也帶來了較好的生態(tài)效用，如防止水土流失、涵養(yǎng)水源和增加土壤肥力等，另外也能吸收二氧化碳、制氧和保護(hù)生物多樣性等。68.33%的農(nóng)戶認(rèn)為所居住地區(qū)的生態(tài)環(huán)境明顯變好了，變得更適宜居住。但恢復(fù)生態(tài)建設(shè)的成本也是巨大的，經(jīng)濟(jì)外部性決定了生態(tài)優(yōu)先的前提下，農(nóng)戶難以實(shí)現(xiàn)收入完全自行替代。

4.2自然基礎(chǔ)條件難以實(shí)現(xiàn)退耕收入替代

秦巴山區(qū)多為石山區(qū)，大多為25°以上的陡坡耕地，土壤貧瘠、植被條件差、水土流失嚴(yán)重，加劇了退耕還林工程實(shí)施的困難性。受地形影響，氣候變化復(fù)雜，低山區(qū)氣候溫暖、較濕潤、熱量充足，有利于農(nóng)作物生長：丘陵區(qū)降水不足，常伴有夏秋階段性干旱，18.67%的農(nóng)戶認(rèn)為該地區(qū)會有夏秋階段性干旱出現(xiàn)：23.00%的農(nóng)戶認(rèn)為區(qū)域內(nèi)夏季暴雨、洪澇、泥石流偶爾發(fā)生，嚴(yán)重制約區(qū)域內(nèi)人民生產(chǎn)生活的發(fā)展。秦巴山區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境使得該地區(qū)退耕農(nóng)戶難以實(shí)現(xiàn)退耕收入替代。

4.3缺乏科技支撐和先進(jìn)的技術(shù)指導(dǎo)

秦巴山區(qū)大多數(shù)退耕農(nóng)民文化水平較低，文盲、半文盲人口較多，屬于人口科學(xué)文化素質(zhì)較低的地區(qū)，而農(nóng)民的文化水平也直接關(guān)系到退耕還林工程實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效益。調(diào)查顯示，農(nóng)民作為該工程的實(shí)施者，有52.30%的農(nóng)戶指出對于如何選購優(yōu)質(zhì)的種苗、修剪、防治病蟲害等問題缺乏相關(guān)專業(yè)知識：29.00%的農(nóng)戶認(rèn)為政府給予的培訓(xùn)和技術(shù)支持不充分，農(nóng)民很難從中受益：64.00%的農(nóng)戶認(rèn)為一些經(jīng)濟(jì)林也因政策引導(dǎo)、信息支持的欠缺而找不到適銷對路的產(chǎn)品，農(nóng)民經(jīng)營積極性不高。

4.4農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和經(jīng)營觀念落后

秦巴山區(qū)屬于落后的貧困山區(qū)，資本投入相對不足，且技術(shù)利用率不高。農(nóng)業(yè)增長主要依靠擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，長期以來采用廣種薄收的傳統(tǒng)耕作方式和粗放式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，土地利用率較低。在退耕還林過程中，國家對種植生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林的比例也做出了科學(xué)的規(guī)定，生態(tài)林一般占80.00%左右。在此背景下，農(nóng)民的耕地面積將減少，經(jīng)濟(jì)增長以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

4.5后續(xù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且發(fā)展滯后

秦巴山區(qū)退耕還林工程導(dǎo)致大量的剩余勞動力無法得到有效安置，這將關(guān)系到退耕還林后期成果的有效鞏固。由表2可以看出，32.67%的農(nóng)戶選擇經(jīng)濟(jì)林；5.67%的農(nóng)戶選擇養(yǎng)殖業(yè)；14.33%的農(nóng)戶選擇旅游業(yè)：選擇林下種植的僅有3.00%。這充分說明該區(qū)退耕還林區(qū)域主要以種植經(jīng)濟(jì)林為主，養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)等后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、規(guī)模小、龍頭企業(yè)少。

由表3可以看出，47.67%的農(nóng)戶認(rèn)為退耕還林后形成的后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不是很完善；47.33%的農(nóng)戶認(rèn)為基本沒有形成后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條。這說明部分后續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育還不夠完善，沒有形成多元化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

從表4中可以看出，68.67%的農(nóng)戶認(rèn)為該地區(qū)退耕還林后形成的后續(xù)產(chǎn)業(yè)基本上適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展并且?guī)砹艘欢ǖ慕?jīng)濟(jì)收益；19.00%的農(nóng)戶認(rèn)為形成的后續(xù)產(chǎn)業(yè)不適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，沒有對退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展進(jìn)行長遠(yuǎn)謀劃，對市場了解不透徹，缺乏健全的引導(dǎo)機(jī)制，對群眾缺乏統(tǒng)一的組織和有效的服務(wù)。

5.建議與對策

秦巴山區(qū)退耕還林工程的實(shí)施已經(jīng)取得了較好的生態(tài)效益，生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。但經(jīng)濟(jì)效益因受經(jīng)濟(jì)外部性的影響、脆弱的自然基礎(chǔ)條件以及缺乏科技支撐等因素的制約尚處于內(nèi)隱的狀態(tài)。另外，與種糧相比，樹木和經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)周期長、技術(shù)難度大、市場變化快且用途單一，短期內(nèi)農(nóng)戶很難取得經(jīng)濟(jì)效益。因此，通過建立和健全多層次的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度、生態(tài)與教育移民及城鎮(zhèn)化建設(shè)、加大科技支撐等措施，有望改善秦巴山區(qū)退耕還林經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱的狀況。

5.1建立和健全多層次的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度

為了改善秦巴山區(qū)退耕還林經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱狀況，鞏固退耕還林成果，必須建立和健全多層次的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。一是依靠國家財政劃撥一定的建設(shè)和補(bǔ)償專項(xiàng)資金，調(diào)動當(dāng)?shù)卣嫱度氲礁纳魄匕蜕絽^(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境狀況中；二是實(shí)行跨區(qū)域補(bǔ)償制度，按照“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，可以由其他區(qū)域提供部分補(bǔ)償資金，這樣不僅可以改善該地區(qū)的環(huán)境狀況，還有利于其他地區(qū)得到經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠：三是依靠當(dāng)?shù)囟愂照{(diào)節(jié)政策，提供一部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金，調(diào)動各企業(yè)參與改善經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱狀況的主動性和積極性，減輕國家財政負(fù)擔(dān)。

5.2減輕秦巴山區(qū)環(huán)境承載壓力

秦巴山區(qū)脆弱的自然條件下承載著巨大的環(huán)境壓力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，農(nóng)民也很難實(shí)現(xiàn)退耕收入自行替代。根據(jù)不同地區(qū)的自然資源特色、生態(tài)特色，制定適宜的發(fā)展思路，做到生態(tài)和教育移民、發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性協(xié)調(diào)發(fā)展，使環(huán)境脆弱的山區(qū)人口向經(jīng)濟(jì)條件好且適宜居住和發(fā)展的地區(qū)移動；引導(dǎo)該區(qū)人們尊重和熱愛自然、與自然和諧共處并積極主動參與恢復(fù)山區(qū)生態(tài)建設(shè)：發(fā)展創(chuàng)新教育和技術(shù)培訓(xùn)機(jī)制，提高山區(qū)人們文化水平和專業(yè)技能，加快新遷入地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

5.3加大科技支撐和技術(shù)指導(dǎo)力度

加大科技投入是改善秦巴山區(qū)退耕還林經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱現(xiàn)狀又一有效舉措。無論是種植經(jīng)濟(jì)林還是生態(tài)林，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件，選擇合適的種苗，加大造林技術(shù)、管護(hù)技術(shù)、病蟲害防治等技術(shù)培訓(xùn)力度，發(fā)展適銷對路的產(chǎn)業(yè)，才能更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近些年陜西省漢濱區(qū)、平利縣、紫陽縣等的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展既符合因地制宜的要求，又有一定的市場規(guī)模，通過人力、資金和技術(shù)等要素的投入，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)一片繁榮景象，不僅改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，還取得了較好經(jīng)濟(jì)效益。

5.4推動土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營

積極推動土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營實(shí)際上是土地資源的優(yōu)化配置。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式下，由于秦巴山區(qū)土地過于零碎和分散，相當(dāng)一部分土地粗放經(jīng)營，農(nóng)民增收困難。調(diào)查顯示，大部分地區(qū)剩余勞動力外出務(wù)工或者經(jīng)商從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)后，有的土地由留守在家的婦女或老人耕作：有的轉(zhuǎn)包給他人耕作；有的粗放經(jīng)營，甚至拋荒。因此，推動土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，不僅有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也有利于增加農(nóng)民收入。

5.5發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)

發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)也是改善秦巴山區(qū)退耕經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)隱狀況的重要出路。該地區(qū)自然資源、水力資源和礦產(chǎn)資源豐富，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)立足本地優(yōu)勢，發(fā)展和壯大一批龍頭企業(yè)，提升特色產(chǎn)品的市場競爭力。另外，隨著退耕還林工程的實(shí)施和后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，山區(qū)一些地方的生態(tài)植被得到恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)林果業(yè)得到迅速發(fā)展。一些地區(qū)利用生態(tài)環(huán)境發(fā)揮優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)型旅游業(yè)。陜西省紫陽縣和平利縣發(fā)展的茶文化旅游就是將茶業(yè)資源與旅游進(jìn)行有機(jī)結(jié)合的一種生態(tài)旅游方式，有效增加了該地區(qū)農(nóng)民的收入。