陶逸飛

【摘要】近些年來，民航業(yè)蓬勃發(fā)展，而對(duì)于民航而言，安全是最大的節(jié)約，事故是最大的損失?？罩袑?dǎo)航作為引導(dǎo)民航飛行安全的一重要因素，在空難事故方面的“貢獻(xiàn)”也著實(shí)不小。但是，對(duì)于這方面的立法和研究卻很少。本文著重探討當(dāng)空中導(dǎo)航服務(wù)提供商出現(xiàn)失誤而引起空難事故時(shí)，國(guó)家是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任以及在什么情況下可以免除其行為違法性。

【關(guān)鍵詞】空中導(dǎo)航服務(wù)提供商；國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)；國(guó)家責(zé)任的免除

近些年來，作為“朝陽產(chǎn)業(yè)”的民航業(yè)發(fā)展迅猛，而其作為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要行業(yè)和先進(jìn)的交通運(yùn)輸方式，伴隨整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展壯大。空中網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張對(duì)空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的管理水平提出了更高的要求。導(dǎo)航，是指一個(gè)物體在運(yùn)動(dòng)中確定它在空間或地面的位置和方向以及引導(dǎo)飛行器或船舶沿一定航線從一點(diǎn)運(yùn)動(dòng)到另一點(diǎn)的方法?？罩袑?dǎo)航是航空導(dǎo)航為飛機(jī)提供實(shí)時(shí)的位置信息，引導(dǎo)飛機(jī)沿著預(yù)定的航線航行、著陸，保證飛機(jī)在任何一條既定航線上運(yùn)行的一種導(dǎo)航方法。在軍事上配合完成武器投射、偵查巡邏、空中集合和編隊(duì)、救援等任務(wù)，是飛機(jī)遂行作戰(zhàn)任務(wù)，保證飛行安全的前提條件。空中導(dǎo)航服務(wù)提供商（ANSP）是代表公司、地區(qū)或國(guó)家管理空中交通的組織。近幾十年來，因空中導(dǎo)航失誤引發(fā)的空難不斷發(fā)生，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和公民的財(cái)產(chǎn)人身安全造成了重大影響。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，由于空管和導(dǎo)航失誤而造成的事故征候比例達(dá)到16.32%。由于空管和導(dǎo)航失誤而造成的事故比例達(dá)到5.11%，由于空管和導(dǎo)航失誤而造成的事故征候和事故綜合比例達(dá)到9.70%。在事故發(fā)生后，責(zé)任歸屬成為人們最關(guān)注的問題。除了航空公司應(yīng)承擔(dān)責(zé)任外，空中導(dǎo)航服務(wù)提供商也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這毋庸置疑。那么，空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的責(zé)任是否會(huì)牽扯到國(guó)家責(zé)任呢？本文將從由空中導(dǎo)航服務(wù)提供商引起的國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)情況，國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)方式，以及國(guó)家責(zé)任的免除三方面嘗試作一些粗淺分析，以求教于學(xué)界同仁。

一、國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)情況

要討論空中導(dǎo)航服務(wù)出現(xiàn)失誤而引起空難事故時(shí)，國(guó)家應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任，首先要界定義一下何為國(guó)家責(zé)任。國(guó)家責(zé)任，從廣義上講，是指“國(guó)際不法行為或損害行為所應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際法律責(zé)任?！睆莫M義上講，國(guó)家責(zé)任是國(guó)家的國(guó)際不法行為所引起的法律后果。筆者認(rèn)為，從廣義上理解比較合適?！秶?guó)家責(zé)任條款》第2條（b）款規(guī)定了何為不法行為，即“該行為構(gòu)成對(duì)該國(guó)國(guó)際義務(wù)的違背”，此種“國(guó)際義務(wù)”筆者認(rèn)為應(yīng)作擴(kuò)大解釋?！耙坏┤〉锚?dú)立國(guó)家的資格，一個(gè)國(guó)家就負(fù)有與其國(guó)際地位相聯(lián)系的義務(wù)。這就要求對(duì)任何不法行為作出賠償。從而，一個(gè)國(guó)家可能違背只影響別的國(guó)家的義務(wù)，也可能違背影響整個(gè)國(guó)際社會(huì)的義務(wù)。在一國(guó)實(shí)施針對(duì)另一國(guó)的不法行為時(shí)，其對(duì)國(guó)際法的違背行為引發(fā)就其損害進(jìn)行賠償?shù)囊?。否則，國(guó)家就沒有根據(jù)國(guó)際法的平等主權(quán)。”“不法”的英文為“wrongful”，而不是“unlawful”。也就是說，這里的“義務(wù)”不僅指的是該國(guó)參加的或締結(jié)的公約所規(guī)定的義務(wù)，還包括一般的“正義”所包括的義務(wù)。任何不正義的行為都可視為違法。包括依一般國(guó)際法強(qiáng)制性規(guī)定，如一般的國(guó)際法原則，強(qiáng)行性規(guī)定等?，F(xiàn)階段雖然沒有正式的公約規(guī)定國(guó)家對(duì)于空中導(dǎo)航的強(qiáng)行義務(wù)，但是，國(guó)家既然提供了這種服務(wù)，理應(yīng)盡到合理的管理和注意義務(wù)，此種義務(wù)符合國(guó)家法的一般原則，其應(yīng)該為沒有盡到這一義務(wù)承擔(dān)責(zé)任?！皳p害行為”應(yīng)是對(duì)于合法權(quán)利的侵犯。筆者認(rèn)為，作為平等主體的國(guó)家，每個(gè)國(guó)家都應(yīng)得到國(guó)際上的尊重，其權(quán)利都應(yīng)受到保護(hù)，而作為主權(quán)國(guó)家，其在享有權(quán)利的同時(shí)自然應(yīng)履行一定的國(guó)際義務(wù)。另外，我國(guó)國(guó)際法學(xué)界前輩周鯁生教授在談到國(guó)家之直接責(zé)任時(shí)，曾將違反國(guó)際義務(wù)的國(guó)家自身行為，稱為“國(guó)際侵權(quán)行為”，并認(rèn)為“引起國(guó)家責(zé)任的國(guó)際侵權(quán)行為，首先是指國(guó)家的政府或其他機(jī)關(guān)或者被政府授權(quán)的個(gè)人侵害別國(guó)權(quán)利的不法行為”。法維護(hù)正義，不法即對(duì)于正義的侵害。因此，不履行義務(wù)的行為為非正義的行為，是為非法行為。而對(duì)于合法權(quán)利的侵犯同樣不合乎正義的要求，也應(yīng)當(dāng)視為不法行為。如果說國(guó)際法上沒有明文規(guī)定的強(qiáng)行性規(guī)定，來規(guī)范國(guó)家對(duì)于空中導(dǎo)航服務(wù)的責(zé)任，那么，從侵權(quán)的角度來看，空中導(dǎo)航提供國(guó)侵害了旅客以及相應(yīng)國(guó)家的生命健康權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，空中導(dǎo)航的失誤應(yīng)視為國(guó)際不法行為。

如上所述，《條款草案》第2條規(guī)定了構(gòu)成國(guó)家責(zé)任的兩個(gè)要件，一項(xiàng)行為依照國(guó)際法可歸因于該國(guó)，和該行為違背了當(dāng)時(shí)對(duì)該國(guó)有效的國(guó)際法律義務(wù)。從以上分析可以看出，不論是空中導(dǎo)航失誤是違反了一般的國(guó)際法原則，還是侵權(quán)，此行為都應(yīng)是為國(guó)際不法行為。那么，空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的行為能否歸咎于國(guó)家呢？根據(jù)《條款草案》第4條、第5條的規(guī)定，任何國(guó)家機(jī)關(guān)，包括依該國(guó)國(guó)內(nèi)法具有此種地位的任何人或?qū)嶓w，以及雖然不具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的地位，但是依照該國(guó)國(guó)內(nèi)法的授權(quán)，可以行使某些政府公權(quán)力的個(gè)人或是實(shí)體，其行為都應(yīng)視為國(guó)際法所指的國(guó)家行為。這些實(shí)體可能包括國(guó)營(yíng)公司、準(zhǔn)國(guó)營(yíng)實(shí)體、政府的各種代理機(jī)構(gòu)在特殊情況下，甚至包括私營(yíng)公司。關(guān)鍵在于該行為是否在公權(quán)力范圍內(nèi)。鑒于空中導(dǎo)航對(duì)于技術(shù)的要求及對(duì)于安全的考量，很多國(guó)家都將其作為一種公共服務(wù)，由國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)提供。如建于1987年的新西蘭航空公司，作為一個(gè)專門的政府部門為新西蘭、湯加（南太平洋島國(guó)）、薩摩亞等國(guó)提供航行運(yùn)輸管理服務(wù)。阿維諾爾（Avinor）這一挪威國(guó)企，為挪威大部分的航線提供導(dǎo)航服務(wù)。如果一起空難事故是由于空中導(dǎo)航的問題發(fā)生的，那么，不論該國(guó)提供該服務(wù)的是國(guó)家機(jī)關(guān)，還是國(guó)有企業(yè)，此行為均應(yīng)歸為國(guó)家行為。

在之前的傳統(tǒng)理論中，往往要求國(guó)家具備主觀過錯(cuò)的要件，現(xiàn)代國(guó)際法則確立了客觀責(zé)任原則。一是國(guó)家行為需有特定個(gè)人或?qū)嶓w來完成，因此其主觀意圖不好確定，個(gè)人或部門的主管有時(shí)并不代表國(guó)家，在舉證上造成了不小的困難；其次由于國(guó)家責(zé)任造成的損失一般不小，受害方的損失可能因?yàn)檫^錯(cuò)責(zé)任而無法得到補(bǔ)償。綜上，由于空中導(dǎo)航服務(wù)過失而導(dǎo)致的空難事故，不論主觀上是否存在過錯(cuò)，東道國(guó)都應(yīng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。

2002年7月1日深夜，一架俄羅斯包機(jī)和一架敦豪國(guó)際快運(yùn)公司的貨機(jī)在德國(guó)博登湖附近上空相撞墜毀。俄飛機(jī)上71人遇難，其中大部分是來自俄羅斯巴什科爾托斯坦共和國(guó)前往西班牙度假的兒童，敦豪國(guó)際快運(yùn)公司貨機(jī)的兩名駕駛員也在此空難中喪生。有關(guān)部門的調(diào)查認(rèn)定，此次空難的原因，主要是負(fù)責(zé)此段空中導(dǎo)航的瑞士空管機(jī)構(gòu)人員未能正確履行職責(zé)。此事故中，瑞士應(yīng)付其相應(yīng)的責(zé)任。瑞士空管部門從蘇黎士機(jī)場(chǎng)投入使用以來，就和德國(guó)有關(guān)方面達(dá)成協(xié)議，負(fù)責(zé)德國(guó)境內(nèi)從博登湖一直往西至德、法邊境地區(qū)的空中導(dǎo)航和空中交通管制工作。作為政府機(jī)關(guān)的瑞士空管機(jī)構(gòu)，其導(dǎo)航失誤的行為是為國(guó)家行為，侵犯了俄羅斯、德國(guó)等國(guó)的財(cái)產(chǎn)及乘客的生命健康權(quán)，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任。

此外，2008年，負(fù)責(zé)空中導(dǎo)航安全的歐洲組織EUROCONTROL正式發(fā)布了新的指導(dǎo)方針，指出如果空中導(dǎo)航服務(wù)失效或中斷事件發(fā)生，各國(guó)政府和空中導(dǎo)航服務(wù)提供商（ANSPs）應(yīng)負(fù)有最主要的責(zé)任。這也使得空中導(dǎo)航失誤引起的國(guó)家責(zé)任逐步規(guī)范化。

二、國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)方式

根據(jù)上文，作為國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)的空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的失誤行為會(huì)引起相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任。繼而引發(fā)一個(gè)新的問題，在事故發(fā)生后，國(guó)家應(yīng)以何種形式來承擔(dān)責(zé)任，其承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)是什么？根據(jù)《條款草案》第28條到31條，國(guó)家在事故發(fā)生后，可能承擔(dān)以下責(zé)任：

1、賠償

首先，空中導(dǎo)航服務(wù)提供商既然是國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)，其行為根據(jù)《條款草案》應(yīng)是國(guó)家行為，國(guó)家自然是賠償?shù)闹饕黧w。在事故發(fā)生后，相應(yīng)的主體就有了向事故責(zé)任國(guó)提出賠償?shù)臋?quán)利。在民法上，請(qǐng)求賠償?shù)膭僭V權(quán)是有時(shí)效的，通常為兩年。那么，在國(guó)家賠償方面，是否應(yīng)該受時(shí)效的限制呢？這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，當(dāng)然是要有時(shí)效的。若不規(guī)定時(shí)效，則請(qǐng)求賠償?shù)膭僭V權(quán)將會(huì)一直延續(xù)下去，這不利于督促相應(yīng)的受害方及時(shí)行使自己的權(quán)利，不利于法制的穩(wěn)定。對(duì)于時(shí)效，目前國(guó)際上還沒有統(tǒng)一的規(guī)定。筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效應(yīng)高于與民法上的時(shí)效。一來由于國(guó)家間的交往不像私主體之間的交往一樣便捷，國(guó)家之間往往要通過很多程序和形式，相互的利益沖突比較復(fù)雜，在求償問題上往往還牽扯了政治、外交等諸多問題，不利于案件的解決；再者，國(guó)家不同于私主體，其作為國(guó)際法上的主體，擁有豁免權(quán)，擁有不應(yīng)訴和不執(zhí)行的權(quán)力，因此，受害方若是想要通過訴訟的途徑解決賠償問題會(huì)更加艱難；并且，國(guó)家行為通常是由個(gè)人或?qū)嶓w的行為實(shí)現(xiàn)的，取證也比較困難，空難事故發(fā)生后，很多證據(jù)都無法保留。因此，筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效定位三到五年比較合適。

根據(jù)《條款草案》，對(duì)國(guó)際不法行為造成的損害，應(yīng)單獨(dú)或合并地采取恢復(fù)原狀、補(bǔ)償和抵償?shù)姆绞?。根?jù)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，應(yīng)使受害方恢復(fù)到受侵害之前的狀態(tài)。在民航方面，國(guó)際法上沒有對(duì)空中導(dǎo)航服務(wù)失誤的情況下國(guó)家應(yīng)做的賠償作出明確規(guī)定。對(duì)此，筆者認(rèn)為，不妨參考海事方面的規(guī)定。在空難事故發(fā)生后，飛機(jī)上所載的任何人員的人命傷亡以及飛機(jī)上任何財(cái)產(chǎn)的滅失或損害，或引起的飛機(jī)上以外的陸上或水上任何其他人員的人命傷亡、其他財(cái)產(chǎn)的損失，或任何權(quán)利受到的侵犯，以及有關(guān)飛機(jī)救助作業(yè)直接相關(guān)的人命傷亡或財(cái)產(chǎn)的損失都應(yīng)屬于國(guó)家賠償?shù)姆懂牎?/p>

2、賠禮道歉

《條款草案》第37條規(guī)定：“1、一國(guó)際不法行為的責(zé)任國(guó)有義務(wù)抵償該行為造成的損失，如果這種損失不能以恢復(fù)原狀或補(bǔ)償?shù)姆绞降玫劫r償；2、抵償可采取承認(rèn)不法行為、表示遺憾、正式道歉，或另一種合適的方式。在空難事故發(fā)生后，受害國(guó)的公民精神上遭受了極大的痛苦，只是賠償可能無法抵償這種精神的損失。受害國(guó)可要求責(zé)任國(guó)以刊登書報(bào)等形式公開賠禮道歉，以得到心理上的撫慰。”

三、國(guó)家責(zé)任的免除

通過上文，不難看出，在空中導(dǎo)航服務(wù)提供商的失誤引起的空難事故中，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但是，并不是在所有的情況下，國(guó)家都要承擔(dān)責(zé)任。為了維護(hù)國(guó)家的正當(dāng)利益，使有關(guān)國(guó)家免除不必要的賠償，根據(jù)《條款草案》第20條到26條，在以下幾種情況下，國(guó)家可以解除行為不法性，免于承擔(dān)責(zé)任。

1、同意

《草案》第二十條規(guī)定：“一國(guó)以有效方式表示同意另一國(guó)實(shí)施某項(xiàng)特定行為時(shí)，該特定行為的不法性在與該國(guó)家的關(guān)系上即告解除，但以該行為不逾越該項(xiàng)同意的范圍為限?！彼^的“有效方式”，首先，在空難事故發(fā)生后，兩國(guó)若以明示方式做出同意的表示，則責(zé)任國(guó)可免除責(zé)任。這一表示應(yīng)當(dāng)是有權(quán)作出此項(xiàng)統(tǒng)一的人員或組織一口頭或書面協(xié)議等方式作出。其次，關(guān)鍵在于默示的同意是否有效。英國(guó)著名國(guó)際法學(xué)者赫?！谔嘏商卣J(rèn)為：“國(guó)際法的淵源有二：第一，明示同意，即當(dāng)各國(guó)締結(jié)條約以規(guī)定各締約國(guó)的未來國(guó)際行為的某些規(guī)則時(shí)，它們就明示了同意；第二，默示同意，即暗含的同意或以行為表示的同意?！惫P者認(rèn)為，從相關(guān)國(guó)際法案例及通行做法上看，如果空難事故發(fā)生后，兩國(guó)一多年來慣常的做法表示了同意，則可認(rèn)定有效。

2、不可抗力

《草案》第二十三條規(guī)定：“1、一國(guó)不遵守其對(duì)另一國(guó)國(guó)際義務(wù)的行為如起因于不可抗力，即有不可抗拒的力量或該國(guó)無力控制、無法預(yù)料的事件發(fā)生，以至該國(guó)在這種情況下實(shí)際上不可能履行義務(wù)，該行為的不法性即告解除。2、在下列情況下第1款不適用：（A）不可抗力的情況是由援引此種情況的國(guó)家的行為單獨(dú)導(dǎo)致或與其他因素一并導(dǎo)致；或（B）該國(guó)已承擔(dān)發(fā)生這種情況的風(fēng)險(xiǎn)?！比绻罩袑?dǎo)航服務(wù)提供商的不法行為是由于“無力控制、無法預(yù)料的事情”造成的，則相應(yīng)責(zé)任國(guó)可免除責(zé)任。

3、危難

《草案》第24條規(guī)定：“危難1、就一國(guó)不遵守該國(guó)國(guó)際義務(wù)的行為而言，如有關(guān)行為人在遭遇危難的情況下為了挽救其生命或受其監(jiān)護(hù)的其他人的生命，除此行為之外，別無其他合理方法，該行為的不法性即告解除。2、在下列情況下第1款不適用：（A）危難情況是由援引此種情況的國(guó)家的行為單獨(dú)導(dǎo)致或與其他因素一并導(dǎo)致；或（B）有關(guān)行為可能造成類似的或更大的災(zāi)難。”若果空中導(dǎo)航服務(wù)提供商在緊急情況下，沒有別的辦法，為了挽救一定的生命財(cái)產(chǎn)利益且沒有造成更大的損害，則其行為不發(fā)行解除。

綜上所述，在國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)全球化的時(shí)代，國(guó)際民用航空的安全永遠(yuǎn)是航空業(yè)的第一要義，國(guó)家既然提供了空中導(dǎo)航服務(wù)，就應(yīng)該對(duì)其盡到必要的管理義務(wù)。對(duì)于因空中導(dǎo)航的失誤而導(dǎo)致的事故，國(guó)家應(yīng)為其沒有盡到完善的管理義務(wù)及對(duì)相關(guān)乘客生命健康權(quán)的侵犯承擔(dān)責(zé)任給予機(jī)上眾多生命更好的安全保護(hù)。

本項(xiàng)目受到中國(guó)民航大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（IECAUC2015）資助

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