【摘要】分析我國反行政壟斷舉步維艱的原因，可以進一步把握政府與市場關(guān)系及作用的邊界。規(guī)制行政性壟斷行為一直是我國反壟斷的難題，即使我國在07年頒布了解決這一問題的重要立法——《反壟斷法》，卻也一直未達到預期的效果。結(jié)合我國歷史背景和當今國情，究其反行政壟斷難的原因，可從行政壟斷的形成原因、反行政壟斷的制度設計以及在行動上如何破除行政壟斷探尋，找出真正阻礙反行政壟斷的絆腳石。

【關(guān)鍵詞】政府與市場；行政壟斷；規(guī)制行政壟斷；立法缺陷

一、行政壟斷形成的復雜性

在許多情況下，壟斷的產(chǎn)生是因為政府給予一個人或一個企業(yè)排他性地出售某種物品或勞務的權(quán)利，有時壟斷產(chǎn)生于想成為壟斷者的人的政治影響。政府可以創(chuàng)造壟斷，但這些壟斷并非都是行政壟斷，例如在知識產(chǎn)權(quán)上對專利和版權(quán)的保護就是為了鼓勵創(chuàng)新。同樣，行政壟斷在不同的歷史時期也都曾出現(xiàn)過，無論是我國封建時期的鹽鐵等國營專賣還是歐洲中世紀時期國王利用國家權(quán)力壟斷市場。不同類型的國家也都有行政壟斷的身影，即便是崇尚市場經(jīng)濟、競爭自由的發(fā)達國家，也會對部分特殊行業(yè)、公用事業(yè)的控制和某些商品的專賣。

導致各國長期出現(xiàn)行政壟斷的原因只有一個——政府無法自己限制自己。在市場競爭中，國家本應該擔任制定規(guī)則和裁判員的角色，而許多行政機關(guān)卻充當起市場參與者的角色，正常情況下有參與者違法規(guī)定裁判可以取消其參與資格。而政府機關(guān)參與其中時，怎么會自己判定自己違規(guī)？更甚者，會以其利益為中心，去制定有利于自己利益的規(guī)則。大多數(shù)國家在規(guī)制行政壟斷行為時大多會通過法律監(jiān)督和約束政府機關(guān)，但是政府各部門之間的利益有著千絲萬縷的關(guān)系，怎么肯放權(quán)，怎么肯犧牲自己的利益，大多數(shù)“官官相護”罷了。這也是行政壟斷一直無法根除的癥結(jié)所在。

二、我國反行政壟斷制度設計的缺陷

1、行政主體規(guī)定的模糊性：地方立法機關(guān)被排除

我國《反壟斷法》第8條規(guī)定：“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭?！睆姆l本身看，我國反壟斷法并未對行政主體的范圍進行規(guī)定，也沒對行政機關(guān)以及組織的等級進行規(guī)定。也就是這種模棱兩可的規(guī)定，使得在現(xiàn)實生活中許多行政壟斷的行為是通過立法立法機關(guān)或地方政府通過立法實施的。加之我國《行政訴訟法》明確規(guī)定抽象行政行為不可訴，地方政府對此方法的運用就更是輕車熟路。因此行政主體規(guī)定的模糊性，讓許多行政壟斷行為披上了“法制性”的外衣，就更加難以查處了。

2、行政壟斷行為認定標準的缺失

我國《反壟斷法》第五章對行政壟斷行為是采用“列舉式”的認定標準，考慮到目前我國瞬息萬變的經(jīng)濟狀況，這種列舉依舊是不全面的。該法大部分規(guī)定的是規(guī)制地方性行政壟斷行為的條款，行業(yè)性壟斷規(guī)定甚少。例如，它沒有規(guī)定政府的不合理授權(quán)行為，即在競爭性行業(yè)和缺乏法律依據(jù)生物情況下，行政機關(guān)隨意給個別企業(yè)不公平的優(yōu)惠待遇或者不公平的授權(quán)，由此使他們和一般企業(yè)相比出于不公平的競爭地位。

我國《反壟斷法》第51條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關(guān)責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給與處分?！笔紫龋@個條款規(guī)定了規(guī)制我國行政壟斷行為的執(zhí)法機關(guān)是一個所謂的“上級機關(guān)”，可“上級機關(guān)”畢竟不是一個確定的行政部門或司法機關(guān)。并且這些機關(guān)里的工作人員大多是行政人員，對反壟斷相關(guān)的知識知之甚少，專業(yè)性不夠。其次，政府部門的上下級機關(guān)大多有著利益、人情的牽扯，很多情況是明知違法卻睜一只眼閉一只眼，大事化小小事化無罷了。

第51條同樣提出“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議”，這無疑是賦予了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)一個“建議權(quán)”，但這個建議的效力多大，上級機關(guān)是否會聽取采納都是一個值得商榷的問題。而且，建議不具有強制性，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的層級也未必比上級機關(guān)高，因此這個規(guī)定并未起到什么實質(zhì)性的作用。

三、實際執(zhí)行規(guī)制行政壟斷行為的艱難

1、行政壟斷執(zhí)法機構(gòu)混亂且層級太低

目前，我國有三家反壟斷執(zhí)行機構(gòu)：商務部、國家工商總局和國家發(fā)展委員會。這三家執(zhí)法機構(gòu)由于層級差不多，常常各行其是，有的時候為了自己部門的利益，互相爭搶著管，也有時互相推諉，都置之不理。而且我國法律規(guī)定行政壟斷的執(zhí)法機構(gòu)是“上級機關(guān)”，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)只有一個建議權(quán)。由于這些機關(guān)都只是局級機關(guān)，上級機關(guān)對其提出的建議是否被采納，在對更高級的行政機關(guān)的建議權(quán)是否能發(fā)揮作用，都是問題。沒有一個權(quán)威性較強、層級較高的反壟斷執(zhí)法機關(guān)，再完善的制度也只能被架空，得不到實施。

2、反行政壟斷涉及政治、經(jīng)濟體制改革

討論行政壟斷問題，應立足于考察政治和經(jīng)濟體制根源，并清晰辨識中國與前蘇聯(lián)、東歐國家在這一問題上的異同之處，在準確把握國情的基礎(chǔ)上歸納出行政壟斷的中國特色，進而對癥下藥、有的放矢。首先，我國還有部分經(jīng)濟領(lǐng)域由國家主導，國有企業(yè)對許多行業(yè)市場還有著不可逆轉(zhuǎn)的支配力，一些計劃經(jīng)濟時期的做法被保留下來，經(jīng)常出現(xiàn)政企部分的現(xiàn)象，這些都給行政壟斷提供了許多可乘之機。其次，在94年實行了財稅體制改革后，地方與中央財權(quán)劃分，分開收稅，地方政府為了保證自己的財政收入，不得不進行地方保護主義來擴大財源。最后，由于目前干部的考核和政績與地方經(jīng)濟發(fā)展情況掛鉤，部分官員為了自己職位的晉升，濫用他們手中的行政權(quán)力干預經(jīng)濟。而要是反行政壟斷真正有所成效，這些不合適的體制都必須進行改革?？墒?，眾所周知改革周期長、成效顯著的較慢、難度較大，行政壟斷必將會在中國長期存在。

四、結(jié)語

盡管目前我國反行政壟斷的步伐十分緩慢，成效甚微；盡管我國相關(guān)制度的規(guī)定還不盡如人意，但是只要我們從不同的階段分析出反行政壟斷舉步維艱的原因，逐個擊破，一定可以在這方面向前跨一大步。我們應該看到《反壟斷法》對規(guī)制行政壟斷的意義是十分重大的，不僅表明了國家對反行政壟斷的決心和態(tài)度，也有利于培養(yǎng)我國市場經(jīng)濟的競爭氛圍，當前最重要的就是借鑒國外經(jīng)驗結(jié)合我國國情，完善反行政壟斷的制度，并建立一個權(quán)威性、專業(yè)性的統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)。我們也要看到，行政壟斷問題是研究市場與政府關(guān)系的一個十分合適的載體，規(guī)制行政壟斷的過程，實際上就是我國不斷改善政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟職能、實現(xiàn)和維護經(jīng)濟民主的過程，也是我國探尋政府與市場作用的邊一次實踐?；蛟S前進的路崎嶇不平，但我相信我們已經(jīng)踏上了反行政壟斷的破冰之旅。

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[3] 許光耀. 行政壟斷的反壟斷法規(guī)制[J]. 中國法學， 2004，6.

【作者簡介】

劉夢瑩（1992—），女，湖北宜昌人，四川大學法學院2014級碩士研究生，主要研究方向：公司法。