焦長權(quán)

基層治理的新悖論

中國的后發(fā)外生型現(xiàn)代化道路，經(jīng)過一百來年的發(fā)酵和實(shí)踐，終于在過去的三十多年得以總爆發(fā)，千年未有之變局的畫卷得以展開。

就農(nóng)村而言，1980年代以來，隨著集體農(nóng)業(yè)和人民公社體制的解體，市場經(jīng)濟(jì)體制和意識(shí)形態(tài)長驅(qū)直入，傳統(tǒng)具有一定封閉性和共同體性質(zhì)的村莊門戶大開，海量青壯年勞動(dòng)力長期流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間，通過東部沿海的制造工廠，中國最基層的農(nóng)村家庭徹底裹挾到了全球化的潮流之中。這一系列的巨變，對中國基層長期存續(xù)的基本社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀念都產(chǎn)生了巨大沖擊。

與村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀念變化相伴隨，國家的農(nóng)村治理體制也在短期內(nèi)發(fā)生了革命性的翻轉(zhuǎn)。1980年代的承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，帶來了農(nóng)村的短期繁榮，但在1980年中后期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就開始凸顯出來。1994年的分稅制改革，一方面導(dǎo)致了地方財(cái)政收支缺口的擴(kuò)大，財(cái)政支出壓力劇增，財(cái)政壓力層層向下傳遞，最終傳導(dǎo)到了農(nóng)民身上;另一方面，分稅制也深層調(diào)整了基層政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系，切除了二者的直接利益連帶，基層政府紛紛拋棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進(jìn)一步導(dǎo)致了地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)活力的萎縮。這“一增一減”，直接導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)驟增，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)陷入了破產(chǎn)邊緣，國家與農(nóng)民關(guān)系也異常緊張。進(jìn)入新世紀(jì)，這種體制終于無法持續(xù)，國家決絕地取消了農(nóng)業(yè)稅并進(jìn)行了農(nóng)村綜合體制改革，鄉(xiāng)村基層政權(quán)被徹底削弱，基層政權(quán)日益懸浮于鄉(xiāng)土社會(huì)之上。

農(nóng)業(yè)稅取消的同時(shí)，國家迅速增加對農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，公共財(cái)政覆蓋和反哺農(nóng)村的力度大為增強(qiáng)。過去10年，國家財(cái)政“三農(nóng)”支出的數(shù)量和比重都快速上升，已成為財(cái)政支出的最大一塊，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件得到了明顯改善，過去以剝奪性為主的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐漸呈現(xiàn)出了一定的保護(hù)性特征，農(nóng)村戶籍的價(jià)值迅速凸顯，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民不想轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍，非農(nóng)戶籍想轉(zhuǎn)回農(nóng)村的現(xiàn)象。與此同時(shí)，基層政權(quán)的角色和功能也悄然變化，它不再呈現(xiàn)為農(nóng)業(yè)稅取消初期的無所事事狀態(tài)，反而因國家大規(guī)模財(cái)政資金的注入而忙碌不堪，這些財(cái)政資金均以“項(xiàng)目制”的形式實(shí)施，縣級(jí)各職能部門是項(xiàng)目的規(guī)劃和責(zé)任主體，鄉(xiāng)村基層政權(quán)為其跑腿打雜和協(xié)調(diào)服務(wù);基層政權(quán)羸弱的組織結(jié)構(gòu)和繁多的工作任務(wù)之間呈現(xiàn)出明顯的張力，不僅如此，基層干部的治理權(quán)限和手段，相比于之前也大為弱化，再輔之以基層干部微薄的政治和經(jīng)濟(jì)待遇，其怨氣不斷積累。

與農(nóng)村宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的迅速改善不匹配的是，農(nóng)民對基層政權(quán)和干部的態(tài)度與觀念似乎并未同步改善，國家和農(nóng)民關(guān)系并未達(dá)到水乳交融的和諧境地。諸多研究和基層干部的反映都表明，農(nóng)民對基層政權(quán)和干部的怨氣與不滿，并未因農(nóng)業(yè)稅的取消和公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村而大幅減弱，反而呈現(xiàn)出彌散生發(fā)的狀態(tài)，以至于基層干部只能“偷偷摸摸做好事”，成了“費(fèi)力不討好”的角色?；鶎痈刹康脑箽夂娃r(nóng)民的怨氣相交匯，呈現(xiàn)出一番復(fù)雜的政治圖景，這是基層治理中的一個(gè)悖論現(xiàn)象，對基層政權(quán)提出了巨大挑戰(zhàn)。這種悖論現(xiàn)象在基層時(shí)有呈現(xiàn)，今年抗洪救災(zāi)后，湖北一位基層干部所寫的一篇短文（一個(gè)抗洪干部的哀嘆：我們水里干，百姓看翻船）將其推向了一個(gè)公共話題，該文得出了一個(gè)極為悲觀的結(jié)論：“農(nóng)民仍然是百年前的愚民”，并追問到，“我們真的可以想一想，我們國家、國民失去了什么？”

農(nóng)民國家觀念的代際差異

作為一個(gè)基層干部，在其勤懇工作之余，發(fā)出一點(diǎn)對基層工作難辦的感慨，甚至對農(nóng)民素質(zhì)低下的評(píng)論，都是完全可以理解的。但是，作為社會(huì)科學(xué)的研究者，我們需要探究背后更深層次的原因和機(jī)制，僅僅以“愚民”“刁民”“風(fēng)氣變了”等話語來歸結(jié)原因，那是一種思維懶惰的表現(xiàn)。

這種悖論現(xiàn)象的形成，確非一日之功，有一個(gè)歷史演變的過程。一些學(xué)者（和基層干部）甚至開始懷念1990年代的干群關(guān)系，認(rèn)為彼時(shí)雖然干群關(guān)系相當(dāng)緊張，但總比現(xiàn)在基層干部的“一頭熱”要好。這些學(xué)者傾向于認(rèn)為，1990年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)的失控、基層政權(quán)的膨脹以及干群關(guān)系的緊張，其原因在戰(zhàn)術(shù)層面而非戰(zhàn)略層面，也就是說主要還在于原有體制運(yùn)行過程中出現(xiàn)了漏洞和缺陷，而非原體制架構(gòu)本身就難以持續(xù)下去。這些學(xué)者對2000年之后國家短期內(nèi)過猛的農(nóng)村政策調(diào)整持保留態(tài)度，他們總體判斷是，正是取消農(nóng)業(yè)稅及其之后的農(nóng)村綜合改革，造成了當(dāng)前基層政權(quán)與農(nóng)民之間的悖論關(guān)系。

這些學(xué)者認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅及其之后的農(nóng)村綜合改革，不僅極為弱化了農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織，也使基層政權(quán)失去了最基本的治理手段，基層政權(quán)和農(nóng)民之間缺失了制度化的聯(lián)系渠道和溝通機(jī)制。這種認(rèn)識(shí)是正確的，基層政權(quán)的過度弱化確實(shí)給當(dāng)前的基層治理帶來了諸多問題。最典型的是，基層政權(quán)在整個(gè)政權(quán)體系中呈現(xiàn)出角色“迷失”的狀態(tài)。當(dāng)前，對絕大多數(shù)中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來講，在財(cái)政上實(shí)行了極為嚴(yán)格的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了獨(dú)立一級(jí)的財(cái)政地位，幾乎成了縣級(jí)政府的報(bào)賬單位;從人事組織上看，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)力量薄弱，其事業(yè)單位也被大量改革，或者劃歸縣直部門直管;從村級(jí)組織上看，大規(guī)模的合村并組使村域面積大為擴(kuò)大，各村村級(jí)組織的成員卻大為減少，甚至出現(xiàn)了不少只有一個(gè)村干部的村莊，村級(jí)組織承擔(dān)最基本的上傳下達(dá)職能都力有不逮。但是，如此羸弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，卻需要承擔(dān)各自全面性的治理責(zé)任，“上面千條線、下面一根針”。國家政權(quán)體系最終還得與鄉(xiāng)土社會(huì)相接洽，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就是這么一個(gè)結(jié)點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對所轄地域負(fù)有全面性的責(zé)任，雖然它已完全不是一個(gè)全能型的政府?；鶎诱?quán)組織結(jié)構(gòu)上的弱化與其需要承擔(dān)的功能之間，具有明顯的張力。

但是，基層政權(quán)自身所面臨的這種困境并不會(huì)必然導(dǎo)致農(nóng)民對基層干部的怨氣和“無視”，更不能由此推論應(yīng)回到農(nóng)業(yè)稅取消之前的治理體制中去。

事實(shí)上，之所以農(nóng)民會(huì)對基層干部沒有好感和“無視”，一個(gè)重要原因恰恰是1990年代過于緊張的國家與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)后遺癥，尤其是那種緊張關(guān)系對農(nóng)民內(nèi)心世界造成的扭曲印記。筆者為此專門做了一點(diǎn)調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對基層政權(quán)和干部的心態(tài)具有明顯的代際差異。總體來看，是否在1990年代與基層干部有過長期互動(dòng)經(jīng)歷，是影響農(nóng)民對基層政權(quán)和干部心態(tài)的重要因素。2000年之后才成年或1990年代即長期外出務(wù)工的農(nóng)民，對基層政權(quán)和干部談不上太深刻的印象和態(tài)度，他們也不關(guān)心這些干部是誰，他們對基層政權(quán)的印象僅僅是“上傳下達(dá)”和“簽字蓋章”。這批農(nóng)民的主體就是新生代農(nóng)民工，他們從學(xué)校畢業(yè)后就到東部沿海地區(qū)務(wù)工，基本沒有在家務(wù)過農(nóng)，對農(nóng)村基層治理也沒有質(zhì)的感受。與其父輩相比，他們都受過更好的教育，對現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)工具非常熟悉，因此對外部各種政治信息較為敏感。結(jié)果，最典型的現(xiàn)象是，他們對整個(gè)國家的官員群體確實(shí)缺乏好感，對國家反腐動(dòng)態(tài)非常關(guān)注并從內(nèi)心為其點(diǎn)贊，受這種外圍環(huán)境的影響，他們對家鄉(xiāng)的基層政權(quán)和干部群體也容易形成一些“臉譜化”的認(rèn)識(shí)，最典型的“假想”就是基層干部的貪腐和魚肉百姓，雖然這些都與真實(shí)世界相去甚遠(yuǎn)。與其父輩相比，他們對基層政權(quán)和干部群眾的認(rèn)識(shí)是沒有質(zhì)感的，缺乏具體切身的感受，但卻受信息網(wǎng)絡(luò)等外在傳媒的影響形成了一些抽象的刻板印象。

其父輩則與他們明顯不同。他們曾經(jīng)長期在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，也長期與基層政權(quán)和干部打交道，尤其是其中的大部分人都親身經(jīng)歷了1990年代中后期的基層政權(quán)與農(nóng)民之間的緊張摩擦，他們與基層干部之間的情感是復(fù)雜微妙的。只要是那些在這一時(shí)期與基層干部發(fā)生過沖突摩擦，或者被基層干部所治理過的農(nóng)民，他們形成了對基層政權(quán)和干部的終身反感。筆者在基層調(diào)研遇到的一個(gè)例子很能說明問題，1990年代的一個(gè)村干部，后來在當(dāng)?shù)亟o一個(gè)小老板打工，由于他曾經(jīng)開罪了不少鄉(xiāng)民，現(xiàn)在許多農(nóng)民一見到他就故意揶揄他，還稱呼其為書記，有些甚至當(dāng)面“羞辱”他。還好他已經(jīng)看得比較開，他略帶反省的對我說：“當(dāng)時(shí)也是特殊的背景吧，我現(xiàn)在想來都有點(diǎn)后怕，老百姓那時(shí)很聽話、很好搞，要是現(xiàn)在，我早就被他們打死了都說不定，所以他們那些風(fēng)涼話（現(xiàn)在的）我也就不當(dāng)回事了，誰叫我們當(dāng)時(shí)搞得那么厲害呢？”。他還舉例說明為何他感到后怕，他曾經(jīng)為做計(jì)劃生育，把一個(gè)已經(jīng)懷胎七月的產(chǎn)婦抓去了強(qiáng)制流產(chǎn)，當(dāng)時(shí)男主人不在家，產(chǎn)婦的公婆眼淚汪汪地看著基層干部將兒媳婦拉去流產(chǎn)。他說那個(gè)情形他一輩子也忘不了，后來回想很后怕，他說要是當(dāng)時(shí)男主人正好回來，或因其他因素導(dǎo)致周邊一些農(nóng)戶情緒激化，肯定會(huì)發(fā)生暴力事件，他說那事兒之后很長時(shí)間他都怕那家男人暗算他。應(yīng)該說，這種故事在村莊社會(huì)并不鮮見。那一代與基層政權(quán)和干部進(jìn)行過博弈、發(fā)生過摩擦的農(nóng)民，他們對基層政權(quán)形成了屬于那一群體和那一代人的“刻板”印象，就像經(jīng)歷過集體化時(shí)期的農(nóng)民所具有的特殊體驗(yàn)和對毛式干部的特殊認(rèn)知一樣，那是一代人的心理記憶。時(shí)過境遷，雖然現(xiàn)在基層政權(quán)的結(jié)構(gòu)和功能已大為變化，1990年代那批基層干部早已遷任他職或流落分化，但是，那一代農(nóng)民還是“自私”地保留了他們對基層政權(quán)和干部的印象，以至影響了當(dāng)下的干群互動(dòng)與交流。

集體化體制的“體”與“用”

當(dāng)前，有學(xué)者（和基層干部）開始懷念1990年代的國家與農(nóng)民關(guān)系形態(tài)，這種現(xiàn)象表明，我們對當(dāng)時(shí)的農(nóng)村治理體制和國家與農(nóng)民關(guān)系的本質(zhì)仍然缺乏深刻的認(rèn)識(shí)和反思。事實(shí)上，1990年代的農(nóng)村治理體制及其國家與農(nóng)民關(guān)系，仍然是1949年以來國家對農(nóng)村的控制與汲取關(guān)系的歷史性延續(xù)。

近代以來的中國革命，所需回應(yīng)的一個(gè)根本問題是由外部沖擊形成的帝國體制和社會(huì)整合的總體性危機(jī)。正如鄒儻先生所指出，共產(chǎn)黨的成功，正是因?yàn)橥ㄟ^一套高度組織化的體制將基層社會(huì)重組和整合起來，形成了一個(gè)全能型的政權(quán)，克服了中國近代以來的社會(huì)總體性危機(jī)。對國家現(xiàn)代化來講，這種全能型政權(quán)的一個(gè)非常重要而又具體的任務(wù)是，在不可能通過向外殖民獲取現(xiàn)代化的資本原始積累的情況下，中國需要一套有效的體制長期從農(nóng)村高比重的汲取原本極為微薄的農(nóng)業(yè)剩余，以完成現(xiàn)代化的原始資本積累。1949年之后建立起來的農(nóng)業(yè)集體化和人民公社體制，正是為了從農(nóng)村汲取資本以推動(dòng)國家現(xiàn)代化事業(yè)，其中一個(gè)非常重要和具體的體制就是強(qiáng)制性的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，該體制的建立之初，陳云就將其定性為“兩桶炸藥選一桶輕的”，是一種沒有辦法的辦法。新中國成立到改革開放之前這段時(shí)間，中國的糧食畝均產(chǎn)量和總產(chǎn)量都快速增長，但是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大部分剩余都被國家無償汲取，農(nóng)民生活長期沒有顯著改善，生產(chǎn)隊(duì)每年的總工分?jǐn)?shù)規(guī)模越來越大，農(nóng)民每年勞動(dòng)時(shí)日越來越長，但工分值卻長期沒有增長甚至有所下降。這種體制的運(yùn)行，也有其特殊的代價(jià)，那就是農(nóng)民人身自由缺失，生活水平長期低下，不斷通過政治運(yùn)動(dòng)和動(dòng)員來維持一個(gè)高壓的政治環(huán)境，還有紅色意識(shí)形態(tài)來保駕護(hù)航。

農(nóng)業(yè)集體化后期，這種體制的疲態(tài)終于顯現(xiàn)出來，一些根本性弊端再也無法回避。國家不得不對農(nóng)業(yè)的集體化體制做出調(diào)整，人民公社也隨之解體。但是，國家在農(nóng)業(yè)剩余分配方面，并未做出實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是一種“含負(fù)擔(dān)承包”，各生產(chǎn)隊(duì)在土地承包時(shí)，將原來生產(chǎn)隊(duì)對國家和集體的任務(wù)也一并按土地面積承包下去，也就是通俗所講的“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，由于農(nóng)戶獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主權(quán)，原來受集體化體制所限制的生產(chǎn)積極性在短期內(nèi)得到一次性釋放，加之集體化時(shí)期留下的非常完整的農(nóng)田水利設(shè)施，農(nóng)民收入有了明顯增長，農(nóng)村出現(xiàn)了短期繁榮。但是，幾年之后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很快陷入疲態(tài)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題迅速浮出水面。

事實(shí)上，由于農(nóng)村改革是“含負(fù)擔(dān)承包”，國家對農(nóng)村的高比重汲取一直未能調(diào)整和改變，只是改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的明顯提高和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的整體好轉(zhuǎn)部分掩蓋了農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的事實(shí)。改革后的體制存在一個(gè)極大的悖論，那就是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上農(nóng)民獲得了全面生產(chǎn)自主權(quán)，也逐步通過各種改革（廢除人民公社，允許農(nóng)民有條件流動(dòng)等）讓農(nóng)民獲得自由流動(dòng)的權(quán)利，但在農(nóng)業(yè)剩余分配上卻仍然試圖維持集體化時(shí)期的實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)。換句話說，在一個(gè)失去了集體化生產(chǎn)和人身組織控制的前提下，國家仍然希望通過向農(nóng)村的高比重汲取來推動(dòng)現(xiàn)代化事業(yè)，這實(shí)在是一個(gè)難以完成的任務(wù)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行不久，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題迅速凸顯。比如，1985年10月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于制止向農(nóng)民亂攤派、亂收費(fèi)的通知》中就開始指出，“近幾年來，黨中央、國務(wù)院三令五申，要求切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是大部分地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然不斷增加”，“有的地方攤派項(xiàng)目達(dá)幾十種，同時(shí)還有各種名目的亂收費(fèi)、亂集資和亂罰款，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民的負(fù)擔(dān)能力”。1990年2月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》中更是指出，“近幾年，一些地區(qū)和部門紛紛向農(nóng)民攤派、收費(fèi)和集資，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，不少地方農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的增長，已超過了人均純收入的增長，超過了農(nóng)民的承受能力”。事實(shí)上，在缺乏嚴(yán)密的組織機(jī)制（人民公社）和各種政治動(dòng)員保障，紅色意識(shí)形態(tài)逐漸退潮，農(nóng)民日益自由流動(dòng)的大背景下，要想繼續(xù)從分散的小農(nóng)戶手中高比重汲取農(nóng)業(yè)剩余，一個(gè)必然的結(jié)果就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)和基層政權(quán)的失控?；鶎诱?quán)的膨脹，“收錢養(yǎng)人、養(yǎng)人收錢”的惡性循環(huán)，在1990年代中后期得以徹底爆發(fā)，重現(xiàn)了20世紀(jì)上半葉國家政權(quán)建設(shè)“內(nèi)卷化”的圖景，這已是各界所熟悉的故事，在此不贅。需要特別澄清和辨析的是，1994年的分稅制改革，事實(shí)上只是壓垮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的最后一根稻草而已，不能簡單地將1990年代中期之后農(nóng)村的破產(chǎn)完全歸因于分稅制。1980年代初農(nóng)村改革后的體制設(shè)計(jì)，具有難以克服的內(nèi)生困境，在這種體制下，基層政權(quán)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的失控具有很大的必然性，分稅制改革一次性加劇了地方政府的財(cái)政收支矛盾，這種壓力最終傳導(dǎo)到了農(nóng)民身上，從而激化了本已存在的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，最終導(dǎo)致了局面的失控。

總體來看，1949年以來直到取消農(nóng)業(yè)稅，國家對農(nóng)村的戰(zhàn)略方針一直是犧牲農(nóng)村以推動(dòng)國家現(xiàn)代化建設(shè)。其中又以農(nóng)村改革為時(shí)間節(jié)點(diǎn)分為兩個(gè)階段，農(nóng)村改革之前，在一種總體性體制的控制之下，國家對農(nóng)村的汲取是成功的，極大地推動(dòng)了國家現(xiàn)代化事業(yè)。但是，這種體制在集體化末期已經(jīng)顯示出嚴(yán)重的疲態(tài)和弊端，國家不得不推動(dòng)農(nóng)村改革。改革之后，國家仍然希望通過汲取農(nóng)村來促進(jìn)現(xiàn)代化，但是體制性困境在短期內(nèi)就凸顯出來，1994年的分稅制改革，徹底激化了既有矛盾，基層政權(quán)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)急速失控，國家對農(nóng)村的汲取以失敗告終。冷靜地看，集體化時(shí)期國家對農(nóng)村的成功汲取，也是一種“沒有辦法的辦法”，為了積蓄現(xiàn)代化的原始資本，彼時(shí)不僅在農(nóng)村，城市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)中也長期實(shí)行著高積累、高投資的再生產(chǎn)體制，人民生活水平也長期在低位運(yùn)行，只是較農(nóng)村略有緩和。正是全國人民長達(dá)三十多年的“勒緊褲帶”搞建設(shè)，中國初步完成了現(xiàn)代化的原始資本積累，初步建立了較為全面的現(xiàn)代基礎(chǔ)工業(yè)體系，農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境也明顯改善，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件（農(nóng)田水利、農(nóng)田建設(shè)）大為改善。但是，這些成果的取得在很大程度上都是被逼無奈的結(jié)果，整個(gè)國家和全體人民為此付出了沉重代價(jià)。進(jìn)一步說，集體化時(shí)期國家對農(nóng)村資本汲取的成功，只是“用”的層次上的成功，很難說在“體”的層面上的成功，因?yàn)槟欠N體制是特殊條件下的特殊產(chǎn)物，它自身有一些難以克服的內(nèi)在矛盾，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正是為了回應(yīng)那些矛盾和困境。

因此，對集體化時(shí)期的認(rèn)識(shí)，需要從“體”與“用”兩方面來看，既不能因?yàn)樗凇坝谩钡膶用嫔系某晒Χ裾J(rèn)其在“體”的層次上的內(nèi)生困境，也不能因?yàn)槠湓凇绑w”的層面上的困境而否認(rèn)它在“用”的層次上的貢獻(xiàn)。農(nóng)村改革到取消農(nóng)業(yè)稅這段時(shí)期，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制上講，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是成功的，但是從農(nóng)業(yè)分配體制上看，或者就國家對農(nóng)村的繼續(xù)資本汲取來說，它無論是在結(jié)果（“用”）還是在體制上（“體”）都是失敗的。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)剩余本身非常有限，國家從分散的小農(nóng)戶中汲取農(nóng)業(yè)剩余的交易成本非常高，因此，除非運(yùn)用集體化時(shí)期那種高度組織化的行政體制，國家根本無力低成本地從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中汲取大量農(nóng)業(yè)剩余?；仡^來看，經(jīng)過集體化時(shí)期三十多年的高積累，中國已經(jīng)初步完成了現(xiàn)代化的資本原始積累，已經(jīng)有能力主動(dòng)減少和逐步取消對農(nóng)業(yè)的汲取和剝奪，并適時(shí)出臺(tái)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的反哺政策。但是很遺憾，由于各種認(rèn)知和體制性的原因，我們并沒有適時(shí)主動(dòng)采取這些政策，而是在發(fā)生嚴(yán)重的“三農(nóng)”危機(jī)之后被迫驟然性地調(diào)整了“三農(nóng)”政策，這種驟然性的政策調(diào)整，基層政權(quán)和村莊社會(huì)都需要一個(gè)調(diào)整適應(yīng)的過程?？傮w來看，農(nóng)業(yè)稅取消之后近十年內(nèi)基層治理中的一些悖論現(xiàn)象，都需要放在這種歷史演變過程和宏觀政策背景中來理解。

鄉(xiāng)土社會(huì)與現(xiàn)代國家

中國的現(xiàn)代國家建設(shè)道路之所以略顯曲折，除了列強(qiáng)環(huán)伺等外部性因素外，一個(gè)重要的內(nèi)在原因在于其必須在鄉(xiāng)土社會(huì)的基礎(chǔ)上予以展開。過密化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)土社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，耕作規(guī)模小、人地壓力大、農(nóng)業(yè)剩余少是其基本特征，因此要從農(nóng)業(yè)中汲取現(xiàn)代化的資本積累，其難度非常之大，這是費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土重建》中所重點(diǎn)深入討論的問題。1949年之后一直到取消農(nóng)業(yè)稅，國家農(nóng)村政策的核心和重點(diǎn)也就是如何在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上順利進(jìn)行資本積累，當(dāng)前這一問題終于得以徹底化解。

從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)汲取資本積累并不是在鄉(xiāng)土社會(huì)基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代國家的唯一問題。鄉(xiāng)土社會(huì)有一套特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)及其價(jià)值理念，它與現(xiàn)代國家之間并不是一種天然的契合關(guān)系，二者之間往往存在很大的矛盾和張力，如何化解這些矛盾和張力，是建立現(xiàn)代國家所必須要克服的問題。

早在20世紀(jì)40年代，費(fèi)孝通先生就指出，“從基層上看去，中國社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”，“搞清楚我所謂鄉(xiāng)土社會(huì)這個(gè)概念，就可以幫助我們?nèi)ダ斫饩唧w的中國社會(huì)”。他用“鄉(xiāng)土”一詞來翻譯earthbound就是指“農(nóng)業(yè)多、工業(yè)少，自給自足，和這個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一套上層建筑而構(gòu)成的一種社會(huì)文化”，《鄉(xiāng)土中國》等著作正是對鄉(xiāng)土社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值理念和治理機(jī)制的分析。從社會(huì)結(jié)構(gòu)看，父系家族是鄉(xiāng)土中國最基本的結(jié)構(gòu)單元，以人倫為基礎(chǔ)的“差序格局”是最基本的結(jié)構(gòu)形態(tài)，“社會(huì)范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”;網(wǎng)絡(luò)的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都附著一種道德因素，因此鄉(xiāng)土社會(huì)缺乏一種普遍性的道德觀念，道德的功能在于維系和鞏固“私人”之間的聯(lián)系。更為復(fù)雜的是，鄉(xiāng)土社會(huì)正在發(fā)生著劇變。傳統(tǒng)農(nóng)村以親緣為核心，以家庭為基礎(chǔ)，以大、小家族為基本擴(kuò)展結(jié)構(gòu)的地緣性村莊，正面臨著各種沖擊，家庭結(jié)構(gòu)長期不完整，代際關(guān)系發(fā)生扭轉(zhuǎn)，老人自殺率居高不下，村莊共同體處于分崩離析的邊緣。甚至過去那些維持村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)和秩序的基礎(chǔ)性價(jià)值觀念也正在發(fā)生動(dòng)搖和重組，一些最基本的對錯(cuò)觀念、價(jià)值原則和規(guī)范判斷也開始被人所質(zhì)疑，甚至出現(xiàn)了“無公德的個(gè)人”的極端現(xiàn)象。當(dāng)然，無論“新鄉(xiāng)土中國”有多“新”，也無論其將向哪個(gè)方向演變，“鄉(xiāng)土中國”仍然是其最基本的起點(diǎn)。

禮治秩序、長老統(tǒng)治等是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)地方治理的關(guān)鍵詞，士紳是理解國家與農(nóng)民關(guān)系的鎖鑰，“雙軌政治”是基層良性治理的隱蔽機(jī)制?，F(xiàn)代國家建設(shè)會(huì)對鄉(xiāng)土社會(huì)既有治理體制和秩序模式產(chǎn)生很大沖擊。比如，費(fèi)孝通發(fā)現(xiàn)，民國時(shí)期的基層政權(quán)建設(shè)導(dǎo)致了“雙軌政治”的拆除，以士紳為核心的“自下而上”的非正式政治軌道被國家取消，“自上而下”的政治軌道得以單方面地延伸，甚至“筑到了每家門口和門內(nèi)”，結(jié)果，地方自治單位完整性被破壞，基層行政陷入了僵化。又如，由于現(xiàn)代法律與鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的張力，法律下鄉(xiāng)的結(jié)果往往導(dǎo)致“法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已發(fā)生”。費(fèi)孝通關(guān)于鄉(xiāng)土社會(huì)遭遇現(xiàn)代國家后所呈現(xiàn)的這些悖論的討論，對理解當(dāng)前的基層治理困境仍然具有很大啟發(fā)。筆者無力像費(fèi)先生一樣對此展開全面論述，只試圖就現(xiàn)代國家建設(shè)過程中應(yīng)對鄉(xiāng)土社會(huì)采取何種“戰(zhàn)略性”姿態(tài)這一問題略作討論。

之所以說集體化時(shí)期的農(nóng)村體制在“體”的層面上難言成功，除組織體制具有內(nèi)生困境而難以持續(xù)外，一個(gè)更深層的原因在于國家對鄉(xiāng)土社會(huì)的“戰(zhàn)略性”姿態(tài)難言妥當(dāng)。受革命理論和革命話語的引導(dǎo)，1949年以來，國家對鄉(xiāng)土社會(huì)一直采取全面革命和改造的“戰(zhàn)略性”姿態(tài)，改造鄉(xiāng)土社會(huì)以適應(yīng)和建設(shè)現(xiàn)代國家是背后的一貫考慮。比如，就經(jīng)濟(jì)體制上講，革命國家從理論上就否定了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代國家的匹配性，因此消滅分散的家庭農(nóng)業(yè)，建立現(xiàn)代化的規(guī)模農(nóng)業(yè)（以集體農(nóng)業(yè)的形式）是國家改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略選擇，而不完全是為了國家汲取農(nóng)業(yè)剩余的策略行為。就社會(huì)結(jié)構(gòu)而言，“教育農(nóng)民”以培養(yǎng)“社會(huì)主義新人”是國家一貫的深層目標(biāo)，土地改革、社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)等各種政治教育運(yùn)動(dòng)都一直在實(shí)踐這一戰(zhàn)略。若就其中的一些具體政策措施而言，它們對農(nóng)村的發(fā)展和現(xiàn)代化確實(shí)具有一定促進(jìn)作用，比如，土地改革對農(nóng)民覺悟的開發(fā)、農(nóng)民的掃盲運(yùn)動(dòng)、各種政治運(yùn)動(dòng)對現(xiàn)代國家觀念的建立和傳播，等等。但是，國家對鄉(xiāng)土社會(huì)的全面革命態(tài)度，本質(zhì)上是將鄉(xiāng)土社會(huì)當(dāng)成國家可以任意打扮的“灰姑娘”，對鄉(xiāng)土社會(huì)的一些基本結(jié)構(gòu)原則和價(jià)值理念缺乏最起碼的敬畏和尊重，這是對革命理論和革命行動(dòng)過于自信的表現(xiàn)。實(shí)踐表明，鄉(xiāng)土社會(huì)并不是國家手中的“提線木偶”，它的一些最基本價(jià)值原則，只是在革命風(fēng)暴中隱伏起來，一旦稍微風(fēng)平浪靜，它們又都重新浮現(xiàn)出來。而且，國家的不少革命運(yùn)動(dòng)，正是援引了鄉(xiāng)土社會(huì)的一些內(nèi)在行動(dòng)邏輯，才得以深入進(jìn)去，國家對鄉(xiāng)土社會(huì)的全面革命，只體現(xiàn)在理論上，實(shí)踐上并未完成。

因此，集體化時(shí)期國家對農(nóng)村的全面革命實(shí)踐表明，對鄉(xiāng)土社會(huì)采取全面革命改造以適應(yīng)和建設(shè)現(xiàn)代國家的戰(zhàn)略性姿態(tài)是需要反思的。在新的歷史起點(diǎn)上，國家建設(shè)的主要目標(biāo)不應(yīng)該再是如何改造鄉(xiāng)土社會(huì)，讓其適應(yīng)一個(gè)理想化的政治體制和秩序，相反，國家政權(quán)應(yīng)更加關(guān)注如何適應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)，提升國家對鄉(xiāng)土社會(huì)的回應(yīng)能力，對鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)在邏輯心存必要的敬畏。

從這個(gè)角度看近年國家與農(nóng)民關(guān)系的一些悖論現(xiàn)象，包括抗洪救災(zāi)后基層干部的困惑，也許會(huì)有一些新的認(rèn)識(shí)。總體來講，不少地方官員仍在采用改造鄉(xiāng)土社會(huì)以建設(shè)現(xiàn)代國家的思路來思考當(dāng)前的國家與農(nóng)民關(guān)系，因此得出了“農(nóng)民還是百年前的愚民”的結(jié)論，或者發(fā)出“農(nóng)民失去了什么”的追問，其背后的潛臺(tái)詞分別是：農(nóng)民仍然是需要教育改造的對象，當(dāng)前的農(nóng)民正在失去集體化時(shí)期所教育改造的成果。就具體事件來講，“官動(dòng)民不動(dòng)”的場景確實(shí)令基層官員委屈和沮喪，但是，如果因此繼續(xù)沿著國家全面改造農(nóng)民和鄉(xiāng)土社會(huì)的路徑思考問題，實(shí)際上也很難拿出具有建設(shè)性的政策措施。

也許，真正調(diào)整國家對鄉(xiāng)土社會(huì)的“戰(zhàn)略性”姿態(tài)，對鄉(xiāng)土社會(huì)采取必要的敬畏和尊重，建立一個(gè)真正扎根于鄉(xiāng)土社會(huì)、具有一定“鄉(xiāng)土性”的現(xiàn)代國家，是我們亟須解決的時(shí)代課題。如若不然，則國家越“現(xiàn)代”，其與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的張力也許會(huì)越大，離鄉(xiāng)土社會(huì)的距離也會(huì)越遠(yuǎn)，國家也將立基于沙灘之上。

（作者單位：北京師范大學(xué)中國社會(huì)管理研究院/社會(huì)學(xué)院）