宮劍 龍海波

“行政審批局”模式是深化行政審批制度改革、使得審批權(quán)相對集中的有益嘗試， 有助于打破“職責(zé)同構(gòu)”壁壘， 形成職責(zé)分工合理、事權(quán)相對獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)的新型政府部門間關(guān)系

“行政審批局”模式最早可追溯到2008年成都市武侯區(qū)“行政審批局”的設(shè)立。黨的十八大以來，以天津?yàn)I海新區(qū)為代表的部分地方政府設(shè)立了行政審批局，推動行政審批工作從程序集中向?qū)嶓w集中。“行政審批局”模式是將原行政審批機(jī)關(guān)的審批職權(quán)轉(zhuǎn)移給行政審批局，審批局原則上行使一級政府所有的審批權(quán)力，其人員在編制上自成一體，完全接受行政審批局的派遣、管理與考核，有助于打破“職責(zé)同構(gòu)”壁壘，形成職責(zé)分工合理、事權(quán)相對獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)的新型府際關(guān)系。目前，探索比較成熟、具有特色的主要包括天津市濱海新區(qū)、寧夏回族自治區(qū)銀川市和貴州省貴安新區(qū)。

濱海特色：審批集中與審管分離相結(jié)合

天津市濱海新區(qū)按照大部制改革的總體要求，將職能相近、職責(zé)相似的政府部門整合歸并，于2014年5月正式組建行政審批局，包括發(fā)展改革委、經(jīng)信委、建交局、教育局、科委、財(cái)政局、民政局等在內(nèi)的18個(gè)部門216項(xiàng)審批職責(zé)，全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局直接實(shí)施審批事項(xiàng)。啟用行政審批專用章，實(shí)現(xiàn)濱海新區(qū)“一顆印章管審批”。審批主體由分散變?yōu)榧?，為審批服?wù)效率提升奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為激發(fā)市場活力創(chuàng)造了良好條件。

自成立運(yùn)行以來，行政審批局打破按政府部門設(shè)置審批窗口的常規(guī)模式，積極再造審批流程，按企業(yè)辦事過程建立“車間式流水線”審批方式。對審批工作人員實(shí)行定崗定責(zé)定質(zhì)和績效考核，通過“車間式”管理和“流水線”作業(yè)方式，使相關(guān)聯(lián)的審批事項(xiàng)緊密銜接，從機(jī)制上提升審批效率。對于企業(yè)注冊而言，實(shí)行“一口式”審批，即“一個(gè)窗口統(tǒng)一接件、部門內(nèi)部聯(lián)動辦理、一個(gè)窗口統(tǒng)一出證”。通過建立企業(yè)注冊電子信息交換平臺，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門信息共享。對于投資項(xiàng)目而言，實(shí)行“一窗統(tǒng)一接件、同步績效等級、審批和自然時(shí)間雙鎖定、全程幫辦服務(wù)”的“四位一體”運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化現(xiàn)場和集中辦理?？傮w來看，投資項(xiàng)目、企業(yè)設(shè)立以及單辦事項(xiàng)審批用時(shí)分別不超過原來的1/2、1/3、1/4，可網(wǎng)上辦理審批事項(xiàng)201項(xiàng)，其中55項(xiàng)立等可取辦理，平均審批效率提速75%。

在創(chuàng)新事前審批方式的同時(shí)，天津?yàn)I海新區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。其一，將行政審批權(quán)與事中事后監(jiān)管權(quán)明確區(qū)分開來，組建市場監(jiān)督管理局，由原來工商局、食品藥品監(jiān)督局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局整合而成，對生產(chǎn)、流通和消費(fèi)三個(gè)領(lǐng)域的產(chǎn)（商）品質(zhì)量和食品安全實(shí)施全過程監(jiān)管，建立綜合市場監(jiān)管體系，統(tǒng)籌履行各種監(jiān)管職能。其二，建立重點(diǎn)專項(xiàng)會商機(jī)制、審查員機(jī)制、觀察員機(jī)制。根據(jù)工作需要，在一些與事中事后監(jiān)管直接相關(guān)的事項(xiàng)上，由審批局商請監(jiān)管部門派出觀察員，參與審核工作，充分聽取觀察員意見，加強(qiáng)審批與監(jiān)管的有機(jī)銜接，使審批與監(jiān)管形成合力。其三，通過網(wǎng)絡(luò)將18個(gè)監(jiān)管部門進(jìn)行聯(lián)通，行政審批局可通過網(wǎng)絡(luò)將審批結(jié)果信息及時(shí)告知事后監(jiān)管部門，監(jiān)管部門也可通過網(wǎng)絡(luò)將監(jiān)管中實(shí)施的行政處罰情況及時(shí)反饋給行政審批局，審批局根據(jù)監(jiān)管信息建立失信名單并及時(shí)在網(wǎng)上公布，加大企業(yè)失信違法成本，建立起激勵守信、懲戒失信的機(jī)制。

銀川特色：信息化支撐的智慧政務(wù)

2014年初，銀川市集中開展了行政審批“清零”工作，對各部門實(shí)施的行政許可、非行政許可、部門管理等事項(xiàng)予以清空，重新“洗牌”、重新梳理、重新論證、重新確認(rèn)。行政審批事項(xiàng)由原來的149項(xiàng)精簡規(guī)范為89項(xiàng)，精簡幅度達(dá)40.27%。為了解決行政審批部門林立、職權(quán)分散造成的“審批難”問題，加快行政審批權(quán)相對集中改革，2014年8月，在不增加機(jī)構(gòu)和編制的前提下，銀川市成立了行政審批服務(wù)局，將教育、工信、交通、住房保障等26個(gè)市直部門負(fù)責(zé)的500多項(xiàng)審批及公共服務(wù)事項(xiàng)，全部劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)局，實(shí)行“一枚印章管到底”，原有的行政部門只保留監(jiān)督管理權(quán)限。

自成立運(yùn)行以來，行政審批服務(wù)局針對影響審批進(jìn)度的環(huán)節(jié)、要件，開展了五次全面細(xì)致梳理，取消“重疊”審批、消除“搭車”審批、歸并“同質(zhì)”審批，完成了對辦理事項(xiàng)的多要素、精細(xì)化優(yōu)化（對申報(bào)材料、審批流程、辦理時(shí)限、審批結(jié)果等內(nèi)容的重新設(shè)計(jì)規(guī)劃）。與此同時(shí)，選擇209個(gè)事項(xiàng)在網(wǎng)上辦理，探索推出了78項(xiàng)企業(yè)能夠自主決策、審批頻次高、受眾面廣的具體審批事項(xiàng)開展“審批改備案”。沿用濱海新區(qū)“車間式流水線”的審批模式，實(shí)現(xiàn)了對簡單事項(xiàng)立等審批，對關(guān)聯(lián)審批一章多效，對聯(lián)辦事項(xiàng)一口辦理，對網(wǎng)上審批一次領(lǐng)證，對勘察驗(yàn)收統(tǒng)一勘驗(yàn)。目前，50%的審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)即辦，審批效率提升30%；減少審批環(huán)節(jié)149個(gè)，涉及147項(xiàng)事項(xiàng)；減少事項(xiàng)要件384個(gè)，涉及155項(xiàng)事項(xiàng)；放寬市場主體準(zhǔn)入門檻11條，涉及11項(xiàng)審批。

行政審批服務(wù)局通過創(chuàng)新體制機(jī)制，引進(jìn)網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察系統(tǒng)，進(jìn)一步規(guī)范了審批行為，提高了運(yùn)行效率，保障了權(quán)力在陽光下運(yùn)行。相比濱海新區(qū)行政審批局試點(diǎn)，信息化支撐的智慧政務(wù)始終伴隨銀川市行政審批改革，制度改革與信息化緊密結(jié)合?！爸腔壅?wù)”在便民利企一站式審批、在線辦理網(wǎng)上審批基礎(chǔ)上，正逐步邁入備案制改革階段。這一階段的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管，通過全市各部門數(shù)據(jù)共享的審管互動平臺，以信用檔案為基礎(chǔ)、大數(shù)據(jù)為技術(shù)手段，實(shí)行懲戒與激勵并舉、行政審批和行政監(jiān)管協(xié)調(diào)推進(jìn)的行政管理體制。

貴安特色：打造審批服務(wù)全域化體系

貴州省貴安新區(qū)結(jié)合相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)要求，提出建立以行政審批局為龍頭，政務(wù)服務(wù)中心為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、專業(yè)部門、園區(qū)便民服務(wù)為補(bǔ)充，覆蓋城鄉(xiāng)、功能明確、門類齊全的行政審批服務(wù)全域化體系。于2015年8月正式組建行政審批局，市場監(jiān)督管理局和綜合行政執(zhí)法局；涉及經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、城管等方面的審批職能統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到行政審批局，省級下放到貴安新區(qū)相應(yīng)部門的審批職能也由行政審批局負(fù)責(zé)承接。同時(shí)，啟用行政審批專用章，逐步探索“一個(gè)放權(quán)、兩類減少、三項(xiàng)集中、四化建設(shè)、五全服務(wù)”的新路子。

第一，堅(jiān)持便民原則，下放審批事項(xiàng)。按照“審批權(quán)下放、監(jiān)督權(quán)上收”的方式，對法定賦予基層行使的職權(quán)和能夠下放到基層的事權(quán)全部下放，對業(yè)務(wù)流量大、與企業(yè)和群眾關(guān)系密切的審批服務(wù)事項(xiàng)，如個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照、食品流通許可初審、經(jīng)營計(jì)量器具登記備案等事項(xiàng)分期分批下放，基本實(shí)現(xiàn)“便民利民事項(xiàng)不出村、縣級審批權(quán)限不出鎮(zhèn)、國民生計(jì)事項(xiàng)不出區(qū)、上報(bào)審批事項(xiàng)不超時(shí)”。

第二，堅(jiān)持“減”字當(dāng)頭原則，減事項(xiàng)減環(huán)節(jié)。新區(qū)成立以來，先后進(jìn)行了三次審批事項(xiàng)全面清理。截至2015年底，行政審批項(xiàng)目從700多項(xiàng)減少到251項(xiàng)（其中封存50項(xiàng)），清理取消440余項(xiàng)，取消率達(dá)62.8%。保留的201項(xiàng)率先在全省公布了權(quán)力清單，并納入政務(wù)服務(wù)中心大廳集中公開辦理。審批流程除涉及“特殊環(huán)節(jié)”的事項(xiàng)外，一律由5個(gè)環(huán)節(jié)壓縮為“受理審核、批準(zhǔn)辦結(jié)”2個(gè)，試點(diǎn)實(shí)行“一審一核”“審核合一”制，推行非主審要件“容缺后補(bǔ)”辦理制度。

第三，推進(jìn)三項(xiàng)審批集中，提高審批效率。一是將分散在各部門的審批職能全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，確保劃轉(zhuǎn)最徹底、審批事項(xiàng)最集中。二是建立新區(qū)行政審批公共信息數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)“網(wǎng)上辦事大廳”建設(shè)和應(yīng)用，擴(kuò)大網(wǎng)上審批業(yè)務(wù)實(shí)際辦結(jié)率。三是推進(jìn)部門審批職能集中并向政務(wù)大廳平移，對進(jìn)駐的審批事項(xiàng)要做到授權(quán)到位、落實(shí)到位和電子監(jiān)察到位。逐步構(gòu)建“1（新區(qū)）+8（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大學(xué)城、綜保區(qū)、園區(qū)）+89（社區(qū)、村）”的三級立體政府服務(wù)體系。

第四，加強(qiáng)“四化”建設(shè)，創(chuàng)新管理方式。一是建立健全行政審批法治化運(yùn)行機(jī)制。著力破解上下級審批權(quán)同構(gòu)性問題，形成各有側(cè)重的審批權(quán)限。二是推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理。特別是在現(xiàn)場勘查、專家評審、中介服務(wù)等特殊環(huán)節(jié)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)方式規(guī)范化、服務(wù)過程程序化”。三是提高審批工作信息化水平。統(tǒng)一建設(shè)業(yè)務(wù)操作平臺、電子監(jiān)察平臺、行政投訴處理平臺和行政審批事項(xiàng)管理平臺，強(qiáng)化審批過程監(jiān)督檢查。四是推行行政審批智能服務(wù)。建立統(tǒng)一的引導(dǎo)咨詢服務(wù)平臺、申報(bào)資料服務(wù)系統(tǒng)，向公眾提供智能化審批引導(dǎo)及申報(bào)輔助服務(wù)。

第五，打造“五全服務(wù)”品牌，實(shí)現(xiàn)“六個(gè)最”目標(biāo)。具體來說，以創(chuàng)建人民滿意審批機(jī)關(guān)（窗口）為抓手，提升“全覆蓋、全聯(lián)通、全方位、全天候、全過程”服務(wù)水平，努力實(shí)現(xiàn)“環(huán)節(jié)最少、成本最低、機(jī)制最活、效率最高、服務(wù)最優(yōu)、環(huán)境最好”的工作目標(biāo)。

“行政審批局”改革模式的啟示

行政審批局的設(shè)立有助于行政審批權(quán)的集中，推動行政審批改革朝著“精簡、規(guī)范、協(xié)調(diào)、效能”的方向發(fā)展，從而達(dá)到行政審批方便、有序、高效的良性狀態(tài)。這種模式不僅擺脫了傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)中心地位較低、協(xié)調(diào)乏力的現(xiàn)實(shí)困境，也有效解決了審批權(quán)行使名義上集中的問題，克服了審批環(huán)節(jié)多、流程簡化有限等弊病，逐步實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一。

近年來，各地將深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口，從建立“兩集中、兩到位”的政務(wù)服務(wù)中心，到逐步探索成立相對集中審批權(quán)的行政審批局，改革創(chuàng)新不斷深入，尤其是在審批權(quán)集中劃轉(zhuǎn)和審批方式創(chuàng)新方面進(jìn)行了有益探索。未來“行政審批局”模式的改革能否從政策試點(diǎn)走向普遍實(shí)行，還有賴于在打破“職責(zé)同構(gòu)”等深層次問題方面的協(xié)同推進(jìn)。

從目前實(shí)行效果評價(jià)，普遍認(rèn)為這一模式在改革意識強(qiáng)、縱向?qū)蛹壣俚膰壹壭聟^(qū)實(shí)行較好。因?yàn)楫?dāng)政府部門多、許可事項(xiàng)差異大、專業(yè)性程度高時(shí)，將行政審批權(quán)全部集中到一個(gè)機(jī)關(guān)，會增加橫向溝通成本。如果地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏改革擔(dān)當(dāng)精神，就很可能面臨尷尬困境。主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，授權(quán)不充分，與原審批部門職責(zé)劃分不清晰。一些職能部門拘泥于部門利益或存在“重審批輕監(jiān)管”的觀念，不愿將行政審批權(quán)轉(zhuǎn)移給行政審批局。有的僅下放部分含金量較低的項(xiàng)目，對有含金量的項(xiàng)目仍牢牢抓在手里；有的僅將審批的部分流程下放至審批局，但在辦理過程中需要的現(xiàn)場勘查、技術(shù)論證等環(huán)節(jié)仍掌握在原部門手中；還有的出現(xiàn)了變相增加新前置審批條件等情況。這種授權(quán)的混亂和不充分將對行政審批局履職能力造成嚴(yán)重影響，甚至直接關(guān)系到行政審批局改革的成敗。同時(shí)，行政審批局作為新增的行政機(jī)構(gòu)，相關(guān)法律配套并不完善，與職能部門在審批責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任的劃分上并不明確。

第二，并非所有審批權(quán)均適合轉(zhuǎn)移至行政審批局。一方面，行政審批權(quán)的調(diào)整和集中要依法依規(guī)，因此，對法律明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項(xiàng)，不宜劃分給行政審批局。另一方面，對具有天然專屬性、專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)，行政審批局的工作人員可能暫時(shí)不具備相應(yīng)的專業(yè)水平或不具備審批資格，無法為審批行為提供專業(yè)技術(shù)支持。對這一部分事項(xiàng)也應(yīng)審慎考慮是由行政審批局行使還是由原職能部門行使更為科學(xué)合理。

第三，打破縱向間政府關(guān)系，橫向協(xié)調(diào)難度大。行政審批局將各職能部門的行政審批權(quán)劃轉(zhuǎn)過來，是對政府各部門橫向關(guān)系的一種調(diào)整。這種調(diào)整有助于突破傳統(tǒng)行政審批方式的局限與不足，打破了一直以來中國政府“上下對口，左右對齊”的縱向格局。然而，行政審批局在具體工作中必然要與原審批機(jī)關(guān)發(fā)生業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，在沒有建立科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制之前，這種橫向的溝通協(xié)調(diào)往往難度較大，極易受到上下級政府固有工作模式的制約。