摘 要 避難權(quán)，作為歐盟共同避難體系的核心權(quán)利，在當(dāng)今難民潮之下毫無疑問將發(fā)揮重要作用。該權(quán)利并非囿于簡單的宣示，其作為難民權(quán)利可訴機(jī)制的有機(jī)組成部分，內(nèi)涵豐富。本文基于“難民”和“第三國國民”的概念前提，明確避難權(quán)為難民尋求和享有庇護(hù)的權(quán)利，并依據(jù)歐盟近年頒布的指令，從難民地位的確定、難民待遇的維持和申請程序的保障等三方面對其進(jìn)行論述，明確指出歐盟在“附屬地位保護(hù)”、“第一庇護(hù)國”、“安全第三國”等方面做出的制度創(chuàng)新和實(shí)踐之中存在的問題。

關(guān)鍵詞 避難權(quán) 歐盟 第三國國民

作者簡介：楊晨，西北政法大學(xué)。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-285-02

據(jù)聯(lián)合國難民機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)：今年以來已有超過30萬難民和非法移民經(jīng)過地中海等渠道涌入歐洲，有2500多人在途中喪生，而去年全年總計只有21.9萬和3500人 。新一輪難民潮的到來不禁讓歐盟感到力不從心，憂心忡忡。這不僅是對歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、社會結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)的挑戰(zhàn)，同樣也是對歐盟自恃為榮的人道主義宣戰(zhàn)。在全世界的注視之下，歐盟的共同避難體系面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，其力圖在全世界樹立的負(fù)責(zé)任地區(qū)形象將經(jīng)受不小的動搖。

歐盟的共同避難體系始于上世紀(jì)80年代，其開始合作和協(xié)調(diào)的重要標(biāo)志為《申根協(xié)定》和《單一歐洲法令》的簽訂及開始實(shí)施；后經(jīng)《都柏林公約》而逐漸完善；并于1992年簽訂《馬斯特里赫特條約》，這標(biāo)志著難民政策的限制化的開始，而且這種限制至今仍在延續(xù)。該體系的核心即為避難權(quán)的保護(hù)制度，但對其理解卻不甚到位，這在某種程度上無疑會導(dǎo)致在對避難者進(jìn)行保護(hù)時存在一定的錯位和偏差。故筆者將著重圍繞該權(quán)利進(jìn)行論述，以窺歐盟共同避難體系的全貌。

一、避難權(quán)的概念及遵循原則

《歐盟基本權(quán)利憲章》第18條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)在尊重1951年7月28日的《關(guān)于難民地位的日內(nèi)瓦公約》和1967年1月31日《關(guān)于難民地位的議定書》的基礎(chǔ)上，根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》來確保避難權(quán)的實(shí)現(xiàn)”，首次將第三國國民的避難權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利加以宣示，一改1951年《難民議定書》僅限于強(qiáng)調(diào)締約國保護(hù)避難者的義務(wù)的境地，而是以積極的態(tài)度賦權(quán)予尋求庇護(hù)者，通過建立相應(yīng)的訴訟機(jī)制自下而上地保護(hù)其合乎人道主義的權(quán)益。但避難權(quán)究竟為何，卻并未有定義式的說明。

從避難權(quán)的發(fā)展來看，在《歐洲基本權(quán)利憲章》之前，并未存在世界性或區(qū)域性的條約將其地位上升為基本權(quán)利加以保護(hù)。但其概念內(nèi)涵卻一直隱含于各條約中：《世界人權(quán)宣言》（UDHR）第14條規(guī)定：（一）人人有權(quán)在其他國家尋求和享受庇護(hù)以避免迫害。（二）在真正由于非政治性的罪行或違背聯(lián)合國的宗旨和原則的行為而被起訴的情況下，不得援用此種權(quán)利。同時，《領(lǐng)土庇護(hù)宣言》第三條規(guī)定：凡第一條第一款所述之人，不得使受諸如下列之處置：在邊界予以拒斥，或于其已進(jìn)入請求庇護(hù)之領(lǐng)土后予以驅(qū)逐或強(qiáng)迫遣返其可能受迫害之任何國家；而第一條第一款所述之人即為有權(quán)援用世界人權(quán)宣言第十四條之人。另外，《美洲人權(quán)公約》第二十二條規(guī)定：每一個人當(dāng)他因犯有政治罪或者有關(guān)的刑事罪而正在被追捕時，有權(quán)按照國內(nèi)立法和國際公約，在外國的領(lǐng)土上尋求庇護(hù)或者受到庇護(hù)。

綜上可以看出，避難權(quán)的基本內(nèi)核為有權(quán)在他國尋求和享受庇護(hù)，同時有權(quán)者不得受到驅(qū)逐或者強(qiáng)迫遣返。避難權(quán)的本質(zhì)為國家限制，一國是否接受難民的決定權(quán)為國家主權(quán)不可分割的一部分。同時，避難權(quán)沒有指明可以尋求避難的區(qū)域，一般指外國，并包括外國使領(lǐng)館和使領(lǐng)館全體人員。另外，上述提及避難權(quán)要求有權(quán)者不得受到驅(qū)逐或者強(qiáng)迫遣返，這實(shí)則是難民不退回原則的體現(xiàn)。難民的不退回原則（the principle of non-refoulement），是指任何國家不得將難民或者尋求庇護(hù)者遣返至其生命或自由可能受到威脅的領(lǐng)土邊界 。它致力于保護(hù)難民和尋求庇護(hù)者的生命權(quán)和自由權(quán)不受侵犯，維持其基本人權(quán)的正常存續(xù)狀態(tài)。在難民和尋求庇護(hù)者已然遭受迫害的前提之下，為其尋求避難之所提供制度上的保障。

二、避難權(quán)的主要內(nèi)核

（一）難民地位的確認(rèn)

歐盟于2013年6月26日通過《關(guān)于第三國國民或無國籍人士獲得國際保護(hù)資格以及統(tǒng)一的難民或附屬保護(hù)地位和保護(hù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的指令》（以下簡稱《資格指令》），其在涉及難民地位確定時嚴(yán)格遵照1951年《難民公約》的規(guī)定，認(rèn)為第三國國民之所以能夠獲得難民身份，是因?yàn)槠群π袨榈拇嬖?，且存在的原因必須為難民定義所列舉。并在實(shí)踐中對避難體系的邊界進(jìn)行了更為明確的確定，這集中體現(xiàn)在德國訴B和德國訴D及其他人等案中。在這些案例中，難民身份成為爭論焦點(diǎn)，即作為申請人的B和D均曾參加過恐怖組織，其中D還擔(dān)任過高級職務(wù)，問題就在于這是否構(gòu)成“嚴(yán)重的非政治犯罪及有悖于聯(lián)合國目的和原則的活動”，從而導(dǎo)致是否將其排除在避難體系之外的結(jié)果。歐洲聯(lián)盟法院認(rèn)為憑借申請人參加過恐怖活動的事實(shí)不足以判定其身處避難體系之外，而應(yīng)對其特定事實(shí)進(jìn)行客觀評價，并設(shè)立相應(yīng)的主觀和客觀標(biāo)準(zhǔn)對其責(zé)任進(jìn)行判定，如在恐怖組織中起到的實(shí)質(zhì)作用，進(jìn)行恐怖活動的主觀意愿以及是否犯下嚴(yán)重罪行等。

另外，鑒于難民定義相對嚴(yán)格，《資格指令》提出“附屬難民地位”的概念進(jìn)行補(bǔ)充，同時表述“如果第三國國民或無國籍人士不符合難民地位的條件，但有足夠的理由相信如果該人士返回其原籍國或慣常居住地將面臨遭受嚴(yán)重危害的真實(shí)風(fēng)險，以至于其不能或不愿獲得該國的保護(hù)”，那么該人士就可以獲得“附屬難民地位”從而得到保護(hù)。而在判定何者符合“附屬難民地位”的要求時歐洲聯(lián)盟法院通過Elgafaji一案減輕了《資格指令》中附屬保護(hù)申請人的證明義務(wù)，即申請人生命是否存在嚴(yán)重和個人威脅并不單純依賴于申請人提供的證明，并且如果申請人來源國的無區(qū)分暴力極其嚴(yán)重以至于申請人一旦返還就將面臨嚴(yán)重威脅，則其將不再承擔(dān)提供“嚴(yán)重和個人威脅”證據(jù)的責(zé)任。

（二）難民待遇的維持

歐盟于2011年12月13日通過的《關(guān)于確立國際保護(hù)申請人接收標(biāo)準(zhǔn)的指令》（以下簡稱《接收待遇指令》）的中心問題是在經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)乃至社會方面為避難申請人提供援助以保證其在接待成員國基本的生活需要 。實(shí)際上它輻射避難申請階段及獲得難民地位之后的相對靜止?fàn)顟B(tài)，集中體現(xiàn)在三個方面：

一是賦予一定類型的避難者一般性的權(quán)利，如宗教信仰自由、接收基礎(chǔ)教育的權(quán)利和一定的財產(chǎn)權(quán)等。

二是規(guī)定成員國對待避難申請者的最低標(biāo)準(zhǔn)，如維持家庭完整、獲得旅行證件、獲得足以維持健康并確保其生活的物質(zhì)性補(bǔ)貼、必要的健康照顧、自由行動的權(quán)利以及作為脆弱人群（vulnerable persons）的“特殊需要”（special needs）的滿足等。

三是接待條件的撤銷制度和避難申請人在面臨接待福利減損時的申訴權(quán)。

需要明確的一點(diǎn)是，在《接收待遇指令》之中，上述接待條件得以完整實(shí)現(xiàn)的隱含前提為避難申請者獲得難民地位，對于未獲得難民地位但獲得附屬保護(hù)地位的人士而言，實(shí)現(xiàn)往往面臨不完整的狀況。如在社會救助方面，獲得難民身份者應(yīng)當(dāng)獲得與其國民同等的社會救助，但對于附屬救助地位人士則被允許只獲得核心的社會救助內(nèi)容。這表明歐盟在對難民做出有益補(bǔ)充的時候，也有出于實(shí)際接受能力的考慮。畢竟接納難民在一定程度上構(gòu)成了對該國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、社會結(jié)構(gòu)、政治生態(tài)以及國民意識等不小的挑戰(zhàn)，做出補(bǔ)充性的規(guī)定已然體現(xiàn)出歐盟對于避難申請者人權(quán)保護(hù)的推進(jìn)。

（三）申請程序的保障

同樣于2013年6月26日通過的《關(guān)于授予和撤銷國際保護(hù)共同程序的指令》（以下簡稱《庇護(hù)程序指令》）則著眼于處理避難申請的程序性規(guī)定，其適用界限為歐盟各成員國領(lǐng)土，適用范圍為避難申請全過程，即從申請者遞交申請至申請者獲得難民地位或附屬保護(hù)地位。除進(jìn)行詳盡的程序性規(guī)定（如對于審查時間的限制）之外，該指令還確立了“第一庇護(hù)國”制度，即如果申請人在某第三國被授予難民地位并能夠繼續(xù)獲得其保護(hù)，或者申請人在某第三國能夠享受到充分的保護(hù)同時該第三國也愿意重新接收申請人 ，則該國為避難申請人的“第一庇護(hù)國”，歐盟從而無需再承擔(dān)庇護(hù)責(zé)任。該制度實(shí)際上是針對難民群體的分流舉措，在盡可能保證避難申請人基本人權(quán)的基礎(chǔ)之上將其移送給他國，即“第一庇護(hù)國”，無疑是對難民壓力的有效緩解。

同時，《庇護(hù)程序指令》遵循難民不退回原則，提出了“安全第三國”的概念，認(rèn)為凡是來自“安全國家”的，也即不存在迫害公民的國家或能夠提供避難的國家的申請者均喪失了避難權(quán) 。這就在很大程序上限縮了避難申請者的范圍，但因?yàn)椤鞍踩谌龂钡臉?biāo)準(zhǔn)實(shí)際上未客觀化，而且并不存在將“安全第三國”名單化的舉措，所以在確定何國為“安全第三國”時歐盟裁量權(quán)極大，且存在他國為討好歐盟而主動爭取將自己列為“安全第三國”而無視自身的人權(quán)保障漏洞的可能，在某種程度上甚至還會出現(xiàn)這樣的局面：除歐盟之外的所有國家都可視為“安全第三國”。歐盟對于這種局面自然是喜聞樂見，因?yàn)檫@樣可以有效緩解其處理難民問題的壓力，但其隱藏的代價是對于避難申請者的基本人權(quán)的損害。

三、結(jié)語

歐盟在第三國國民避難領(lǐng)域的保護(hù)方面，將避難權(quán)提升至基本人權(quán)的高度并加以宣示，意義不可謂不深遠(yuǎn)。它彌補(bǔ)了長久以來國際法在此的空白，建立了可訴機(jī)制讓第三國國民在面臨困境時不再處于被動境地，而是轉(zhuǎn)身而為積極的維權(quán)者，從而推動歐盟人權(quán)保護(hù)的整體進(jìn)步。但需明確的是，隱藏在光鮮背后的往往是黑暗，避難權(quán)制度中的部分內(nèi)容實(shí)則是在推卸責(zé)任，如“安全第三國”，難民在歐盟不得不面臨再分配的危機(jī)，其人權(quán)在此途中也疏于保障。如何應(yīng)對已然到來的難民危機(jī)，如何更好地保護(hù)第三國國民的合法權(quán)益，對于歐盟來講，依然任重道遠(yuǎn)。

注釋：

丁純.歐洲難民潮緣何遭遇“尷尬”.人民論壇.2015（27）.49.

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