郭小為

日本駐華大使館的政治部參贊有馬孝典寫了一篇名為《日本公務(wù)員的丑聞及恢復(fù)國民信賴的措施》的論文，詳解日本如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，或可為中國借鑒。

依靠公務(wù)員道德良知和潔身自好并不能有效杜絕腐敗。

關(guān)于日本如何反腐，日本駐華大使館的政治部參贊有馬孝典曾發(fā)表一篇名為《日本公務(wù)員的丑聞及恢復(fù)國民信賴的措施》的論文，在網(wǎng)上廣泛流傳。

此文介紹了上世紀(jì)末以來，日本在面對(duì)公務(wù)員腐敗丑聞?lì)l出時(shí)所實(shí)施的多項(xiàng)改革措施，其中《公務(wù)員倫理法》有效地限制了日本公務(wù)員的行動(dòng)，曾一度流行的“接待文化”趨于銷聲匿跡。

有馬孝典希望，在“中國介紹日本政府職能的報(bào)道較少”的情況下，“中日人民展開交流，讓更多人了解情況”。

日本公務(wù)員制度以清廉高效著稱，但在上世紀(jì)八九十年代，日本公務(wù)員卻遭遇了嚴(yán)重的國民信任危機(jī)。這一時(shí)期不斷爆出的公務(wù)員腐敗丑聞，讓民眾懷疑官僚不僅在“能力”上而且在“資格”上也沒有滿足國民的期待。

1988年發(fā)生的“利庫路特事件”，被視作丑聞的開端。一些日本政治家、官僚、財(cái)界人士、媒體高官收受“利庫路特”公司內(nèi)部股份，成為日本“二戰(zhàn)后最大賄賂事件”。一批涉案人員被抓，時(shí)任日本首相竹下登黯然下臺(tái)，執(zhí)政的自民黨在接下來的參議院選舉中也遭到慘敗。此后，大藏省（現(xiàn)財(cái)務(wù)?。└吖俳邮苊耖g超標(biāo)接待事件、“彩福祉集團(tuán)”行賄事件等官員腐敗丑聞不時(shí)見諸報(bào)端，日本上下普遍感到“事態(tài)嚴(yán)重”。

起初，日本政府并不希望“用法律來規(guī)范個(gè)人的職業(yè)道德”，然而隨著更多丑聞被曝光，人們意識(shí)到依靠公務(wù)員道德良知和潔身自好并不能有效杜絕腐敗。

2008年，1402名日本公務(wù)員，用公費(fèi)坐深夜出租時(shí)接受司機(jī)攬客用的啤酒、小吃及小額現(xiàn)金，民眾嘩然。

在這種情況下，日本成立了國家層面的“公務(wù)員倫理問題討論委員會(huì)”，為公務(wù)員職業(yè)道德的法制化鋪路，同時(shí)，朝野各黨也一致行動(dòng)杜絕腐敗，最終在1999年日本眾參兩院全會(huì)一致通過了《公務(wù)員倫理法》，接下來又通過了制定具體事項(xiàng)的《公務(wù)員倫理規(guī)章》，兩者于2000年4月1日一并實(shí)施。

《倫理法》的內(nèi)容大致分為“行為準(zhǔn)則”和“匯報(bào)制度”兩部分，《倫理規(guī)章》則對(duì)這兩部分做了嚴(yán)格而詳細(xì)的規(guī)定。比如，《倫理規(guī)章》禁止公務(wù)員接受“利害關(guān)系者”的金錢、物品、房地產(chǎn)等的贈(zèng)與、金錢借貸、無償借用、無償服務(wù)、內(nèi)部股票轉(zhuǎn)讓、酒食等招待，甚至還禁止了“一起旅行、打高爾夫球、玩麻將牌等”；課長（相當(dāng)于中國的處長）級(jí)別以上的官員一旦接受超過五千日元（約合300元人民幣）的贈(zèng)與、餐飲招待、演講等報(bào)酬時(shí)，應(yīng)向組織提交匯報(bào)，超過兩萬日元時(shí)，應(yīng)向公眾公開。

“這兩部法案廣泛聽取并反映了民眾的意見。比如公務(wù)員有時(shí)候存在收受禮物的機(jī)會(huì)，這就需要規(guī)定哪些是不可以收受的，哪些是需要匯報(bào)的，有時(shí)候，它會(huì)比民眾所要求的更加嚴(yán)格?！比毡抉v廣州總領(lǐng)事館領(lǐng)事筱崎真佐子說。一個(gè)典型的例子是，打高爾夫球或玩麻將牌等游戲時(shí)，即便是“費(fèi)用均攤”也屬于禁止范圍。

自此，《倫理法》的適用范圍有了相當(dāng)程度的擴(kuò)大，結(jié)果就是，在對(duì)禁止行為的判斷上，幾乎沒有個(gè)人隨意判斷的余地了?！斑@不僅是一部法律，而且讓全體國民對(duì)于公務(wù)員制度和權(quán)限有了一個(gè)更新的認(rèn)識(shí)。”筱崎真佐子說。

2008年發(fā)生的公務(wù)員坐出租車丑聞令有馬孝典和筱崎真佐子印象深刻。當(dāng)時(shí)，共有1402名來自17個(gè)政府部門的公務(wù)員，在用公費(fèi)乘坐深夜出租車時(shí)接受司機(jī)攬客用的啤酒、小吃及小額現(xiàn)金。這件公務(wù)員利用職務(wù)機(jī)會(huì)收受不當(dāng)財(cái)物的丑聞曝光后，日本輿論一片嘩然，導(dǎo)致不少人受到懲處。

僅靠《倫理法》和《倫理規(guī)章》難以杜絕公務(wù)員倫理丑聞，再造整個(gè)公務(wù)員制度才是正途。

與《倫理法》相結(jié)合的，還有其他多項(xiàng)改革措施。

2001年4月1日，《信息公開法》開始實(shí)施。這部“以每一個(gè)國民均可以請求公開行政文書的制度為核心”的法律，使得“在公務(wù)員中不允許存在無法向國民解釋的行為”。以2011年為例，被要求公開的行政文書中就有98%以各種形式被公開了。此外，完善國會(huì)體制、強(qiáng)化會(huì)計(jì)檢察院職能、對(duì)一般性懲戒處分嚴(yán)格化等措施也被推上了前臺(tái)。

幾乎在預(yù)料之中，這一系列旨在“從本質(zhì)上改變公務(wù)員過去的行為方式”的改革措施，在一開始實(shí)施時(shí)就遭遇了一波激烈的爭論，甚至出現(xiàn)過一些過激反應(yīng)和混亂。有人認(rèn)為過于嚴(yán)厲不近人情，也有反對(duì)聲稱，倫理限制條目繁瑣，難免使公務(wù)員畏首畏尾，影響正常公務(wù)的執(zhí)行。但隨著法律的不斷調(diào)整和修正，《倫理法》的接受度變得越來越大。

“剛開始時(shí)，有些公務(wù)員會(huì)感到很困惑，比如當(dāng)他們結(jié)婚時(shí)收到親戚的一些紅包和禮品的時(shí)候。但后來慢慢就明白邊界在哪里了，有困惑時(shí)就可以去查看政府公布的詳細(xì)的案例指引?！斌闫檎孀糇拥恼f法，在一些針對(duì)普通公務(wù)員的問卷調(diào)查里得到了印證——2003年，超過一半的公務(wù)員稱規(guī)定內(nèi)容“嚴(yán)厲”或“有些嚴(yán)厲”，但2009年，這一比例下降到了26.5%。

如今，《倫理法》和《倫理規(guī)章》的一系列準(zhǔn)則已深入日本社會(huì)，容易滋生腐敗的“應(yīng)酬文化”也得到了整體改觀。2009年，日本人事院在一份年度報(bào)告中宣布，《倫理法》“經(jīng)過10年，定位已由最初為擺脫異常事態(tài)而制定的緊急措施，演變?yōu)橐蠊珓?wù)員維護(hù)職業(yè)道德的最低限度的規(guī)定”。

國際反腐組織“透明國際”每年公布廉潔程度排行，2001年，91個(gè)國家中，日本排在第21名，中國則排在第57名。2013年，177個(gè)國家中，日本為第18名，中國則為第80名。

曾在日本外務(wù)省負(fù)責(zé)過《倫理法》相關(guān)工作的有馬孝典說：“坦率地講，試圖一味通過嚴(yán)厲的規(guī)定恢復(fù)公務(wù)員的職業(yè)道德和士氣是不現(xiàn)實(shí)的”。僅靠《倫理法》和《倫理規(guī)章》難以杜絕公務(wù)員倫理丑聞，再造整個(gè)公務(wù)員制度才是正途。