黃浦區(qū)人大工作研究會(huì)經(jīng)濟(jì)組

黨的十八大決定提出，要加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督。我們結(jié)合本區(qū)人大對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)決算開(kāi)展審查監(jiān)督的實(shí)踐，組織開(kāi)展調(diào)查研究，提出如下報(bào)告。

一、黃浦區(qū)人大常委會(huì)推動(dòng)全口徑預(yù)算體制建立的實(shí)踐

近年來(lái)，黃浦區(qū)人大及其常委會(huì)在開(kāi)展預(yù)、決算審查監(jiān)督的同時(shí)，積極探索全口徑預(yù)算體系的建立，取得了一些成效。2011年區(qū)人大常委會(huì)修訂了本區(qū)《加強(qiáng)本級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，從制度上進(jìn)一步明確了延伸財(cái)政預(yù)、決算監(jiān)督的內(nèi)容。

1、從一般預(yù)算監(jiān)督向綜合預(yù)算監(jiān)督延伸。2011年后，在原有審查批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算外資金的監(jiān)督，邁出了對(duì)綜合預(yù)算監(jiān)督的第一步。明確超預(yù)算部分、實(shí)際收入超原總預(yù)算額5%（含5%）及支出調(diào)整方案須經(jīng)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)；超原總預(yù)算額3%-5%（含3%），超收部分使用方案須向主任會(huì)議報(bào)告，并向人大常委會(huì)備案。對(duì)不同預(yù)算科目之間資金調(diào)劑，教育、科技等法定增長(zhǎng)項(xiàng)目調(diào)減，須報(bào)常委會(huì)審查批準(zhǔn)；其他科目年初預(yù)算與年底執(zhí)行有差異的，也須報(bào)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委備查。要求政府財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付納入總體預(yù)算編報(bào)，財(cái)政部門(mén)在每年的人代會(huì)、常委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議上向常委會(huì)委員、代表報(bào)告相關(guān)執(zhí)行情況。

2、從本級(jí)預(yù)算向部門(mén)預(yù)算全覆蓋延伸。為推進(jìn)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算監(jiān)督，延伸了對(duì)部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督。變?cè)瓉?lái)的一般審查部門(mén)預(yù)算撥款數(shù)為對(duì)部門(mén)綜合預(yù)算和執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督，并且將各預(yù)算單位動(dòng)用歷年沉淀資金、各條線專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金情況列入檢查監(jiān)督范圍，明確要求各預(yù)算單位，除財(cái)政撥款外，動(dòng)用歷年沉淀資金、條線專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金等須統(tǒng)一納入預(yù)算管理，沒(méi)有批準(zhǔn)的不得使用資金。同時(shí)，加大部門(mén)預(yù)算的公開(kāi)力度，監(jiān)督政府實(shí)行部門(mén)預(yù)算的全公開(kāi)，包括“三公”經(jīng)費(fèi)在內(nèi)，所有部門(mén)的預(yù)算都通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向全社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受監(jiān)督。

3、從公共財(cái)政預(yù)算向政府性基金、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算延伸。改變政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算游離于人大監(jiān)督之外現(xiàn)狀，區(qū)人大在做好公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的同時(shí)將政府性基金收支情況納入預(yù)、決算管理，作為預(yù)算報(bào)告的重要組成部分，每年向人代會(huì)、常委會(huì)報(bào)告收入、支出及收支平衡情況。一是土地使用權(quán)出讓金部分，要求政府在工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告中明示計(jì)劃年度動(dòng)遷地塊量、收尾土地量及相應(yīng)的情況，對(duì)土地的招、掛、拍全過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督，對(duì)土地使用權(quán)出讓金實(shí)施有效的人大監(jiān)督。二是督促政府相關(guān)部門(mén)制定國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算、收益收繳管理、預(yù)算支出管理三個(gè)試行管理辦法，并在每年的主任會(huì)議專(zhuān)題聽(tīng)取國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算試編情況報(bào)告，提出意見(jiàn)和建議，為常委會(huì)聽(tīng)取和審議此項(xiàng)工作做好充分準(zhǔn)備。目前，本區(qū)的國(guó)有主體企業(yè)已全部實(shí)行國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并納入財(cái)政預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督。

二、加強(qiáng)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督遇到的問(wèn)題

從公共財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督到全口徑預(yù)算審查監(jiān)督不僅是工作對(duì)象和范圍的變化，更是觀念和制度安排的變化，是預(yù)算制度方面一場(chǎng)深刻的改革。以下是在制度推進(jìn)中遇到的問(wèn)題。

1、預(yù)算管理的完整性、統(tǒng)一性還不健全。一是目前政府一般公共預(yù)算體系，寬泛授權(quán)財(cái)政部門(mén)設(shè)立的財(cái)政專(zhuān)戶資金和歷年結(jié)余的各類(lèi)資金尚未編制預(yù)算報(bào)人大，科目調(diào)劑不需人大批準(zhǔn)，部門(mén)預(yù)算也未納入人大審查批準(zhǔn)范圍，政府的融資平臺(tái)舉債資金的安排使用等，都沒(méi)有納入人大的審議范圍。二是全面、完整地反映政府現(xiàn)有的四本賬的財(cái)務(wù)信息欠缺。如，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算只有對(duì)國(guó)資委集中管理的國(guó)有企業(yè)分紅收益收繳財(cái)政后進(jìn)行監(jiān)督的收支記錄，沒(méi)有匯總?cè)康膰?guó)有資本經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)報(bào)告。政府性基金中資金量比較大的還有土地征收成本和出讓金收入等，沒(méi)有全過(guò)程資金運(yùn)行情況的反映。

2、預(yù)算報(bào)告披露政府會(huì)計(jì)信息不全面。目前提交人大的是財(cái)政報(bào)告，還不是政府報(bào)告；披露的財(cái)政資金僅有功能分類(lèi)，缺乏經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，沒(méi)有反映部門(mén)預(yù)算產(chǎn)生的大量沉淀資金及具體項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況；部分反映國(guó)有資本運(yùn)行及政府各類(lèi)基金運(yùn)行的相關(guān)信息，缺乏政府負(fù)債詳細(xì)資料。人大監(jiān)督缺乏真實(shí)、完整、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)信息依據(jù)，在一定程度上弱化對(duì)政府監(jiān)督的范圍和力度，人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算審議只能停留在一般程序監(jiān)督上。

3、全口徑預(yù)算管理中財(cái)權(quán)與事權(quán)還不匹配。有些財(cái)權(quán)在上，事權(quán)在下，政府性資金的分配與再分配，很難在財(cái)政預(yù)算和決算編制中找到一個(gè)事權(quán)與財(cái)權(quán)最恰當(dāng)匹配的結(jié)合點(diǎn)，在財(cái)力的安排上缺少對(duì)項(xiàng)目資金的總量反映，不同程度地存在該辦的事多，而匹配的資金少，隱性地增加了地方政府舉債，給全方位的績(jī)效評(píng)估帶來(lái)困難。另外，上級(jí)條塊的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支出，有時(shí)直接下?lián)芙o下屬部門(mén)，不經(jīng)過(guò)本級(jí)財(cái)政部門(mén)。這些情況都影響了實(shí)行全口徑預(yù)算管理執(zhí)行監(jiān)督和效果。

4、人大審批財(cái)政預(yù)、決算報(bào)告的佐證依據(jù)不夠。人大審議的主要依據(jù)之一是政府審計(jì)機(jī)關(guān)提供的審計(jì)報(bào)告。我國(guó)目前實(shí)行的審計(jì)體制是政府審計(jì)，屬于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督性質(zhì)，以此作為人大審議的佐證依據(jù)，缺乏法理上的客觀性和公正性。根據(jù)審計(jì)法，本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)只對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，人大對(duì)決算的審議批準(zhǔn)缺乏審計(jì)依據(jù)，只能根據(jù)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部審計(jì)報(bào)告作參考來(lái)對(duì)政府的決算作決議，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

5、目前的人大審議模式還不適應(yīng)對(duì)全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督。主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量配備、制度安排上。我市區(qū)縣一級(jí)人大沒(méi)有設(shè)預(yù)算工委，承擔(dān)預(yù)算審查監(jiān)督具體工作的財(cái)經(jīng)工委不僅人手少且專(zhuān)業(yè)人員嚴(yán)重不足，也沒(méi)有借助社會(huì)專(zhuān)業(yè)力量，于是對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督往往僅能確保履行法定程序，沒(méi)有能力對(duì)區(qū)縣財(cái)政盤(pán)子動(dòng)輒幾十億上百億規(guī)模的資金運(yùn)用履行實(shí)質(zhì)性審查和監(jiān)督。此外，人大對(duì)政府財(cái)政一年兩審（預(yù)算和決算）的模式過(guò)于寬泛，尚無(wú)對(duì)哪類(lèi)項(xiàng)目多少資金額必須提交人大審議的明細(xì)規(guī)定。政府預(yù)算大類(lèi)上可分為經(jīng)濟(jì)類(lèi)和功能類(lèi)，審議又可從政策與科目、整體與局部、合法與合理等不同角度展開(kāi)，人大對(duì)政府預(yù)算從不同的類(lèi)別或角度展開(kāi)審議，其結(jié)果將會(huì)呈現(xiàn)很大反差。

三、推動(dòng)全口徑預(yù)算管理體制的建立

根據(jù)上述調(diào)研情況，課題組對(duì)發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用，推動(dòng)全口徑預(yù)算管理體制的建立提出如下建議。

1、把推動(dòng)全口徑預(yù)算管理體制的建立作為人大履行職責(zé)的著力點(diǎn)。建立全口徑預(yù)算管理體制是政府治理方面重大的改革舉措，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人大對(duì)同級(jí)政府所有政府性收支行為的法定控制，使政府部門(mén)的收支行為從頭到尾置于人大和全社會(huì)的監(jiān)督之下。所有政府收支只有取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)，政府的活動(dòng)及其相應(yīng)的收支才具備合法性。由此可見(jiàn)，“全口徑預(yù)算管理”包含授權(quán)和行政兩個(gè)層面。兩個(gè)層面互為依托、彼此關(guān)聯(lián)。由行政層面的“全口徑預(yù)算管理”到授權(quán)層面的“全口徑預(yù)算管理”，再到“公開(kāi)透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制的建立，是地方政府預(yù)算體制改革的方向。地方人大在全口徑預(yù)算體制建立的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮審查、監(jiān)督主體的推動(dòng)作用，最終確立“公開(kāi)透明規(guī)范完整”的科學(xué)的全口徑預(yù)算管理體制。

2、建立和完善人大預(yù)算審查監(jiān)督的工作規(guī)范，為全口徑預(yù)算管理體制的建立打好基礎(chǔ)。全口徑預(yù)算管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要方方面面的合力推進(jìn)，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)和政策的配套，這是人大依法監(jiān)督的基礎(chǔ)。要制定有關(guān)預(yù)算編制審查和預(yù)算執(zhí)行、決算監(jiān)督的工作規(guī)范，推進(jìn)政府預(yù)算信息的公開(kāi)透明和可比性，改進(jìn)和強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的法律基礎(chǔ)。要督促政府建立和健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，內(nèi)容覆蓋公共財(cái)政、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和社會(huì)保障等方面的預(yù)算信息，全面反映政府的財(cái)務(wù)狀況和營(yíng)運(yùn)業(yè)績(jī)的受托責(zé)任，增加會(huì)計(jì)信息的透明度和審議的可比性。要強(qiáng)化人大對(duì)政府和部門(mén)預(yù)算編制的審議工作，明確人大審議政府預(yù)算的范疇，規(guī)范政策審與科目審、全面審與局部審、合法審與合理審之間的關(guān)系。督促政府執(zhí)行收支分類(lèi)改革的要求，將預(yù)算按功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)報(bào)人大審議。

3、實(shí)行全口徑預(yù)算監(jiān)督，要做到“全”、“明”、“深”?！叭本褪且讶空允罩Ф技{入預(yù)算，做到“橫向到邊”、“縱向到底”?！懊鳌本褪且幹坪米屓w選民，首先是人大代表看得懂的預(yù)算報(bào)告。要把預(yù)算按照功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)全類(lèi)別向人大報(bào)告。預(yù)算至少公開(kāi)至“項(xiàng)級(jí)”科目，逐步向“目級(jí)”深化。推進(jìn)決算公開(kāi)?！吧睢本褪且筘?cái)政部門(mén)向人大全面提供政府財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債情況，從廣度和深度上拓展預(yù)、決算審查監(jiān)督的內(nèi)涵。發(fā)揮審計(jì)主渠道作用的同時(shí)，探索借助社會(huì)專(zhuān)業(yè)力量開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，并推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督。要建立重大投資項(xiàng)目人大常委會(huì)審議決定制度，審議決定重大項(xiàng)目的資金額度、資金來(lái)源、項(xiàng)目選址等，進(jìn)而更好地控制政府舉債，實(shí)行政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

4、創(chuàng)造條件改善人大審議模式，適應(yīng)對(duì)全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督需要。區(qū)級(jí)人大常委會(huì)要盡快增設(shè)預(yù)算工委，作為常設(shè)工作機(jī)構(gòu)專(zhuān)職全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督事務(wù)；變一年兩審為一年多審，除預(yù)算、決算報(bào)告外，重大項(xiàng)目、重大資金、重大事項(xiàng)也列入人大審議，制定審議清單和審議程序，逐步做到規(guī)范化；引進(jìn)社會(huì)專(zhuān)業(yè)力量，建立財(cái)政預(yù)決算報(bào)告提交人大審議前實(shí)行雙重審計(jì)的制度，發(fā)揮社會(huì)專(zhuān)業(yè)力量的作用，互相監(jiān)督制約，提高審計(jì)質(zhì)量，為人大依法決策、民主決策，提供客觀科學(xué)的依據(jù)；引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，在人員編制、辦公經(jīng)費(fèi)方面予以保障。