葉融 高芳 楊玲

我國(guó)自2002年啟動(dòng)“無(wú)公害食品行動(dòng)計(jì)劃”、2003年實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的“無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品”認(rèn)證，其宗旨是從源頭上解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題，保障基本安全，滿足大眾消費(fèi)。十余年來(lái)，由于在產(chǎn)地環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、投入品使用和產(chǎn)品質(zhì)量控制等方面的示范作用，“無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品”促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平逐年提高、消費(fèi)者信心不斷增強(qiáng)。2010年以來(lái)，全國(guó)蔬菜、畜禽、水產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)合格率都保持在96%以上；城鄉(xiāng)居民普遍認(rèn)為，只要到監(jiān)管到位的正規(guī)批發(fā)市場(chǎng)、超市和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，就應(yīng)能購(gòu)買到安全的蔬菜等無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品?？梢哉f(shuō)，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)理念已經(jīng)深入人心。然而與此同時(shí)，市場(chǎng)上加貼“無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品”標(biāo)識(shí)的農(nóng)產(chǎn)品卻不多見(jiàn)。因此，探討無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展現(xiàn)狀與方向就顯現(xiàn)出了極大的必要性與迫切性。

一、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展現(xiàn)狀

有關(guān)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展成就，文獻(xiàn)報(bào)道較為豐富，筆者不再贅述，這里僅就無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展中的不足及其原因做簡(jiǎn)單分析。

（一）認(rèn)證產(chǎn)品總量小和市場(chǎng)占有份額少

就認(rèn)證產(chǎn)品產(chǎn)量而言，尚未見(jiàn)有資料報(bào)道?？紤]到我國(guó)是蔬菜生產(chǎn)消費(fèi)大國(guó)，蔬菜在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中相對(duì)經(jīng)濟(jì)效益較高，蔬菜散裝銷售的基本方式?jīng)]有改變，是安全風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)者關(guān)注度較高的農(nóng)產(chǎn)品。筆者以蔬菜為例，做了一個(gè)初步調(diào)查，2013年全國(guó)有效期內(nèi)的無(wú)公害蔬菜產(chǎn)量為9403.01萬(wàn)噸，僅占當(dāng)年全國(guó)蔬菜總產(chǎn)量（73511.99萬(wàn)噸）的13.32%。蔬菜生產(chǎn)和消費(fèi)大省河南的情況也差不多，2013年全省有效期內(nèi)的無(wú)公害蔬菜產(chǎn)量是611.77萬(wàn)噸，占當(dāng)年全省蔬菜總產(chǎn)量（7112.51萬(wàn)噸）的8.6%。2014年的無(wú)公害蔬菜產(chǎn)量筆者沒(méi)能掌握，但考慮到2014年無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品總數(shù)與2013年變化不大、全國(guó)蔬菜總產(chǎn)量（76005.48萬(wàn)噸）有所增加，無(wú)公害蔬菜占比也不會(huì)有較大增加。另外，從市場(chǎng)占有率方面，筆者對(duì)河南省鄭州市無(wú)公害蔬菜市場(chǎng)作了初步調(diào)查。2013年鄭州市有平價(jià)菜店和各種規(guī)模的超市172家，年銷售蔬菜約2000萬(wàn)公斤。由于獲得無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品等認(rèn)證是蔬菜進(jìn)入平價(jià)菜店（或超市）的前提條件，且鄭州市場(chǎng)上難見(jiàn)用標(biāo)的綠色食品蔬菜，即使把這2000萬(wàn)公斤全部計(jì)算為無(wú)公害蔬菜，在常住人口約670萬(wàn)的鄭州，人均消費(fèi)只有約2.9公斤，僅占2013年人均蔬菜消費(fèi)總量（94.9公斤）的3.1%。不難看出，無(wú)公害蔬菜的發(fā)展空間和得到認(rèn)證的產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)缺口巨大。

（二）發(fā)展模式和發(fā)展激勵(lì)機(jī)制存在缺陷

首先，《無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》規(guī)定，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品由政府推動(dòng)，并實(shí)施產(chǎn)地認(rèn)定和產(chǎn)品認(rèn)證的工作模式，亦即產(chǎn)地認(rèn)定由省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，產(chǎn)品認(rèn)證由農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心（以下簡(jiǎn)稱“部中心”）負(fù)責(zé)，導(dǎo)致產(chǎn)地認(rèn)定與產(chǎn)品認(rèn)證在一定程度上脫節(jié)。在實(shí)際工作中，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認(rèn)定和產(chǎn)品認(rèn)證采取的是“一體化”申請(qǐng)，從縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門所屬無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品工作機(jī)構(gòu)到部中心5個(gè)環(huán)節(jié)分級(jí)審查、逐級(jí)負(fù)責(zé)的制度。雖然部中心規(guī)定了各環(huán)節(jié)的受理時(shí)限，也一直在提升工作效率，要求各?。▍^(qū)、市）根據(jù)本地工作實(shí)際，科學(xué)精簡(jiǎn)審查環(huán)節(jié)。但由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全屬地管理原則，每個(gè)環(huán)節(jié)都要負(fù)責(zé)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有可能退回整改或要求補(bǔ)充材料，頒證周期長(zhǎng)的弊端在所難免。加之產(chǎn)地頒證和產(chǎn)品頒證分屬省級(jí)農(nóng)業(yè)部門和部中心，做不到產(chǎn)地證書和產(chǎn)品證書有效期一致，而產(chǎn)地證書和產(chǎn)品證書的有效期都是三年，復(fù)查換證時(shí)，就不得不分別重復(fù)各個(gè)環(huán)節(jié)，申請(qǐng)主體不勝其煩，復(fù)查換證的積極性自然下降。

其次，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品作為一項(xiàng)公益性的事業(yè)，十余年來(lái)各地陸續(xù)出臺(tái)過(guò)鼓勵(lì)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的扶持政策，這些政策為推進(jìn)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但由于沒(méi)有能夠真正調(diào)動(dòng)生產(chǎn)主體的發(fā)展動(dòng)力和積極性，一旦扶持政策終止，認(rèn)證的積極性和認(rèn)證量旋即下降。如近幾年無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品復(fù)查換證率低的問(wèn)題比較突出，2014年只有36%，這與多數(shù)地方只獎(jiǎng)補(bǔ)新認(rèn)證、不獎(jiǎng)補(bǔ)復(fù)查換證的扶持政策不無(wú)關(guān)系。

第三，現(xiàn)行按產(chǎn)品逐個(gè)認(rèn)證的“一品一認(rèn)證”模式，不利于生產(chǎn)者進(jìn)行品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)倒茬，在一定程度上挫傷了生產(chǎn)者認(rèn)證的積極性，也難以避免同一產(chǎn)地中經(jīng)認(rèn)證的“無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品”和未經(jīng)認(rèn)證的普通農(nóng)產(chǎn)品同時(shí)存在。此外，由于市場(chǎng)上無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)能顯現(xiàn)出價(jià)格優(yōu)勢(shì)，“貼標(biāo)”又增加了人工成本，所以即使是認(rèn)證了產(chǎn)品的生產(chǎn)者，也沒(méi)有“貼標(biāo)”的積極性和主動(dòng)性。這些因素，既不利于認(rèn)證發(fā)展，也不利于證后監(jiān)管。

二、發(fā)展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的建議

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本形勢(shì)發(fā)生了重大變化。一方面，從總體上看，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平逐年提高，消費(fèi)者的信心不斷增加，但又有無(wú)公害生產(chǎn)消費(fèi)理念深入人心與認(rèn)證產(chǎn)品總量小和市場(chǎng)占有份額少并存的現(xiàn)象，說(shuō)明“無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品”自身發(fā)展機(jī)制亟待完善。另一方面，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管重點(diǎn)和機(jī)制也發(fā)生了重大變化，今后農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重點(diǎn)是推行產(chǎn)地準(zhǔn)出和追溯管理，農(nóng)業(yè)部門要和食品藥品監(jiān)管部門共同建立以食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格為核心內(nèi)容的產(chǎn)地準(zhǔn)出管理與市場(chǎng)準(zhǔn)入管理銜接機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入倒逼生產(chǎn)管理，全面落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在質(zhì)量安全方面的主體責(zé)任。作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的基本條件，“無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品”必須按照產(chǎn)地準(zhǔn)出、市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的目標(biāo)來(lái)謀篇布局，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（一）改革認(rèn)證模式

現(xiàn)行產(chǎn)地認(rèn)定和產(chǎn)品認(rèn)證的工作模式以及“一品一認(rèn)證”的認(rèn)證模式，既不利于調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者認(rèn)證和復(fù)查換證的積極性，也不利于證后監(jiān)管。為此建議，在加快修訂《無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)地認(rèn)定和產(chǎn)品認(rèn)證合二為一，同時(shí)改“一品一認(rèn)證”為按產(chǎn)品類別認(rèn)證的“一類一認(rèn)證”的認(rèn)證模式，給申請(qǐng)人頒發(fā)某類無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品證書。長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃時(shí)，還可考慮將無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品證書轉(zhuǎn)型為產(chǎn)地準(zhǔn)出證。至于分類依據(jù)，為保障無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)安全，防范風(fēng)險(xiǎn)隱患，農(nóng)業(yè)部自2011年起發(fā)布實(shí)施“無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)目錄”，2015年發(fā)布了茄果類蔬菜等58類無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)目錄。檢測(cè)目錄是依據(jù)現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，按照生產(chǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)程度，列出在無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證中應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)控的產(chǎn)品檢測(cè)項(xiàng)目。檢測(cè)目錄既然是無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證檢測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，也是產(chǎn)品類別認(rèn)證的分類依據(jù)。

（二）下移頒證權(quán)限

現(xiàn)行5個(gè)環(huán)節(jié)分級(jí)審查、部中心頒證的制度利弊并存，一時(shí)難以突破。為此建議，逐步下移頒證權(quán)限。短期內(nèi)在不改變現(xiàn)有工作模式的前提下，可以考慮，部中心審核通過(guò)后，在金農(nóng)系統(tǒng)自動(dòng)生成電子證書，紙質(zhì)證書由省級(jí)工作機(jī)構(gòu)打印、頒發(fā)給申請(qǐng)人，這樣至少可以節(jié)省郵寄證書的時(shí)間成本。2～3年后，可以試行由部中心和省級(jí)工作機(jī)構(gòu)分擔(dān)終審頒證權(quán)，即一般風(fēng)險(xiǎn)小的農(nóng)產(chǎn)品由省級(jí)工作機(jī)構(gòu)終審頒證，風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)產(chǎn)品由部中心終審頒證（當(dāng)然也可以按風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模等因子加權(quán)考慮），金農(nóng)系統(tǒng)生成電子證書，紙質(zhì)證書由縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門打印、頒發(fā)給申請(qǐng)人。待條件成熟后，徹底下放頒證權(quán)，即部中心負(fù)責(zé)制修訂標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則、技術(shù)支持和認(rèn)證質(zhì)量監(jiān)督等規(guī)范性工作，省級(jí)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)認(rèn)證組織和終審頒證等事務(wù)性工作。

（三）推進(jìn)強(qiáng)制認(rèn)證

《無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》第八條規(guī)定，國(guó)家適時(shí)推行強(qiáng)制性無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度。但鑒于農(nóng)產(chǎn)品“千家萬(wàn)戶小生產(chǎn)面對(duì)千變?nèi)f化大市場(chǎng)”的基本格局沒(méi)有變，全社會(huì)強(qiáng)制認(rèn)證尚不可行。為此建議，按照分類分批、逐步推進(jìn)的原則，開(kāi)展強(qiáng)制認(rèn)證試點(diǎn)。一是在重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。如農(nóng)業(yè)部正在開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建，目的是要通過(guò)示范帶動(dòng)，整體提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全監(jiān)管能力和水平，可以考慮在這些縣推行無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品強(qiáng)制認(rèn)證試點(diǎn)。二是在重點(diǎn)企業(yè)開(kāi)展試點(diǎn)。如各級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社，由于其具有一定的規(guī)模，在安全生產(chǎn)示范帶動(dòng)和安全隱患風(fēng)險(xiǎn)控制方面都具有極其重要的意義，很有必要在這些企業(yè)推行強(qiáng)制認(rèn)證試點(diǎn)?？傊?，應(yīng)通過(guò)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，最終分類分批推行強(qiáng)制認(rèn)證。

作者單位：

1.北京林業(yè)大學(xué)生物科學(xué)與技術(shù)學(xué)院

2.農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心

3.新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心