潘翻番

改善環(huán)境質(zhì)量不僅僅是環(huán)境保護部門的職責(zé)，還需要所有生態(tài)環(huán)境職能部門協(xié)調(diào)配合與通力合作，堅持經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理。

黨的十八屆五中全會公報提出“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度”，標(biāo)志著當(dāng)前我國環(huán)境保護工作的重心已經(jīng)從總量減排向環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變。改善環(huán)境質(zhì)量不僅僅是環(huán)境保護部門的職責(zé)，還需要所有生態(tài)環(huán)境職能部門協(xié)調(diào)配合與通力合作，堅持經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理。

筆者認(rèn)為，與環(huán)保垂直管理相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境職能部門間協(xié)調(diào)機制亟待建立?！笆濉逼陂g，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度是黨和國家為提高環(huán)保部門執(zhí)法獨立性而作出的重要部署，是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新，是推進我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點工程。垂直管理之下，環(huán)保部門與地方其他職能部門如何協(xié)調(diào)履職，地方政府環(huán)境保護的屬地責(zé)任如何有效落實，對完成“十三五”期間約束性目標(biāo)至關(guān)重要。

垂直管理改革的本質(zhì)是地方各級政府間事權(quán)的調(diào)整。根據(jù)央地事權(quán)劃分依據(jù)，環(huán)境保護屬于央地共管事務(wù)。一方面，地方政府對本地區(qū)的經(jīng)濟現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、污染特征的信息掌握更為全面，如果環(huán)境保護事務(wù)由中央政府單獨管理，會因成本過高而不堪重負(fù)，并且難以滿足地方的實際管理需求；另一方面，污染問題具有外溢性，往往是跨行政區(qū)域而存在的，如果完全由地方政府自治，也會因為地方政府的力不從心而導(dǎo)致效率不足。因此，環(huán)保事權(quán)應(yīng)當(dāng)在中央和地方政府之間合理劃分。

省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是作為中央垂直管理的變通形式而存在的，環(huán)境保護事權(quán)在省以下各級政府中重新配置。環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法事權(quán)的上收有利于高效地開展環(huán)境監(jiān)測，有利于減少地方不當(dāng)干預(yù)，有利于樹立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法權(quán)威，有利于有效解決跨界污染問題。但同時，也需要認(rèn)識到，垂直管理可能帶來的新挑戰(zhàn)，就是垂直管理部門與地方政府的協(xié)調(diào)問題。因此，必須厘清環(huán)保垂直管理部門地方機構(gòu)與地方政府及相關(guān)部門之間的權(quán)責(zé)，建立健全垂直管理部門與地方政府之間的協(xié)調(diào)機制。具體來說，需要重點處理好以下幾方面關(guān)系：

一是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。環(huán)境問題是因經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護不協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的，解決環(huán)境問題牽扯政府多個經(jīng)濟職能部門的利益。環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了解決環(huán)境問題需要匯聚全社會的智慧與力量。因此，應(yīng)當(dāng)明確各相關(guān)發(fā)展部門的環(huán)保職責(zé)，尤其要在經(jīng)濟社會發(fā)展和資源開發(fā)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧環(huán)境保護。要形成管資源管環(huán)保、管行業(yè)管環(huán)保、管生產(chǎn)管環(huán)保的工作格局，而不是一撥人搞發(fā)展，另外一撥人搞環(huán)保。要讓發(fā)展與保護統(tǒng)籌謀劃、一體推進，真正踐行綠色發(fā)展理念。

二是垂直管理與屬地管理的關(guān)系。環(huán)保法規(guī)定“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。環(huán)境問題本質(zhì)上是經(jīng)濟社會發(fā)展問題，需要地方政府的綜合管理與協(xié)調(diào)配合才能有效解決。在具體的環(huán)保工作中，還涉及水利、國土、規(guī)劃、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門的協(xié)作。垂直管理之下，地方政府環(huán)境治理的屬地責(zé)任如何有效落實，環(huán)保部門與地方其他職能部門如何形成合力，這些都需要通過制度創(chuàng)新予以明晰和保障。

三是環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管與地方監(jiān)管的關(guān)系。有效實施環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提是各行業(yè)、部門各司其職、履行法定環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。環(huán)境保護規(guī)劃、政策、措施等必須統(tǒng)籌納入發(fā)改、組織、人事等部門的相關(guān)綜合規(guī)劃與工作考核之中；環(huán)境保護投入、建設(shè)、發(fā)展等必須統(tǒng)籌納入財政、住建、國土等部門的相關(guān)投資計劃與實際建設(shè)之中；環(huán)境保護污染防治、自然保護、生態(tài)修復(fù)等必須統(tǒng)籌納入工農(nóng)業(yè)、林牧業(yè)、礦產(chǎn)業(yè)等部門的生產(chǎn)發(fā)展與治理保護之中；環(huán)境保護監(jiān)管、監(jiān)督、執(zhí)法等必須統(tǒng)籌納入工商、城管、公檢法的相關(guān)日常監(jiān)管與司法打擊違法犯罪之中等。環(huán)保部門主要履行嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、科學(xué)監(jiān)測評價環(huán)境質(zhì)量、系統(tǒng)研究分析環(huán)境問題等職責(zé)，提出治理保護對策建議，參與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策，并依法對下級人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護工作進行監(jiān)督，真正實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

長期以來，我國行政機關(guān)的職能配置、部門協(xié)調(diào)以行政手段為主，具有反應(yīng)快、效率高、靈活性強的特點。隨著改革的不斷深化，黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一。日前，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》，要求“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化……推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度……”?？梢?，將行政納入法治框架是全面建成小康社會的總體要求和必然趨勢。省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革應(yīng)當(dāng)以法治政府建設(shè)為契機，加快建立并完善垂直管理機關(guān)與地方政府及相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機制和沖突解決機制。

首先，理順環(huán)保部門與地方政府及相關(guān)部門的權(quán)責(zé)。

根據(jù)環(huán)保法和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》的有關(guān)要求，進一步明確地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。要厘清主體責(zé)任、主管責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任的關(guān)系，以及監(jiān)管權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)法權(quán)的關(guān)系。企業(yè)應(yīng)當(dāng)切實履行環(huán)境污染防治的主體責(zé)任；各生產(chǎn)、發(fā)展等管理部門應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管責(zé)任；垂直管理的環(huán)境監(jiān)察部門則專注負(fù)責(zé)監(jiān)察執(zhí)法。真正實現(xiàn)國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制。

其次，完善垂直管理部門與地方政府及相關(guān)部門之間行政協(xié)調(diào)機制與沖突機制。

完善綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。發(fā)揚公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗，運用中國特色的高位推動，采用協(xié)調(diào)、合作、資源交換和信息交流等手段來解決公共政策在部門之間的貫徹和落實問題。通過成立跨部門的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或環(huán)境保護委員會等機構(gòu)，來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)垂直管理部門與地方政府及相關(guān)部門的行動，由地方黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任機構(gòu)負(fù)責(zé)人。通過以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度建設(shè)為抓手，建立完善高效的生態(tài)文明績效考評和責(zé)任追究制度。

建立信息共享機制。規(guī)范垂直管理環(huán)保部門與地方政府及相關(guān)部門之間信息發(fā)布內(nèi)容、范圍、時間和方式等，促進相互之間信息交流、共享的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。依托地方政府政務(wù)局域網(wǎng)和垂直管理環(huán)保部門的信息辦公網(wǎng)，建立垂直管理環(huán)保部門與地方政府及各職能部門間的信息交流平臺。

建立沖突解決機制。垂直管理環(huán)保部門地方機構(gòu)難免會與地方政府出現(xiàn)權(quán)責(zé)爭議。面對垂直管理機關(guān)與地方政府的權(quán)責(zé)爭議，需要雙方對相關(guān)職責(zé)權(quán)限進行規(guī)定的法律法規(guī)有準(zhǔn)確、全面的理解。省級政府可委托其法制辦或成立專門機構(gòu)具體負(fù)責(zé)審查事務(wù)，報省級政府作出處理決定。

第三，明確不同層級環(huán)保部門的法律關(guān)系。

明確縣級環(huán)保局作為市環(huán)保局派出機構(gòu)，具有行政主體資格?？h級環(huán)保局作為派出機構(gòu)，不具有法人主體地位，但應(yīng)當(dāng)具有行政主體資格和授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)法律責(zé)任的能力，有權(quán)在自己職責(zé)范圍內(nèi)做出具體行政行為，有權(quán)在縣域范圍內(nèi)獨立行使環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管的責(zé)任。

明確環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機關(guān)履行環(huán)境保護工作主管部門的行政處罰、行政強制等執(zhí)法權(quán)。目前，各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)開展監(jiān)察執(zhí)法，而處罰權(quán)、強制權(quán)分散在市縣環(huán)保主管部門。實施垂直管理后，環(huán)境監(jiān)察隊伍權(quán)力來源將發(fā)生變化，不再受同級環(huán)保主管部門委托。法律應(yīng)明確授權(quán)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機關(guān)履行環(huán)保主管部門的現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制等執(zhí)法權(quán)，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的環(huán)境執(zhí)法體系，保障獨立執(zhí)法。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保所（分局）的法律定位。設(shè)置環(huán)保所（分局）符合重心下移、力量下沉的法治工作機制要求，同時也滿足執(zhí)法前移的要求。應(yīng)統(tǒng)一機構(gòu)性質(zhì)、明確機構(gòu)職責(zé)，將環(huán)保所（分局）的人員編制、干部管理和業(yè)務(wù)工作等納入縣級環(huán)保局直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，并要與地方行政綜合執(zhí)法部門做好銜接。加大對環(huán)保所（分局）經(jīng)費開支的支持，視各地不同情況由各方籌措。