◎ 文 《法人》特約撰稿 劉興成

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金融大案頻發(fā)考驗(yàn)金融法治

◎ 文 《法人》特約撰稿 劉興成

要防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，中國面臨著嚴(yán)峻的金融改革，呼喚成熟的金融法治

進(jìn)入2016年，新聞媒體接連報(bào)道北京農(nóng)行39.15億元票據(jù)變報(bào)紙，蘭州中信銀行票據(jù)被詐騙9.69億元。金融大案頻發(fā)成為中國金融市場的現(xiàn)象，金融業(yè)有必要反思，金融大案是否考驗(yàn)金融法治？

大案頻發(fā)昭示金融生態(tài)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，金融反腐大案中，2015年內(nèi)已立案查處銀行高管12人，其中副行長及以上級(jí)別8人；查處券商高管15人，另有3人失聯(lián)；查處包括證監(jiān)會(huì)副主席姚剛在內(nèi)的證監(jiān)會(huì)官員，有8人因涉嫌內(nèi)幕交易、偽造公文印章等落馬。

在商業(yè)銀行業(yè)，據(jù)報(bào)道，2014年至2015年6月，僅是媒體曝光的巨額存款糾紛事件就發(fā)生了35起。其中，有18起是存款“失蹤”，涉及金額超過46億元，包括興業(yè)銀行涉嫌非法集資的“卷款潛逃”事件中的30億元；有17起是“飛單”事件，涉及金額超過12億元，主要發(fā)生在個(gè)人儲(chǔ)戶身上。在18起存款“失蹤”事件中，有12起是儲(chǔ)戶被騙，其中8起是儲(chǔ)戶因貪圖“貼息存款”被騙。

2016年1月22日，農(nóng)業(yè)銀行公告北京農(nóng)行票據(jù)買入返售業(yè)務(wù)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件，涉及風(fēng)險(xiǎn)金額為39.15億元。2016年1月28日，中信銀行確認(rèn)，中信蘭州分行發(fā)生票據(jù)無法兌付風(fēng)險(xiǎn)事件，經(jīng)核查的涉及風(fēng)險(xiǎn)資金金額為9.69億元。中央銀行金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，金融機(jī)構(gòu)的票據(jù)融資規(guī)模是45,838.17億元，占各項(xiàng)貸款的5%左右，較2014年底的29,232.99億元，增加了16,600多億元。紙包不住火，有專家分析認(rèn)為，農(nóng)行和中信銀行票據(jù)案，是票據(jù)市場最早倒下的多米諾骨牌。其實(shí)早在2014年，民生銀行武昌支行開具的7,760萬元承兌匯票款，被湖北永福投資有限公司法定代表人李晴卷款跑路，而民生銀行武漢分行用十幾位儲(chǔ)戶的存單為開具該承兌匯票做擔(dān)保。

數(shù)據(jù)顯示，2015年，證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)共受理違法違規(guī)有效線索723件，較2014年增長明顯，新增立案案件共計(jì)345件，同比增長68%；新增涉外案件139起，同比增長28%；辦結(jié)立案案件334件，同比增長54%。截至2015年12月31日，證監(jiān)會(huì)累計(jì)對(duì)288名涉嫌當(dāng)事人采取限制出境措施，凍結(jié)涉案資金37.51億元，金額創(chuàng)歷年新高。

信托業(yè)的大案是兌現(xiàn)違約。用益信托網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年11月底，信托存在違約風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目有524個(gè)，涉及資金合計(jì)1,166億元。

商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)雖沒有大案見諸報(bào)端，但保險(xiǎn)高現(xiàn)價(jià)產(chǎn)品埋藏風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)業(yè)負(fù)債端和資產(chǎn)端的匹配問題，成為金融市場關(guān)注的熱點(diǎn)。保監(jiān)會(huì)主席項(xiàng)俊波在2016年全國保險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議上表示，監(jiān)管工作要防范滿期給付和非正常退保風(fēng)險(xiǎn)，建立資產(chǎn)負(fù)債匹配監(jiān)管的長效機(jī)制。同時(shí)，開展現(xiàn)金流壓力測試，防范化解現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)。2015年以來舉牌上市公司的保險(xiǎn)資金，大量來源于以銷售高現(xiàn)金價(jià)值保險(xiǎn)產(chǎn)品為主的保險(xiǎn)公司，而具有此類剛性兌付壓力的保險(xiǎn)公司多數(shù)為中小險(xiǎn)企。

僅是2015年披露出來的非法集資、詐騙等金融大案，就有泛亞貴金屬案（涉及20多個(gè)省份的22萬投資者的430億元資金）、金賽銀案（涉及60億投資款）、寧波眾銀財(cái)富案（老板帶走1,000多名投資者的1億多元資金跑路）、MMM金融互助案、四川匯通擔(dān)保（涉案金額約100億元）、河北融投案（涉及資金達(dá)數(shù)百億）、眾多銷售原始股案、眾多銀行高息存款和理財(cái)案、1,166家P2P平臺(tái)倒閉跑路案等。

金融大案頻發(fā)，表明已有的金融法規(guī)難以經(jīng)得住考驗(yàn)，昭示中國的金融生態(tài)問題重重，不能排除系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。要防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，中國面臨著嚴(yán)峻的金融改革，呼喚成熟的金融法治。

金融改革呼喚金融法治

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。金融改革和金融法治應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)改革和市場法治的核心。金融改革和金融法治理當(dāng)互為前提。金融法治為金融改革保駕護(hù)航的理念過時(shí)了，金融法治不該只是一個(gè)工具，金融法治既應(yīng)當(dāng)成為金融改革的重要資源，又應(yīng)當(dāng)成為金融改革的目標(biāo)。如果金融改革與金融法治合二為一，金融法治成為金融改革本身，金融法治成為金融改革的信仰，金融改革與金融法治的目標(biāo)可望同時(shí)到來。

金融法治的核心在于約束金融權(quán)力，保護(hù)金融權(quán)利，把金融權(quán)力關(guān)進(jìn)金融權(quán)利的籠子里，實(shí)現(xiàn)金融民主與金融法治的成龍配套和協(xié)調(diào)一致。

首先，將開門立法作為金融立法的主流，摒棄行政主導(dǎo)立法。2016年2月23日，廣東省人大常委會(huì)召開2016年立法需求社情民意調(diào)研新聞發(fā)布會(huì)。開門立法是廣東省在立法上的改革和創(chuàng)新，也是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的本意。政府是執(zhí)法部門，不是立法部門，要防范金融市場的政策隨意性和不穩(wěn)定性，杜絕監(jiān)管套利和政府承擔(dān)過大的責(zé)任，就要正本清源，摒棄過去行政主導(dǎo)立法的非法治做法。如果將開門立法在全國范圍內(nèi)和金融領(lǐng)域推廣，能夠有效防止金融立法權(quán)淪為一些政府部門和地方政府追求利益的工具。金融法治要求破除局部利益法制化，通過金融公開立法的民主博弈，建立體現(xiàn)公平、正義的金融法律體系。

第二，盡快填補(bǔ)基礎(chǔ)性的金融立法空白，完善金融法治體系。中國的金融市場分不清投資和借貸，金融市場主體在投資和借貸的混沌中產(chǎn)生了大量的金融風(fēng)險(xiǎn)和金融案件，有必要填補(bǔ)《投資法》或《投資促進(jìn)法》《借貸法》的立法空白。鑒于金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間存在大象與螞蟻般的力量懸殊，填補(bǔ)《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的立法空白非常重要，徹底改變對(duì)金融機(jī)構(gòu)過度保護(hù)而對(duì)投資者和金融消費(fèi)者保護(hù)不足的現(xiàn)狀。修改現(xiàn)行金融法律中不適應(yīng)金融市場和金融法治的部分，逐步完善中國金融法治體系。

第三，改革“龍多不治水”的金融監(jiān)管狀況，體現(xiàn)金融監(jiān)管的程序正義。中國有全世界最多的“一行三會(huì)”和地方金融辦5套金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“龍多不治水”表現(xiàn)為劃分利益勢力范圍，有利時(shí)搶著管，無利時(shí)沒人管，金融消費(fèi)者和弱勢群體的合法權(quán)益往往被忽視。由于金融市場是統(tǒng)一的，金融監(jiān)管也需要統(tǒng)一而不是分而治之。中國的金融市場再大，一個(gè)中央銀行和一個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)管不好的話，多個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更管不好。沒有程序正義就沒有實(shí)體正義，從強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管的程序合法性出發(fā)，能夠建設(shè)權(quán)責(zé)分明的金融監(jiān)管體系，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法合規(guī)體系建設(shè)。

第四，只有讓人民群眾在每一個(gè)金融案件中感受公平正義，金融法治才能真正成為金融市場和全體國民的信仰。證券市場虛假陳述案件以行政處罰為前置條件，阻礙了投資者行使訴訟權(quán)利，應(yīng)當(dāng)廢除這個(gè)規(guī)定。針對(duì)金融理財(cái)、投資、借貸中虛假陳述泛濫的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在整個(gè)金融市場，投資者和金融消費(fèi)者均有權(quán)直接起訴虛假陳述者?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十二條、第五十三條和第五十四條規(guī)定的共同訴訟和代表人訴訟基本處于閑置狀態(tài)，只要共同訴訟和代表人訴訟的權(quán)利救濟(jì)方式在金融市場普及推廣，就能以較低的成本實(shí)現(xiàn)投資者和金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，從而加大金融欺詐者的違法犯罪成本，防止金融大案頻發(fā)，從而防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

第五，促進(jìn)金融市場全員守法，重建金融機(jī)構(gòu)信用。金融守法方面，金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員出于業(yè)績和利益驅(qū)動(dòng)，往往忽視金融機(jī)構(gòu)信用，不為金融消費(fèi)者的合法權(quán)益考慮，夸大宣傳，虛假陳述，而金融消費(fèi)者金融知識(shí)欠缺、法律意識(shí)淡薄，造成金融市場守法難題，損害金融機(jī)構(gòu)信用。針對(duì)問題，金融市場應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)教育，為投資者和金融消費(fèi)者普法，提升金融市場主體的守法意識(shí)。另外，金融行業(yè)協(xié)會(huì)除了做到行業(yè)自律外，還要著眼于金融消費(fèi)者的合法權(quán)益保護(hù)，才能協(xié)力做好做大金融市場。

第六，在金融立法、執(zhí)法、司法和守法中淡化所有制意識(shí)形態(tài)，公平對(duì)待金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者，公正對(duì)待國有、民營和外資金融市場主體，尤其在公平、公正發(fā)放金融牌照方面要有實(shí)質(zhì)性突破，這是金融法治的題中應(yīng)有之義。

（作者系金融律師，財(cái)經(jīng)法律評(píng)論員）