寧方民

近些年來，一些地方人大積極探索實(shí)踐無記名滿意度票決制，有效地“量化”對“一府兩院”工作的評價，增強(qiáng)監(jiān)督的剛性和實(shí)效，取得了積極的實(shí)踐效果。本文結(jié)合人大開展?jié)M意度票決制監(jiān)督實(shí)踐，重點(diǎn)從理論層面對地方人大常委會審議專項工作報告實(shí)行票決制的做法做一些探討與思考。

一、票決制的概念表述

地方人大常委會審議專項工作報告實(shí)行票決制是指人大常委會對聽取和審議“一府兩院”專項工作報告或?qū)Α耙桓畠稍骸甭鋵?shí)人大常委會審議意見的工作情況等進(jìn)行的一種表決和評價，實(shí)際上就是由人大常委會組成人員采用無記名投票表決的方式，對提請審議的某項工作的認(rèn)定，以量化的形式體現(xiàn)常委會組成人員對該項工作的滿意程度，是監(jiān)督法實(shí)施后對工作評議方式方法的深化和延伸。

二、實(shí)行票決制的必要性

聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，是監(jiān)督法規(guī)定人大常委會監(jiān)督的主要形式。依照法律規(guī)定，地方人大常委會每兩個月至少要舉行一次常委會會議，而每次會議的主要議題是聽取和審議“一府兩院”的工作報告，其中政府的報告占多數(shù)。從客觀實(shí)際情況來看，常委會會議結(jié)束以后，“一府兩院”對人大常委會的審議意見辦理情況一般主動反饋的很少，辦理的“動作”存在很大的應(yīng)付性，所以，長此以往就形成了報告好與不好一個樣、落實(shí)與不落實(shí)一個樣。地方人大在實(shí)踐中普遍感到，這樣的監(jiān)督既蒼白無力，又尷尬無奈。要改變這種狀況，引起“一府兩院”對人大監(jiān)督的重視，做到報告前積極準(zhǔn)備、認(rèn)真對待；報告后，高度重視人大常委會作出的決議、決定及審議意見，能積極采取有效措施進(jìn)行整改落實(shí)，從而形成人大與“一府兩院”的良性互動，不斷提高人大常委會的監(jiān)督實(shí)效，樹立起人大監(jiān)督的自信和權(quán)威。筆者認(rèn)為，對聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告進(jìn)行滿意度票決制不失為一個比較好的辦法。同時，也是對現(xiàn)行的地方人大常委會議事制度和工作程序做進(jìn)一步的改進(jìn)和完善的有效途徑。

三、實(shí)行票決制的法律依據(jù)

對專項工作報告實(shí)行滿意度表決是履行憲法和法律賦予的職責(zé)，是加強(qiáng)對“一府兩院”監(jiān)督的需要。監(jiān)督法第二章第八條明確規(guī)定：各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。安徽、河北、福建、河南、浙江等多數(shù)地方人大在制定監(jiān)督法具體實(shí)施辦法時，在聽取審議“一府兩院”專項工作報告部分，大多都有這樣的規(guī)定：“提請常務(wù)委員會會議表決的專項工作報告，常務(wù)委員會組成人員半數(shù)以上不滿意的，常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)責(zé)成報告機(jī)關(guān)在本次會議或者下次會議上作補(bǔ)充報告或者重作報告。常務(wù)委員會組成人員半數(shù)以上對補(bǔ)充的報告或者重作的報告仍不滿意的，常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的決議、決定?！币虼耍瑢Α耙桓畠稍骸钡膶ｍ椆ぷ鲌蟾孢M(jìn)行審議和提出意見、建議，表示滿意的程度通過票決制體現(xiàn)出來，是人大常委會的職權(quán)和履行職責(zé)的重要形式，符合憲法和法律的規(guī)定。

四、實(shí)行票決制的重要意義

（一）實(shí)行票決制符合人大工作性質(zhì)，順應(yīng)對人大的新期待，貫徹了地方黨委支持保障人大依法行使監(jiān)督權(quán)的要求。人大工作的主要特點(diǎn)是堅持民主集中制原則，嚴(yán)格依法按程序辦事，集體行使職權(quán)，集體決定問題。實(shí)行“一人一票”的表決制度，正是由人大及其常委會的性質(zhì)和工作方式?jīng)Q定的，是在工作中堅持民主集中制原則的重要體現(xiàn)。當(dāng)前我國正處在社會利益關(guān)系調(diào)整、社會發(fā)展轉(zhuǎn)型和全面落實(shí)依法治國的關(guān)鍵時期，人民群眾對民主法治建設(shè)的要求越來越高，對于作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會有效發(fā)揮監(jiān)督作用寄予厚望；地方黨委也迫切希望人大發(fā)揮好監(jiān)督“一府兩院”的職能，集體行使好人民賦予的權(quán)力，保證國家機(jī)關(guān)依法高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）實(shí)行票決制有利于促使人大常委會提高審議質(zhì)量，強(qiáng)化人大監(jiān)督職權(quán)，樹立人大監(jiān)督權(quán)威。多年來，地方人大常委會對“一府兩院”提交審議的專項工作報告一般采用舉手表決和鼓掌通過的方式，幾乎全部“一致通過”；有的甚至在分組審議后就直接作出并通過審議意見，完全忽視或省略了對專項報告進(jìn)行審議表決這一重要環(huán)節(jié)。從實(shí)際工作看，舉手表決、鼓掌通過或者直接通過，雖然簡單易行、便于操作，但其弊端顯而易見。一方面阻礙了常委會組成人員真實(shí)反映獨(dú)立意志的渠道，挫傷了其履職積極性；另一方面大大降低了人大常委會會議的審議質(zhì)量和效果，長此以往人大常委會的審議就會形同虛設(shè)，這與地方人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位不相符，與憲法和監(jiān)督法賦予人大的職權(quán)不相稱。因此，地方人大常委會在審議專項工作報告的基礎(chǔ)上，增加滿意度測評環(huán)節(jié)，增加了對“一府兩院”工作的否定因素，它不僅會激發(fā)和重燃常委會組成人員依法履職的熱情，還會大大增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性和實(shí)效，樹立人大監(jiān)督權(quán)威。

（三）實(shí)行票決制有利于端正“一府兩院”接受人大監(jiān)督意識，樹立人民至上的思想，促其依法行政、公正司法。過去人大聽取和審議“一府兩院”工作報告，多是程序性的，缺乏剛性制約。久而久之，報告單位也認(rèn)為常委會審議專項工作報告只是“走走形式”“反正都會過”，以致敷衍了事、報喜不報憂，或避重就輕，泛泛而談。人大審議的建議意見或是沒人聽，或是聽了不帶回，或是帶回不管用，造成了“一府兩院”及其部門單位輕視甚至蔑視人大工作的“惡劣”后果。引入票決制后，情況變得完全不一樣了。由于將“面對面的透明”舉手變?yōu)椤盁o記名的暗地”劃票，首先給報告人一個心理上的震懾，其次由于當(dāng)場宣布表決結(jié)果，且將其存檔備案，作為日后評議、考核等工作的依據(jù)，更讓報告人“不敢怠慢”，使 “票決制”成為人大常委會促使報告部門改進(jìn)工作的一個“殺手锏”。這些都有利于提高“一府兩院”對人大監(jiān)督工作的重視程度，認(rèn)真對待常委會的監(jiān)督行為，積極落實(shí)人大常委會作出的決議決定和審議意見，對“一府兩院”和有關(guān)部門全面轉(zhuǎn)變職能、認(rèn)真履行職責(zé)、嚴(yán)格依法辦事也起到了積極的推動作用。

五、基本做法

地方人大常委會審議“一府兩院”專項工作報告實(shí)行票決制，表面看只是在審議的基礎(chǔ)上增加了投票表決程序，但實(shí)際上這是一個環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)性的工作，前期的調(diào)研、中期的審議、后期的落實(shí)都至關(guān)重要，都是關(guān)系票決制能否真正發(fā)揮實(shí)際效果的重要因素，因此要高度重視做好各項輔助和配合工作。

一是會前充分準(zhǔn)備。要確保常委會對“一府兩院”專項工作報告作出客觀公正的表決，必須事先認(rèn)真搞好專題視察或調(diào)研，全面、準(zhǔn)確地了解真實(shí)情況。在每次常委會會議召開之前，要根據(jù)年度工作計劃和主任會議研究確定的議題，組織熟悉相關(guān)工作情況的常委會組成人員、部分人大代表和專家有針對性地進(jìn)行調(diào)查，通過聽取“一府兩院”及有關(guān)部門工作匯報，深入第一線進(jìn)行實(shí)地察看，自上而下，多方聯(lián)動，廣泛征求不同層次、不同群體的意見建議，了解和掌握第一手材料，在認(rèn)真分析研究的基礎(chǔ)上形成調(diào)研報告，并于常委會會議召開7日前送達(dá)常委會組成人員，供審議時參考。

二是會中認(rèn)真審議。認(rèn)真聽取和審議“一府兩院”專項工作報告是人大進(jìn)行滿意度測評的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是能否客觀公正地對“一府兩院”工作作出評價的重中之重。為了提高常委會審議質(zhì)量，盡量實(shí)行口頭審議與書面審議相結(jié)合、分組審議與聯(lián)組審議相結(jié)合的方法，并要適當(dāng)延長會議審議時間。要實(shí)行重點(diǎn)發(fā)言人制度，根據(jù)常委會會議議題和組成人員專長確定重點(diǎn)發(fā)言人，發(fā)言人事先要參加議題調(diào)查、調(diào)查報告初審、聯(lián)組發(fā)言、審議意見書的起草等工作，發(fā)言要言之有物、切中要害，讓“一府兩院”負(fù)責(zé)人及列席人員心服口服，不再輕視人大。同時，實(shí)行人大代表列席會議和公民旁聽會議制度，以便常委會組成人員進(jìn)一步了解相關(guān)情況?！耙桓畠稍骸奔坝嘘P(guān)部門主要負(fù)責(zé)人列席會議，聽取意見，回答詢問。

三是嚴(yán)格票決程序。為確保表決票合法有效，按照人大審議專項工作票決制的有關(guān)規(guī)定，表決票加蓋人大常委會印章，根據(jù)審議專項工作報告內(nèi)容設(shè)三個等次，即滿意、基本滿意、不滿意。與會組成人員結(jié)合審議情況，在相應(yīng)等次欄內(nèi)劃“√”，棄權(quán)的不劃任何符號。投票表決應(yīng)在常委會對“一府兩院”專項工作報告審議發(fā)言結(jié)束后進(jìn)行，由會議主持人組織投票表決，當(dāng)場公布計票測評結(jié)果。滿意和基本滿意票合計超過組成人員三分之二的為通過，未超過三分之二或不滿意票數(shù)超過二分之一的為未通過。

四是注重結(jié)果分類處理。對專項工作報告測評結(jié)果為滿意的，工作報告予以通過。對專項工作報告測評結(jié)果為基本滿意的，報告機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)常委會組成人員的審議意見進(jìn)行整改，并及時向主任會議報告整改情況。對專項工作報告測評結(jié)果為不滿意的，工作報告則不予通過，報告機(jī)關(guān)應(yīng)限期進(jìn)行整改，并在主任會議規(guī)定的時限內(nèi)向常委會會議重新報告；常委會對專項工作報告再次進(jìn)行滿意度測評。會后，常委會辦事機(jī)構(gòu)匯總形成審議意見，連同表決結(jié)果向黨委報告，向“一府兩院”及有關(guān)部門反饋，提供給組織部門，作為評價、使用干部的重要依據(jù)；涉及垂直管理部門的，向其上級主管部門通報。同時，通過報紙、電視和刊物等新聞媒體向社會公開。

五是強(qiáng)化跟蹤問效。如果“一府兩院”針對未通過的專項工作報告進(jìn)行了整改，但第二次報告仍未通過的，報告機(jī)關(guān)應(yīng)向常委會主任會議作出檢查，由主任會議根據(jù)檢查情況對報告人或直接責(zé)任人提出處理意見：屬于常委會任命的人員，可以對其依法提出質(zhì)詢案，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在常委會會議上進(jìn)行答復(fù)；可以建議黨委通過組織程序提出辭職、免職或撤銷職務(wù)，由常委會會議審議決定；必要時依法啟動罷免程序。不屬于常委會任命的人員，由常委會建議黨委采取組織措施。

六、探討與商榷

為了更好地完善票決制，將票決制引向深入，進(jìn)一步提高人大監(jiān)督實(shí)效，筆者認(rèn)為有必要就幾個具體環(huán)節(jié)和問題，做進(jìn)一步的探討與商榷。

一是明確票決主體。票決制是人大常委會集體行使職權(quán)的典型表現(xiàn)方式，參與主體毫無疑問應(yīng)該是人大常委會組成人員。列席會議的人大代表和其他相關(guān)人員可以在審議時發(fā)表自己的意見，引導(dǎo)他們暢所欲言，但由于列席的人大代表不是常委會組成人員，所以不能擁有投票權(quán)，不能參與表決。

二是合理劃定票決范圍。據(jù)調(diào)查了解，現(xiàn)在地方人大多數(shù)的做法是對年度內(nèi)聽取審議的“一府兩院”專項工作報告都要進(jìn)行票決制，可地方人大常委會一年中要聽取審議的專項工作報告一般在10件左右，如果對這些工作報告都進(jìn)行票決，恐怕力不從心，如果后期督促整改、詢問質(zhì)詢等措施跟不上，就會使票決制的實(shí)際效果大打折扣，久而久之就會流于形式。鑒于此，我比較贊同一些地方人大有選擇、有重點(diǎn)地進(jìn)行滿意度測評的做法，每年選取3至5項涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾關(guān)心關(guān)注的深化改革、法治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)調(diào)發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、民生保障等方面內(nèi)容的專項工作報告，納入票決制的范疇，突出重點(diǎn)，集中精力一抓到底，以實(shí)際成效取信于民。

三是對兩次報告均未通過的處理。有部分地方人大常委會在“表決辦法”里這樣規(guī)定：被評為不滿意的專項工作報告，整改情況經(jīng)人大常委會再次投票表決仍不滿意的，將撤銷相關(guān)責(zé)任人的職務(wù)。我認(rèn)為上述做法過于“沖動”，剛性有余，彈性不足，不利于改進(jìn)工作，也不是票決制的本意和初衷。我比較贊成有些地方人大這樣的做法：對再次報告仍未獲得通過，人大常委會可以通過新聞媒體予以“曝光”。同時，報告機(jī)關(guān)應(yīng)向人大常委會主任會議作出檢查，由人大常委會主任會議提出處理意見。處理意見中應(yīng)主要包括：視其情況對有關(guān)責(zé)任人采取詢問或質(zhì)詢等剛性措施，并提請常委會會議審議通過。如果詢問或質(zhì)詢程序走完后，報告機(jī)關(guān)的工作報告仍未通過，這時可以考慮啟動罷免程序。

四是建立健全相關(guān)配套制度。票決制是一項系統(tǒng)的工作，要扎實(shí)有效地做好它，關(guān)鍵是要依照法律規(guī)定，完善地方各級人大常委會對“一府兩院”工作報告實(shí)行票決的相關(guān)配套制度，修訂完善《人大常委會議事規(guī)則》《聽取和審議“一府兩院”工作報告無記名投票表決實(shí)施辦法》《人大常委會關(guān)于督促辦理決議、決定及審議意見的辦法》《審議意見轉(zhuǎn)送反饋辦法》和《人大常委會啟動和實(shí)施詢問、質(zhì)詢及罷免等監(jiān)督工作的暫行辦法》等，對常委會審議表決的事項、方式、步驟和辦法作出統(tǒng)一而明確的規(guī)定，以便增強(qiáng)票決制的法定性和權(quán)威性。

（作者系山東省萊蕪市人大常委會研究室副主任）