鄧玲　郝慶

實(shí)施國(guó)土綜合整治是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求和主要途徑，需要樹(shù)立綜合整治理念，開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查與試點(diǎn)示范區(qū)工作，部署“四區(qū)一帶”國(guó)土綜合整治格局，推進(jìn)形成國(guó)土綜合整治的長(zhǎng)效機(jī)制。

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”。國(guó)土開(kāi)發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)面臨重大挑戰(zhàn)，需要貫徹落實(shí)十八大報(bào)告關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的戰(zhàn)略部署，依據(jù)區(qū)域資源環(huán)境本底和地域功能，強(qiáng)化統(tǒng)籌、綜合設(shè)計(jì)，推進(jìn)國(guó)土綜合整治，加快修復(fù)國(guó)土功能，提高國(guó)土開(kāi)發(fā)利用質(zhì)量和效益。

國(guó)土與國(guó)土整治

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量源泉、空間載體和構(gòu)成要素，支撐各行各業(yè)，影響千秋萬(wàn)代，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的地位。從國(guó)土整治的實(shí)踐工作和理論研究看，是由實(shí)際工作出發(fā)，以任務(wù)帶動(dòng)學(xué)科發(fā)展的方式，在具體工作中逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)了理論的發(fā)展?；仡櫲祟惿鐣?huì)的發(fā)展史，就是開(kāi)發(fā)、利用和改造國(guó)土的歷史。由最初臨時(shí)、簡(jiǎn)單、局部、微小改造國(guó)土，到今天實(shí)施長(zhǎng)期、綜合、復(fù)雜、大型改造國(guó)土。在改造和利用國(guó)土的過(guò)程中，針對(duì)產(chǎn)生的一些資源利用效率不高、空間結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題，采取生物措施、工程措施等開(kāi)展了有針對(duì)性的修復(fù)整治工作，即國(guó)土整治。國(guó)土整治工作也是逐步由零星、分散、簡(jiǎn)單整治活動(dòng)向綜合、有計(jì)劃、統(tǒng)籌演化，國(guó)土整治的目標(biāo)多元化、整治的內(nèi)容和手段多樣化、整治的時(shí)間維度和空間維度不斷拓展，實(shí)現(xiàn)由單項(xiàng)國(guó)土整治逐步邁向國(guó)土綜合整治。

從本質(zhì)上說(shuō)，國(guó)土整治和國(guó)土綜合整治沒(méi)有截然的區(qū)分，國(guó)土綜合整治可以看作是國(guó)土整治的高級(jí)階段或者高級(jí)形式。實(shí)際上，單項(xiàng)的國(guó)土整治也需要有綜合的理念，比如工礦廢棄地復(fù)墾在治理手段上需要采取生物措施和工程措施相結(jié)合，在目標(biāo)上要綜合考慮生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)化效益。

國(guó)外國(guó)土整治發(fā)展歷程及啟示

國(guó)土整治作為一項(xiàng)重要任務(wù)被提到議事日程是由國(guó)家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，不同的國(guó)家開(kāi)展國(guó)土整治的時(shí)間各不相同?，F(xiàn)代意義上的國(guó)土整治，出現(xiàn)在歐洲，如德國(guó)、法國(guó)、荷蘭和前蘇聯(lián)等。特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著工業(yè)化、城市化、信息化和全球化進(jìn)程的加快，日本、美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家和韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等薪興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體均或多或少出現(xiàn)諸如資源短缺、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、區(qū)域差距拉大、城市問(wèn)題突出、鄉(xiāng)村衰落等問(wèn)題。為此，這些國(guó)家和地區(qū)針對(duì)本國(guó)或本區(qū)域?qū)嶋H，開(kāi)展了各具特色的國(guó)土整治，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源合理利用、良好生態(tài)環(huán)境形成起到了積極作用。

其中，德國(guó)是世界上最早進(jìn)行國(guó)土整治的國(guó)家之一，已有一百多年的歷史。魯爾工業(yè)區(qū)是德國(guó)乃至世界國(guó)土整治和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型最成功的案例之一。當(dāng)前，德國(guó)的國(guó)土整治注重整治內(nèi)容、目標(biāo)、手段等的綜合，更加注重生態(tài)環(huán)境改善、城鄉(xiāng)面貌更新、自然景觀維護(hù)等，已經(jīng)上升為國(guó)土綜合整治。以農(nóng)村地區(qū)的國(guó)土綜合整治為例，通過(guò)土地條塊整理、村莊改造建設(shè)、生態(tài)景觀規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種措施，在土地整治的同時(shí)全面改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件和周邊環(huán)境。其目標(biāo)已不再是單純地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證國(guó)民糧食安全，而是更加注重使農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源保護(hù)、村鎮(zhèn)革新、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等。如，巴伐利亞州從1980年代以來(lái)積極開(kāi)展國(guó)土綜合整治工作，成效顯著。首先，在制定村鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，推行農(nóng)村土地整理，提高土地的利用率；通過(guò)政府財(cái)政補(bǔ)助，將村莊分散的小塊土地進(jìn)行合并，以便于大型農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行耕作；通過(guò)土地置換，將優(yōu)等的土地用于農(nóng)業(yè)，劣質(zhì)的土地用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和工廠企業(yè)；通過(guò)土地整理，建設(shè)田間道路、排灌設(shè)施，使農(nóng)村用地更加符合農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。同時(shí)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推廣機(jī)械化作業(yè)，組建合作社，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和現(xiàn)代化水平。其次，興建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，動(dòng)員大企業(yè)到鄉(xiāng)村辦廠，積極發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，寶馬、西門子、奧迪等全球知名大企業(yè)開(kāi)始在鄉(xiāng)村建設(shè)生產(chǎn)基地，使許多農(nóng)民可以就地就業(yè)，有效地遏制了農(nóng)村人口的外流，振興了落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

除德國(guó)外，日本、美國(guó)、法國(guó)等也相繼開(kāi)展了各具特色的國(guó)土整治工作。這些國(guó)家一方面重視針對(duì)全國(guó)或者特定區(qū)域的綜合性國(guó)土整治工作，另一方面也重視專項(xiàng)國(guó)土整治工作。如美國(guó)開(kāi)展了田納西河流域綜合整治、阿巴拉契亞區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)、切薩皮克海灣綜合整治等綜合性國(guó)土整治，同時(shí)也高度重視土地整治、土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、污染土地（棕地）修復(fù)等專項(xiàng)國(guó)土整治工作。

在各國(guó)的國(guó)土整治實(shí)踐過(guò)程中，國(guó)土整治內(nèi)容由少到多，地區(qū)由小到大，目標(biāo)從單一到綜合，手段由傳統(tǒng)到先進(jìn)，發(fā)生了較大的變化，積累了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的國(guó)土整治有較大的啟示。

第一，要以國(guó)土資源的調(diào)查評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)。各國(guó)都認(rèn)識(shí)到，只有摸清資源家底，才能有針對(duì)性地進(jìn)行國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、利用和治理，才能使國(guó)土整治有的放矢，才能避免人力、物力與財(cái)力的浪費(fèi)。因此，對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查評(píng)價(jià)，成為世界各國(guó)開(kāi)展國(guó)土整治的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。日本早在1951年就專門制訂了《國(guó)土調(diào)查法》，實(shí)施了全國(guó)的國(guó)土調(diào)查。其他主要發(fā)達(dá)國(guó)家也比較重視對(duì)國(guó)土的全面調(diào)查評(píng)價(jià)。

第二，要健全法律法制保障體系。國(guó)土整治內(nèi)容十分廣泛，涉及多方面、多層次的利益關(guān)系。各國(guó)一般采用經(jīng)濟(jì)政策、行政命令和法律手段等方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。其中法律手段被證明最為行之有效。因此，各國(guó)都十分重視國(guó)土立法工作。日本國(guó)土整治法令最為全面，每項(xiàng)重大國(guó)土整治都制定有專門法律。如合理利用農(nóng)業(yè)資源，建設(shè)農(nóng)業(yè)基地方面有《農(nóng)業(yè)基本法》；合理開(kāi)發(fā)水域、利用漁業(yè)資源方面有《水產(chǎn)資源保護(hù)法》《海洋水產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)法》等。其他國(guó)家，如法、美、德等也十分重視立法工作。我國(guó)應(yīng)適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府管理職能，提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求，抓緊制定專門的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，

第三，要有完善的組織保證。國(guó)土整治比較成功的國(guó)家一般設(shè)有專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌全局，進(jìn)行多部門的綜合開(kāi)發(fā)和國(guó)土資源的綜合治理。如法國(guó)于1963年設(shè)立由總理直接領(lǐng)導(dǎo)的、負(fù)責(zé)全國(guó)領(lǐng)土整治的部級(jí)專門機(jī)構(gòu)——“領(lǐng)土整治和地域開(kāi)發(fā)局”，對(duì)國(guó)土進(jìn)行全面規(guī)劃，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不同地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)工作。我國(guó)國(guó)土整治需要健全工作組織機(jī)制，明確國(guó)土整治的原則、主管部門、工作程序、權(quán)屬調(diào)整和資金保障等內(nèi)容。明確不同部門、不同機(jī)構(gòu)之間協(xié)作配合的機(jī)制。明確農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與的機(jī)制和方式等。

第四，要有科學(xué)的規(guī)劃做指導(dǎo)。有計(jì)劃地開(kāi)展國(guó)土整治，是當(dāng)前各國(guó)國(guó)土整治的共同特征。日本先后制定了六次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃。同時(shí)，針對(duì)特定區(qū)域和領(lǐng)域，也制定了層次分明的國(guó)土整治規(guī)劃。通過(guò)規(guī)劃，合理安排國(guó)土整治的空間布局和開(kāi)展時(shí)序。

第五，不斷豐富國(guó)土整治的內(nèi)容。早期的國(guó)土整治一般選擇增產(chǎn)潛力大的地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)治理，建立生產(chǎn)基地，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一舉措獲得顯著效果。隨著人類對(duì)自然社會(huì)認(rèn)識(shí)的加深，國(guó)土整治內(nèi)容不斷豐富，其重點(diǎn)也逐步向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，國(guó)土綜合整治成為各國(guó)共同追求的目標(biāo)。經(jīng)驗(yàn)表明，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，更好地促進(jìn)了資源的合理利用，縮小了地區(qū)差別，有效地控制了先進(jìn)地區(qū)或大城市的盲目增長(zhǎng)。

第六，要十分重視理論建設(shè)和培養(yǎng)專業(yè)科技隊(duì)伍。國(guó)土整治是一門科學(xué)，世界各國(guó)在進(jìn)行國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程中，均十分重視理論體系建設(shè)和專業(yè)科技隊(duì)伍的培養(yǎng)。創(chuàng)立了建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、數(shù)學(xué)等多學(xué)科基礎(chǔ)上的一門邊緣科學(xué)——“區(qū)域科學(xué)”，專門研究地域開(kāi)發(fā)規(guī)劃與設(shè)計(jì)。一些教育機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)課程，培養(yǎng)專門人才。

第七，要注重維護(hù)生態(tài)景觀。國(guó)土綜合整治是對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)利用方式的再組織和再優(yōu)化過(guò)程。國(guó)土整治過(guò)程改變了地表生態(tài)系統(tǒng)，必然對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，從而影響土地的可持續(xù)利用。國(guó)土綜合整治需要按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然的理念，把國(guó)土綜合整治作為實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)的有效工具。將生態(tài)景觀建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿到國(guó)土綜合整治的全過(guò)程，滿足兼顧自然保護(hù)、景觀保護(hù)和生態(tài)環(huán)境等方面的基本原則和要求。

我國(guó)國(guó)土整治開(kāi)展歷程

我國(guó)歷史上開(kāi)展了各種類型的國(guó)土整治，并注重發(fā)揮國(guó)土整治的綜合效益。如，為開(kāi)發(fā)土地資源，保障邊疆安定，有計(jì)劃地開(kāi)展了移民屯田；為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，治理洪澇災(zāi)害，修建了都江堰等水利工程；為方便交通，促進(jìn)貨物運(yùn)輸，實(shí)施運(yùn)河開(kāi)挖等工程，這些國(guó)土整治工程加強(qiáng)了中央政府統(tǒng)治，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工商業(yè)的發(fā)展，具有重要的軍事、政治和經(jīng)濟(jì)意義。如秦國(guó)通過(guò)建設(shè)鄭國(guó)渠，改造了鹽堿地4萬(wàn)余頃（相當(dāng)于現(xiàn)在280萬(wàn)畝）；通過(guò)修建都江堰水利工程，根治岷江水患，發(fā)展川西農(nóng)業(yè)，造福成都平原。兩項(xiàng)工程為泰國(guó)統(tǒng)一中國(guó)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)條件。

近代以來(lái)，孫中山《建國(guó)方略》中首次對(duì)全國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治進(jìn)行了部署，在這個(gè)龐大的總體構(gòu)思中提出：修建10萬(wàn)英里的鐵路，以五大鐵路系統(tǒng)把中國(guó)的沿海、內(nèi)地和邊疆連接起來(lái)；修建遍布全國(guó)的公路網(wǎng)，修建100萬(wàn)英里的公路；開(kāi)鑿、整修全國(guó)的水道和運(yùn)河，大力發(fā)展內(nèi)河交通和水力、電力事業(yè)；在中國(guó)北部、中部及南部沿海各修建一個(gè)如“紐約港”那樣的世界水平的大海港；并提出修建三峽大壩，這是中國(guó)人首次提出三峽水力開(kāi)發(fā)的設(shè)想?！督▏?guó)方略》是我國(guó)歷史上第一個(gè)較為全面的國(guó)土開(kāi)發(fā)與治理規(guī)劃。

新中國(guó)成立后，開(kāi)展了一系列國(guó)土整治工作。改革開(kāi)放以前，國(guó)土整治主要表現(xiàn)為對(duì)國(guó)土資源的所有制改造，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，對(duì)國(guó)土資源的大力開(kāi)發(fā)利用，以及為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力而進(jìn)行的水利工程建設(shè)與治理。包括大規(guī)模組織開(kāi)荒運(yùn)動(dòng)、大搞農(nóng)田水利基本建設(shè)，以及其他一些國(guó)土整治的相關(guān)工作。如在陜北綏德、米脂和甘肅西峰等地開(kāi)展黃河巾游黃土高原水土流失和水土保持的調(diào)查研究與水土保持措施區(qū)劃工作、上海市地而沉降的研究與防治。

改革開(kāi)放以后，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和大規(guī)模國(guó)土開(kāi)發(fā)活動(dòng)的展開(kāi)，建設(shè)無(wú)序、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問(wèn)題日益加重。針對(duì)當(dāng)時(shí)的情況，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人提出要開(kāi)展國(guó)土整治與國(guó)土規(guī)劃工作。1981年4月2日，中央書(shū)記處第97次會(huì)議做出決定：“國(guó)家建委要同國(guó)家農(nóng)委配合，搞好我國(guó)的國(guó)土整治。建委的任務(wù)不能只管基建項(xiàng)目，而且應(yīng)該管土地利用、土地開(kāi)發(fā)、綜合開(kāi)發(fā)、地區(qū)開(kāi)發(fā)、整治環(huán)境、大河流開(kāi)發(fā)，要搞立法，搞規(guī)劃。國(guó)土整治是個(gè)大問(wèn)題”。此后，開(kāi)展了以國(guó)土綜合整治為核心的國(guó)土規(guī)劃編制工作，到1993年底，全國(guó)已有30個(gè)省（區(qū)、市）、223個(gè)地市、640個(gè)縣開(kāi)展了國(guó)土規(guī)劃編制工作。金沙江下游地區(qū)、烏江干流沿岸地區(qū)、京津唐地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、以山西為中心的能源和重化工基地等區(qū)域分別編制了跨行政區(qū)國(guó)土規(guī)劃。長(zhǎng)江、黃河、淮河、松花江、遼河、珠江等流域編制了流域整治規(guī)劃。由于多種原因，除《金沙江下游地區(qū)國(guó)土規(guī)劃》《山東省綜合國(guó)土規(guī)劃》外，《全國(guó)綱要》以及其他要求報(bào)國(guó)務(wù)院審批的國(guó)土規(guī)劃未能正式批復(fù)。但規(guī)劃提出的許多建議和設(shè)想被采納，如三峽工程、南水北調(diào)_丁程、京九鐵路等。這一時(shí)期國(guó)土開(kāi)發(fā)整治工作受到高度重視，在“六五”至“八五”三個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中都有專門的章節(jié)對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治工作進(jìn)行部署。

1998年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。國(guó)土整治和國(guó)土規(guī)劃職能由國(guó)家計(jì)委劃轉(zhuǎn)國(guó)土資源部。這一時(shí)期，國(guó)土整治工作所處的宏觀背景發(fā)生了較大變化，資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾更加尖銳，糧食安全、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)差距拉大等深層次問(wèn)題更加突出，國(guó)土整治任務(wù)更加艱巨。國(guó)土資源部先后組織開(kāi)展了國(guó)土資源大調(diào)查、土地利用調(diào)杏等工作，積累了豐富的基礎(chǔ)資料，并積極開(kāi)展了土地整治、地質(zhì)災(zāi)害防治等相關(guān)工作。在“十五”到“十三五”四個(gè)國(guó)土資源五年規(guī)劃（計(jì)劃）中也明確提出開(kāi)展國(guó)土綜合整治相關(guān)工作。同時(shí)農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局等相關(guān)部門也開(kāi)展了不同類型的國(guó)土整治工作。但是全國(guó)層面的國(guó)土綜合整治工作仍處于探索階段，還沒(méi)有形成統(tǒng)一的管理。

我國(guó)國(guó)土綜合整治面臨的現(xiàn)狀問(wèn)題

整治任務(wù)重，資金需求量大

高強(qiáng)度的國(guó)土開(kāi)發(fā)利用支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持了三十多年的快速發(fā)展，也給資源環(huán)境和國(guó)土空間造成了極大的破壞。推進(jìn)資源節(jié)約高效利用、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、防治地質(zhì)災(zāi)害等國(guó)土綜合整治任務(wù)較重。以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為例，根據(jù)2010年在山西太原召開(kāi)的全國(guó)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的相關(guān)材料顯示，全國(guó)因采礦形成的采空區(qū)面積約134.9萬(wàn)公頃，采礦活動(dòng)占用或破壞的土地面積約238.3萬(wàn)公頃，但是恢復(fù)治理成效較低。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2011年，北京市土地面積被累計(jì)占用破壞21950公頃，累計(jì)恢復(fù)了1760.5公頃，僅為8%。推進(jìn)工礦廢棄地恢復(fù)治理有利于消除地質(zhì)災(zāi)害隱患，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，優(yōu)化土地利用空間結(jié)構(gòu)。但是我國(guó)的礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作主要以財(cái)政資金投入為主，相對(duì)于數(shù)量巨大的待恢復(fù)治理工礦廢棄地，單純依靠國(guó)家財(cái)政投入難以進(jìn)行有效、及時(shí)、全面的治理。如山西省朔州市初步測(cè)算，需治理的歷史遺留礦山總面積約200公里，僅復(fù)墾復(fù)綠資金就需要60億元，地方財(cái)政難以負(fù)擔(dān)。

單項(xiàng)整治效果差，綜合整治機(jī)制不健全

國(guó)土綜合整治在實(shí)施過(guò)程中會(huì)涉及土地整理、生態(tài)維護(hù)、環(huán)境治理、農(nóng)田水利、基礎(chǔ)交通等多項(xiàng)內(nèi)容的配套建設(shè)。當(dāng)前，這些職能分屬不同部門，各自為政，進(jìn)而出現(xiàn)了一些問(wèn)題。如，各部門問(wèn)缺少有機(jī)銜接，出現(xiàn)了“部門項(xiàng)目多、局部改造多”的問(wèn)題，部分項(xiàng)目存在重復(fù)立項(xiàng)和分散立項(xiàng)的問(wèn)題，分散了人力、物力、財(cái)力資源，不利于國(guó)土整治項(xiàng)目集中連片的全面、快速推進(jìn)。并導(dǎo)致國(guó)土整治上作不同階段缺乏銜接，影響實(shí)施效果。如國(guó)土部門開(kāi)展土地復(fù)墾后，復(fù)林植被后期維護(hù)得不到相關(guān)部門的配合，在一定程度上影響礦山環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理工作成效。另一方面，沒(méi)有形成多元投資機(jī)制。國(guó)外的國(guó)土整治已經(jīng)形成了多元投資機(jī)制。以德國(guó)土地整理為例，聯(lián)邦政府投資48%，地方政府投資32%，土地所有者投資20%。在我國(guó)，多是政府投入，但是由于國(guó)土整治任務(wù)重，中央及地方的資金缺口較多，而其他一些籌資渠道尚未通暢，致使資金良性造血功能不足，影響國(guó)土整治的開(kāi)展和成效。

群眾需求強(qiáng)烈，生態(tài)文明建設(shè)要求高

經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和人民群眾需求日益上升，對(duì)國(guó)土的開(kāi)發(fā)利用、空間優(yōu)化和質(zhì)量提升提出了更高的需求。一方面，需要著力解決在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，面臨的資源相對(duì)不足、環(huán)境容量有限、局部國(guó)土承載能力不高等突出矛盾。另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，廣大人民群眾對(duì)宜居安康國(guó)土的追求越來(lái)越高，需要著力解決損害群眾健康、危及人身和財(cái)產(chǎn)安全的突出問(wèn)題和關(guān)鍵矛盾，如水污染、大氣污染、土壤重金屬污染、生態(tài)退化、自然災(zāi)害及地質(zhì)災(zāi)害等，逐步補(bǔ)上長(zhǎng)期積累的歷史欠賬，不斷改善人們牛存與發(fā)展的國(guó)土質(zhì)量。

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，對(duì)國(guó)土綜合整治工作提出了更高的要求。需要借鑒國(guó)外實(shí)施圍土綜合整治的成功經(jīng)驗(yàn)，大力開(kāi)展相關(guān)工作，從整體上改善區(qū)域國(guó)土質(zhì)量，提高國(guó)土空間利用和資源開(kāi)發(fā)水平，保障資源的安全供給，營(yíng)造宜居安康、綠色高效的國(guó)土，提高對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力和全面支撐能力，促進(jìn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的同步提升。使國(guó)土綜合整治成為維護(hù)國(guó)土安全，保障可持續(xù)發(fā)展，支撐國(guó)家糧食安傘和生態(tài)安令，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手和基礎(chǔ)平臺(tái)，促進(jìn)國(guó)土開(kāi)發(fā)利用從無(wú)序走向有序、從低效到高效、從危機(jī)到安全的轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)國(guó)土的綜合承載能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。

開(kāi)展國(guó)土綜合整治的建議

開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查評(píng)價(jià)與試點(diǎn)示范工作

充分利用國(guó)土資源等部門開(kāi)展的國(guó)土資源大調(diào)查、土地調(diào)查、基礎(chǔ)地理測(cè)繪等國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)的成果。通過(guò)問(wèn)題診斷、空間疊加等手段，開(kāi)展資源環(huán)境承載力綜合評(píng)價(jià)等工作，對(duì)各區(qū)域國(guó)土綜合整治面臨的突出問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)。為開(kāi)展國(guó)土綜合整治，實(shí)施重大工程提供科學(xué)基礎(chǔ)。選擇具有一定地域代表性，集中連片，利于綜合整治效果產(chǎn)出，對(duì)推動(dòng)全國(guó)或一定區(qū)域上的國(guó)土綜合整治具有示范意義的地區(qū)，進(jìn)行示范區(qū)（示范工程）建設(shè)。

國(guó)土綜合整治示范區(qū)的選取要重點(diǎn)突出，可考慮在縣級(jí)行政單位內(nèi)設(shè)置國(guó)土綜合整治重大工程。以重大工程為平臺(tái)，整合各方資金和力量，統(tǒng)一規(guī)劃，整體推進(jìn)國(guó)土綜合整治工作。通過(guò)示范試點(diǎn)先行，帶動(dòng)全面國(guó)土綜合整治工作開(kāi)展。注重發(fā)揮國(guó)土綜合整治的平臺(tái)效益，集聚各方力量和資金，綜合運(yùn)用多種手段，促進(jìn)國(guó)土綜合整治示范區(qū)內(nèi)各項(xiàng)功能的全面提升。注重調(diào)動(dòng)各方力量，通過(guò)探索創(chuàng)新和試點(diǎn)示范，建立有利于規(guī)范化推進(jìn)國(guó)土綜合整治的長(zhǎng)效機(jī)制。

構(gòu)建“四區(qū)一帶”國(guó)土綜合整治格局

依據(jù)主體功能區(qū)理念，針對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)利用存在的資源利用效率不高、空間布局不合理、生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境質(zhì)量下降等問(wèn)題，按照資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、空間優(yōu)化的要求，在農(nóng)村地區(qū)、城市化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)、海岸帶和海島，重點(diǎn)開(kāi)展國(guó)土綜合整治，構(gòu)建“四區(qū)一帶”國(guó)土綜合整治格局，改善人居生活環(huán)境，修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)和布局，提高國(guó)土開(kāi)發(fā)利用與資源環(huán)境承載力匹配程度，提高國(guó)土開(kāi)發(fā)效益和效率。

城市化地區(qū)的國(guó)土綜合整治宜重點(diǎn)開(kāi)展京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等城市化地區(qū)低效用地再開(kāi)發(fā)和環(huán)境整治，提高建設(shè)用地效率，改善提升人居環(huán)境；農(nóng)村地區(qū)的國(guó)土綜合整治部署為開(kāi)展田、水、路、林、村農(nóng)村土地綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提高糧食生產(chǎn)能力；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的國(guó)土綜合整治要加快實(shí)施黃土高原、三峽庫(kù)區(qū)、西南石漠化等重要生態(tài)功能區(qū)重大生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力；礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)要重點(diǎn)開(kāi)展地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和工礦廢棄地復(fù)墾利用，改善礦區(qū)環(huán)境，有效利用工礦廢棄地，建設(shè)綠色礦山，推進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)；海岸帶及海島地區(qū)要海岸帶和海島綜合整治，提升海洋環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)價(jià)值。

形成推進(jìn)國(guó)土綜合整治的長(zhǎng)效機(jī)制

根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H和整治任務(wù)，構(gòu)建具有時(shí)代特色和區(qū)域特色的國(guó)土綜合整治長(zhǎng)效機(jī)制。一是探索建立以國(guó)土綜合整治為平臺(tái)的部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制，逐步改進(jìn)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治各自為政、條塊分割的情況，提高國(guó)土綜合整治實(shí)施進(jìn)度和整體效果。二是探索國(guó)土綜合整治市場(chǎng)化機(jī)制，拓寬投融資渠道，形成以政府資金為主導(dǎo)，吸引社會(huì)資金多元化投入機(jī)制。三是研究有利于開(kāi)展國(guó)土綜合整治的政策措施，建立有利于規(guī)范化推進(jìn)國(guó)土綜合整治的長(zhǎng)效機(jī)制。四是加強(qiáng)技術(shù)和管理創(chuàng)新，探索在石漠化治理、礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境治理、自然災(zāi)害防治等方面采用新技術(shù)、新方法和新設(shè)備，提升各項(xiàng)整治工作的技術(shù)水平。注重引入先進(jìn)管理理念，提高整治工程管理水平，增強(qiáng)綜合整治效果。