張超

近幾年，美國(guó)為提升其國(guó)際廣播系統(tǒng)的國(guó)際傳播力采取了一些措施。其中最引人注目的是修改了《史密斯-蒙特法》（Smith-Mundt Act），頒布了《現(xiàn)代史密斯-蒙特法》（Smith-Mundt Modernization Act）。該法案是美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬于2013年1月簽署生效的，新法案的亮點(diǎn)在于取消了針對(duì)美國(guó)國(guó)際廣播機(jī)構(gòu)65年的一項(xiàng)禁令：允許美國(guó)國(guó)際廣播的傳播內(nèi)容面向本國(guó)公眾傳播，這在美國(guó)國(guó)際廣播史上具有劃時(shí)代的意義，也是奧巴馬“靈巧外交”（smart diplomacy）在公共外交領(lǐng)域的體現(xiàn)。而根據(jù)2014年BBG（Broadcasting Board of Governors，美國(guó)廣播理事會(huì)）年報(bào)，這一新法案頒布后，美國(guó)國(guó)際廣播系統(tǒng)的周受眾數(shù)達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的2.15億。美國(guó)為何廢除《史密斯-蒙特法》的廣播禁令，《現(xiàn)代史密斯-蒙特法》又會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)際廣播的未來走向帶來何種影響呢？

一、《史密斯-蒙特法》與美國(guó)國(guó)際廣播“禁令”

從世界范圍看，美國(guó)的國(guó)際廣播體系具有獨(dú)特性，而其對(duì)外宣傳內(nèi)容不得對(duì)國(guó)內(nèi)廣播的禁令，也是世界罕見。英國(guó)廣播公司（BBC）作為公營(yíng)媒體，兼具對(duì)內(nèi)廣播和對(duì)外廣播兩種功能，今日俄羅斯（Russia Today，RT）是俄羅斯政府全額資助的國(guó)際新聞電視頻道，也允許俄羅斯國(guó)內(nèi)民眾收看，而自稱“自由”、“民主”的美國(guó)，為何禁止其國(guó)際廣播內(nèi)容在國(guó)內(nèi)傳播呢？難道是為了防止對(duì)內(nèi)宣傳？因而有人稱《史密斯-蒙特法》是一部“反對(duì)美國(guó)國(guó)際廣播對(duì)內(nèi)進(jìn)行宣傳的法令”。但實(shí)際上，《史密斯-蒙特法》在1948年頒布之初，并未對(duì)廣播范圍做出書面限定，從本質(zhì)上說，它只是一部公共外交法律。

1.《史密斯-蒙特法》制定的背景和地位

《史密斯-蒙特法》是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物，前身是《布魯姆法案》（Bloom Bill）。1945年10月由美國(guó)眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席布魯姆（Bloom）向國(guó)務(wù)院提交，旨在將美國(guó)多種形式的信息和交流活動(dòng)永久化，但是這一法案卻遭到了國(guó)會(huì)的抵制。因?yàn)閲?guó)會(huì)認(rèn)為問題的關(guān)鍵并不是美國(guó)政府的信息活動(dòng)是否應(yīng)該被美國(guó)公眾所知，而是美國(guó)國(guó)務(wù)院是否可以被信任地創(chuàng)造和傳播這些產(chǎn)品。①因?yàn)椤岸?zhàn)”剛結(jié)束，此法案很容易將其與戰(zhàn)時(shí)新聞局和納粹的宣傳相聯(lián)系，當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)擔(dān)心美國(guó)政府部門混有共產(chǎn)主義分子，對(duì)雇員的忠誠(chéng)度產(chǎn)生懷疑。美國(guó)傳統(tǒng)文化中對(duì)言論自由的崇尚、對(duì)宣傳的反感和孤立主義外交傳統(tǒng)使美國(guó)在“二戰(zhàn)”后迅速收縮了對(duì)外信息和文化交流活動(dòng)。1946年7月，此法案在參議院被否決。

“冷戰(zhàn)”開始后，美蘇兩國(guó)公開對(duì)抗，蘇聯(lián)延續(xù)“二戰(zhàn)”期間的對(duì)外宣傳攻勢(shì)，在宣傳方面壓倒了美國(guó)，美國(guó)迫于壓力，公共外交才重新得到重視。1947年夏，參議員亞歷山大·史密斯（Alexander Smith）和眾議員卡爾·蒙特（Karl Mundt）赴歐洲考察時(shí)，發(fā)現(xiàn)歐洲國(guó)家對(duì)美國(guó)存在嚴(yán)重的偏見和誤解，于是向國(guó)會(huì)提出報(bào)告，主張美國(guó)應(yīng)該對(duì)西歐國(guó)家“開展有效的對(duì)外宣傳，進(jìn)行強(qiáng)大、有效的信息和教育交流活動(dòng)”。兩人聯(lián)名向國(guó)會(huì)提交《史密斯-蒙特議案》，1948年法案得以通過。

因此，《史密斯-蒙特法》使美國(guó)政府對(duì)外文化交流和信息傳播活動(dòng)真正具備了合法地位，是美國(guó)政府開展公共外交的法律依據(jù)，也是美國(guó)對(duì)外從事國(guó)際廣播的法律基石。

2.禁令的產(chǎn)生及其爭(zhēng)議

1948年的《史密斯-蒙特法》并未對(duì)美國(guó)的信息和教育交流活動(dòng)中的傳播內(nèi)容進(jìn)行地域限制，只是規(guī)定政府資助的媒體不得壟斷媒體市場(chǎng)，但美國(guó)國(guó)際廣播一直與國(guó)內(nèi)私營(yíng)媒體保持“井水不犯河水”的原則，所以存在一種“事實(shí)上的禁令”。

禁令以法律條文出現(xiàn)是在1972年的《外交關(guān)系授權(quán)法案》（Foreign Relations Authorization Act）中。當(dāng)時(shí)出臺(tái)禁令的主要原因源于美國(guó)新聞署（United States Information Agency）在美國(guó)國(guó)內(nèi)放映的電影《捷克斯洛伐克1968》（Czechoslovakia 1968）。參議員富布賴特（Fulbright）認(rèn)為此舉欠妥，美國(guó)新聞署涉嫌對(duì)內(nèi)進(jìn)行宣傳。因此富布賴特以此提出修正案，并獲通過。《外交關(guān)系授權(quán)法案》規(guī)定：“禁止面向海外聽眾的關(guān)于美國(guó)、美國(guó)政策和它的人民的信息面向國(guó)內(nèi)傳播。如果要面向國(guó)內(nèi)傳播，必須經(jīng)過國(guó)會(huì)特別授權(quán)。”

1985年美國(guó)開辦面向古巴播出的馬蒂電臺(tái)（Radio Mar ti），美國(guó)參議員愛德華·佐倫斯基（Edward Zorinsky）表示強(qiáng)烈反對(duì)，并對(duì)禁令提出修正案，進(jìn)一步收緊禁令：“用于美國(guó)新聞署的資金不應(yīng)被用來影響美國(guó)輿論，美國(guó)新聞署制作的節(jié)目不應(yīng)面向國(guó)內(nèi)傳送。納稅人肯定不需要或不希望他們的稅款用于政府對(duì)他們進(jìn)行宣傳?！雹跒榱吮ＷC禁令的實(shí)施，不讓美國(guó)國(guó)內(nèi)民眾接觸、傳播、利用這些內(nèi)容，《信息自由法》（Freedom of Information Act）也將美國(guó)對(duì)外宣傳內(nèi)容排除在外，從而使美國(guó)民眾無法了解美國(guó)政府的對(duì)外宣傳內(nèi)容。

但是進(jìn)入上世紀(jì)90年代，隨著衛(wèi)星電視的普及和互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，美國(guó)國(guó)際廣播的傳播手段不僅僅局限于廣播，《史密斯-蒙特法》的禁令形同虛設(shè)。為了不與法律相抵觸，“美國(guó)之音”1994年開辦網(wǎng)站時(shí)，不得不把服務(wù)器設(shè)在海外?！?·11”事件后，小布什政府全面擴(kuò)張國(guó)際廣播、開展公共外交，但美國(guó)的形象卻沒有改善反而惡化，美國(guó)各界開始反思影響國(guó)際廣播發(fā)揮效能的因素，并認(rèn)為《史密斯-蒙特法》中的禁令是美國(guó)國(guó)際廣播開展公共外交最大的法律障礙，在信息全球化時(shí)代，用地理疆界界定受眾已經(jīng)過時(shí)。

3.《現(xiàn)代史密斯-蒙特法》的頒布

2013年1月，《現(xiàn)代史密斯-蒙特法》作為第1078節(jié)正式收錄于《2013年國(guó)防授權(quán)法案》，規(guī)定（HR 5736）：授權(quán)為海外受眾準(zhǔn)備的有關(guān)美國(guó)的信息和材料出于其他目的可在國(guó)內(nèi)傳播，并將第502款（22 U.S.C. 1461）修改為：“在與其他法律相適應(yīng)的前提下，在任何適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，提供關(guān)于運(yùn)作、節(jié)目、提供給媒體公眾和國(guó)會(huì)的信息，使節(jié)目在國(guó)內(nèi)傳播。”

BBG也推出政策表示：美國(guó)國(guó)際廣播機(jī)構(gòu)不得尋求用辛迪加的方式向國(guó)內(nèi)媒體提供節(jié)目材料、發(fā)展國(guó)內(nèi)受眾，國(guó)際廣播機(jī)構(gòu)可提供為海外制作的節(jié)目用于國(guó)內(nèi)媒體面向外國(guó)移民社區(qū)的廣播，將其作為外交政策使命的一部分。

值得注意的是，《現(xiàn)代史密斯-蒙特法》將該法的適用范圍擴(kuò)大到整個(gè)國(guó)務(wù)院，以往僅限于國(guó)務(wù)卿領(lǐng)導(dǎo)下的公共關(guān)系和公共外交部門；《現(xiàn)代史密斯-蒙特法》并沒有賦予美國(guó)政府面向國(guó)內(nèi)受眾進(jìn)行宣傳活動(dòng)的自由，繼續(xù)保留防止美國(guó)政府壟斷媒體市場(chǎng)的條款，并強(qiáng)調(diào)政府資助的媒體不與現(xiàn)有國(guó)內(nèi)媒體競(jìng)爭(zhēng)，而且BBG無權(quán)用撥款從事國(guó)內(nèi)廣播。

二、《現(xiàn)代史密斯-蒙特法》對(duì)美國(guó)國(guó)際廣播的影響

BBG下屬的國(guó)際廣播媒體包括：美國(guó)之音（Voice of America）、自由歐洲/自由電臺(tái)（Radio Free Europe/ RadioLiberty）、自由亞洲電臺(tái)（Radio Free Asia）、對(duì)古巴廣播部（Office of Cuba Broadcasting，包含馬蒂電臺(tái)和電視臺(tái)）、中東廣播網(wǎng)（Middle East Broadcast Networks，包括自由電視臺(tái)Alhurra TV和薩瓦電臺(tái)Radio Sawa）。對(duì)于禁令的廢除，BBG高層認(rèn)為，這將有助于實(shí)現(xiàn)BBG在公共外交上的使命，而這恰恰也是《現(xiàn)代史密斯-蒙特法》頒布的意義。

1.美國(guó)國(guó)際廣播以“新聞媒體”姿態(tài)參與全球新聞競(jìng)爭(zhēng)

盡管BBG一直宣稱，美國(guó)國(guó)際廣播機(jī)構(gòu)是新聞媒體，按照新聞行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)采制節(jié)目，但美國(guó)國(guó)際廣播面臨一個(gè)尷尬的問題：如果“美國(guó)之音”說的是真相，為什么不對(duì)本國(guó)民眾廣播？“美國(guó)之音”前臺(tái)長(zhǎng)大衛(wèi)·杰克遜（David Jackson）認(rèn)為，取消禁令將有助于平息“美國(guó)之音”傳播內(nèi)容值得懷疑的批評(píng)。③

禁令廢除后，BBG的各個(gè)下屬媒體，可以真正以“新聞媒體”的姿態(tài)參與國(guó)際新聞競(jìng)爭(zhēng)。由于美國(guó)國(guó)內(nèi)媒體近些年因經(jīng)營(yíng)收入問題減少了對(duì)國(guó)際新聞的采制，美國(guó)國(guó)際廣播機(jī)構(gòu)可以利用其在國(guó)際新聞采制上的資源和平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，拓展其內(nèi)容的傳播渠道，彌補(bǔ)美國(guó)國(guó)內(nèi)媒體在國(guó)際新聞報(bào)道上的不足。

根據(jù)BBG《2012-2016戰(zhàn)略計(jì)劃》（BBG Strategic Plan 2012-2016），美國(guó)的國(guó)際廣播將在這期間整合為一個(gè)機(jī)構(gòu)、多個(gè)分支品牌，構(gòu)筑面向全球的傳播網(wǎng)絡(luò)，通過廣播、電視、新媒體等多種渠道參與全球新聞競(jìng)爭(zhēng)，建立多語種新聞交換平臺(tái)。到2016年每周受眾數(shù)從2009年的1.75億增至2.16億，成為世界頂尖國(guó)際新聞傳播機(jī)構(gòu)。④但是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要在立法上打破禁令。

禁令解除后，意味著BBG在覆蓋方面，可以采取多種技術(shù)手段、重合覆蓋，使國(guó)際廣播真正進(jìn)入全球覆蓋階段；在爭(zhēng)奪受眾市場(chǎng)方面，可以幫助BBG抓住新媒體環(huán)境下各種潛在的市場(chǎng)拓展機(jī)會(huì)，尤其是在新媒體受眾領(lǐng)域；在國(guó)際話語權(quán)爭(zhēng)奪上，基地組織和半島電視臺(tái)已覆蓋美國(guó)境內(nèi)，影響美國(guó)的穆斯林群體和美國(guó)民眾。BBG可在美國(guó)國(guó)內(nèi)與之進(jìn)行正面交鋒，以實(shí)現(xiàn)其推行自由、民主，反對(duì)極端主義的使命。

2.移民群體成為美國(guó)國(guó)際廣播新目標(biāo)

由于小布什政府“先發(fā)制人”、非友即敵的政策，美國(guó)外交政策與公共外交脫節(jié)，出現(xiàn)了欲速則不達(dá)的情況。奧巴馬上臺(tái)后，重新審視了公共外交，意識(shí)到美國(guó)長(zhǎng)期安全不是通過武力威懾其他民族，而是通過提高與其他民族的對(duì)話能力來實(shí)現(xiàn)，因此必須全面地、可持續(xù)地重新“接觸”世界。⑤

在“接觸”政策的指導(dǎo)下，當(dāng)前美國(guó)國(guó)際廣播的目標(biāo)群體，不再以地理疆界作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，而是以美國(guó)利益為最終劃分標(biāo)準(zhǔn)。因此除了海外目標(biāo)國(guó)群體外，移民群體已成為美國(guó)公共外交和國(guó)際廣播的重要組成部分，這在美國(guó)公共外交領(lǐng)域是一個(gè)突破。

實(shí)際上，移民群體已經(jīng)受到了某些國(guó)家的重視。如BBC調(diào)查顯示，BBC世界電臺(tái)50%以上的外國(guó)受眾不是在本國(guó)收聽該臺(tái)的⑥，而是在本國(guó)之外，這表明移民族群想通過國(guó)際廣播知道關(guān)于他們國(guó)家的新聞。2011年5月17日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿辦公室成立了國(guó)際移民接觸聯(lián)盟（International Diaspora Engagement Alliance），試圖通過體育、藝術(shù)以及文化交流等非傳統(tǒng)外交手段來加強(qiáng)移民在文化外交、公共外交中的影響。禁令廢棄后，美國(guó)國(guó)際廣播節(jié)目可以通過國(guó)內(nèi)媒體有選擇地對(duì)移民群體進(jìn)行播出，以此在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共外交的目的。

此外，美國(guó)的公共外交大眾傳播力量也不僅限于國(guó)際廣播，由于國(guó)內(nèi)媒體出于商業(yè)環(huán)境下的新聞競(jìng)爭(zhēng)自愿與BBG合作，美國(guó)部分國(guó)內(nèi)媒體也間接承擔(dān)了美國(guó)的公共外交使命。根據(jù)BBG的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)主流媒體，如CNN、FOX NEWS、美聯(lián)社、《紐約時(shí)報(bào)》、《華盛頓郵報(bào)》、《華爾街日?qǐng)?bào)》等都開始使用BBG下屬的國(guó)際廣播的新聞稿件（節(jié)目），從2013年7月2日起，BBG旗下61種語言的國(guó)際廣播內(nèi)容面向國(guó)內(nèi)開放。

3.美國(guó)國(guó)際廣播置于公眾監(jiān)督之下，提升監(jiān)管透明度

以前，由于禁令被排除在《信息自由法》之外，美國(guó)國(guó)際廣播的內(nèi)容不得對(duì)國(guó)內(nèi)開放（民眾自己通過網(wǎng)絡(luò)獲取的除外），大部分美國(guó)民眾不知道“美國(guó)之音”為何物。1996年，拉夫·納德（Ralph Nader）成立的非盈利公民組織要求當(dāng)時(shí)的“美國(guó)之音”上級(jí)機(jī)構(gòu)美國(guó)新聞署提供某些海外節(jié)目資料，但是美國(guó)新聞署以法案不許對(duì)內(nèi)傳播資料為理由拒絕提供。法院裁決，《史密斯-蒙特法》有效，美國(guó)新聞署有權(quán)拒絕提供資料。有批評(píng)人士說，這項(xiàng)法案妨礙了公眾的知情權(quán)。⑦

因此，美國(guó)的國(guó)際廣播一直以來缺少與公眾的交流、互動(dòng)。由于BBG機(jī)構(gòu)龐大、預(yù)算眾多，美國(guó)政府責(zé)任辦公室（Government Accountability Office，GAO）多次提交報(bào)告，認(rèn)為BBG機(jī)構(gòu)臃腫，對(duì)外廣播語種重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，受眾測(cè)量注重收聽率，但缺少目標(biāo)受眾對(duì)美態(tài)度改變的調(diào)查數(shù)據(jù)，而BBG每次都接受建議，但改革進(jìn)程緩慢，這體現(xiàn)出缺少公眾監(jiān)督和BBG在自身改革層面的惰性。

如今美國(guó)國(guó)際廣播的內(nèi)容可以置于公眾和學(xué)者的監(jiān)督之下。法案規(guī)定，美國(guó)國(guó)際廣播內(nèi)容可以面向美國(guó)境內(nèi)的“媒體、大學(xué)、非政府組織和個(gè)人”。⑧以往學(xué)者對(duì)于美國(guó)國(guó)際廣播的研究較少，而且在向BBG索取資料時(shí)往往被拒絕，現(xiàn)在則可以進(jìn)行大量研究，此舉有助于改進(jìn)美國(guó)國(guó)際廣播節(jié)目，提高節(jié)目質(zhì)量，提升傳播效果。

「注釋」

①Smith Mundt Act，http：//publicdiplomacy.wikia.com/wiki/Smith_Mundt_Act.

②The Zorinsky Amendment，http：//publicdiplomacy.wikia.com/wiki/The_ Zorinsky_Amendment.

③Shawn Powers，U.S.International Broadcasting：An Untapped Resource for Domestic and Ethnic News Organization，http：//academia.edu/2271900/U.S._ International_Broadcasting_An_Untapped_Resource_for_Domestic_and_ Ethnic_News_Organization.

④BBG，Impact through Innovation and Integration，BBG Strategic Plan2012-2016.

⑤甘鈞先：《2010年<美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略>報(bào)告評(píng)析》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2010年第6期。

⑥Matilda Andersson，“Mapping Digital Diasporas”， http：//www.bbc.co.uk/ worldservice/specials/1641_wagus08/page5.shtml.

⑦《美國(guó)之音為什么不能對(duì)內(nèi)廣播》，美國(guó)之音中文網(wǎng)，http：//www.voachinese. com/content/a-21-w2009-05-24-voa43-61362467/1026865.html。

⑧BBG International Broadcasts Now Available Within the United States，http：// www.bbg.gov/blog/2013/07/01/bbg-international-broadcasts-now-availablewithin-the-united-states/.