張吉 趙興國

摘要：信任作為一種基本態(tài)度，對社會(huì)秩序的維持發(fā)揮著重要作用。信任已廣泛表現(xiàn)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治文化中，其中，政治信任的政治概念，似乎更能折射當(dāng)下政治制度運(yùn)作出現(xiàn)的問題，其對立面政治不信任標(biāo)記著政治體系內(nèi)政治制度哪些可為和哪些不可為。結(jié)合少數(shù)民族地方制度設(shè)計(jì)理念、制度運(yùn)行機(jī)制，制度有效性不斷受到政治不信任帶來的影響，基于此邏輯，最終通過不斷完善的制度設(shè)計(jì)來達(dá)到政治信任的社會(huì)效果。

關(guān)鍵詞：制度；政治信任；影響

中圖分類號：I207.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2016）23-0104-02

政治不信任作為能準(zhǔn)確衡量政府效能和制度的標(biāo)準(zhǔn)之一，是近年來研究政治信任問題的一個(gè)新角度。學(xué)界內(nèi)學(xué)者已經(jīng)看到政治不信任作為政治信任對立面能解決很多問題。研究的角度多是從如何解決現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)。對于少數(shù)民族地方的治理而言，基于我國民族區(qū)域自治制度與少數(shù)民族傳統(tǒng)歷史文化、習(xí)俗的互動(dòng)，政治不信任更是一個(gè)復(fù)雜的問題。必須較好處理各種影響因素才能利用好政治不信任產(chǎn)生的積極作用。因此，少數(shù)民族地方自治不能忽視不信任，應(yīng)通過健全完善制度化不信任來鞏固少數(shù)民族地方自治的基礎(chǔ)。本文以云南德宏西山鄉(xiāng)為個(gè)案，通過分析景頗族政治不信任與制度設(shè)計(jì)理論、運(yùn)作機(jī)制、執(zhí)行力的互動(dòng)過程，進(jìn)一步了解景頗族政治不信任對制度的影響，以此通過政治不信任來推動(dòng)現(xiàn)代少數(shù)民族地方的治理?；诖?，主要從三個(gè)方面來探討。

第一，正確看待景頗族政治不信任對制度設(shè)計(jì)理念的積極作用。塞繆爾·亨廷頓在論及政治制度時(shí)將制度看作是“穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”[1]政治制度是國家政權(quán)的性質(zhì)及其組織形式的制度，要求政治實(shí)體遵守的各類準(zhǔn)則或規(guī)范。一般情況下，政府會(huì)比較看重制度運(yùn)行的過程，以此來衡量制度的設(shè)計(jì)是否達(dá)到預(yù)期效果。實(shí)際上，制度運(yùn)行有賴于制度設(shè)計(jì)是否合適這一前提和基礎(chǔ)。少數(shù)民族地方作為特殊的治理區(qū)域，其制度設(shè)計(jì)理念應(yīng)該以政治部信任為前提，一定程度上能夠起到制度預(yù)警的作用。景頗族作為古老的跨境民族，其歷史上政治沿革歷史悠久，民族傳統(tǒng)文化及其習(xí)俗對政治發(fā)展影響深遠(yuǎn)，而我國的民族區(qū)域自治制度就是一個(gè)特別成功的制度設(shè)計(jì)理念，充分考慮到民族地方的特殊性。這為其他制度設(shè)計(jì)理念運(yùn)用于景頗族生活的地方打下良好的基礎(chǔ)。但是，制度設(shè)計(jì)理念畢竟只是停留在理論層面，有時(shí)制度在運(yùn)行過程中也會(huì)有達(dá)不到預(yù)期效果從而產(chǎn)生民眾政治不信任的現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查，樣本中有80%的景頗族民眾對國家現(xiàn)行的政治制度表示擁護(hù)，而這些民眾中又有43%以上對現(xiàn)行制度表示不信任。通過訪談，其不信任的原因多來自于當(dāng)?shù)卣畟€(gè)別行為失效、制度執(zhí)行不到位等涉及景頗族民眾利益的問題。當(dāng)然，值得肯定的是，這只是個(gè)別現(xiàn)象，景頗族民眾的政治不信任并不是完全否認(rèn)政府行為或我國政治制度，當(dāng)?shù)卣趫?zhí)行政治制度時(shí)已經(jīng)最大限度地確保少數(shù)民族同胞的切身利益，從民族感情上也盡力照顧和協(xié)調(diào)，以樹立制度正義的好感。因此，景頗族的政治不信任恰巧能準(zhǔn)確地反映出制度從設(shè)計(jì)到運(yùn)行實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，反過來能進(jìn)一步促進(jìn)制度設(shè)計(jì)理念的不斷完善。具體來說，就是要使制度設(shè)計(jì)理念達(dá)到既促進(jìn)少數(shù)民族自治地方政府建構(gòu)公眾的信任，也要有助于公眾建構(gòu)其對政府的信任，從制度設(shè)計(jì)理念這一環(huán)節(jié)有效節(jié)約制度成本。

第二，在制度運(yùn)作過程與政治不信任互動(dòng)中健全制度常態(tài)機(jī)制。景頗族的政治制度是一種比較完整的世襲山官制度。發(fā)展至20世紀(jì)40年代末，由于貢晶貢薩山官制度的黑暗和落后性已不適應(yīng)景頗族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的需要。[2]從景頗族山官政治制度的廢除到民族區(qū)域自治制度落實(shí)的歷史沿革，到目前，已經(jīng)產(chǎn)生了多種處理景頗族政治不信任問題的多種制度機(jī)制，如選舉制、問責(zé)制、質(zhì)詢制和任期制都是政府在處理來自民眾的政治不信任的基本常態(tài)機(jī)制。在本次調(diào)研中，筆者了解到，對當(dāng)?shù)厮{(diào)查樣本中有77%以上景頗族民眾對地方政府、村委會(huì)執(zhí)行這些常態(tài)機(jī)制的效果還是比較滿意的。通過訪問了解到越來越多的景頗族民眾認(rèn)識(shí)到可以借助信訪、網(wǎng)絡(luò)、電話等手段對當(dāng)?shù)毓賳T進(jìn)行監(jiān)督，參與到政治生活中。當(dāng)然，優(yōu)勢與問題同在，目前，處理景頗族政治不信任的所有常態(tài)機(jī)制中，仍然需要處理好當(dāng)?shù)卣?、制度?zhí)行與民族關(guān)系三者的關(guān)系。在民族關(guān)系上，少數(shù)民族自治地方具備實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)孛褡謇娴淖畲髢A斜性優(yōu)惠政策。這就會(huì)使當(dāng)?shù)夭煌拿褡逯黧w不自覺地進(jìn)入競爭狀態(tài)。本次調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了這樣的問題。如果沒有一種很好的調(diào)節(jié)措施，這種微觀的選擇行為可能會(huì)引起當(dāng)?shù)馗髅褡尻P(guān)系緊張或是地方民族主義的衍生等惡性問題產(chǎn)生。因此，透明、公正、有限、高效的政府行為是促進(jìn)制度運(yùn)作過程與政治不信任互動(dòng)中健全制度常態(tài)機(jī)制的有效環(huán)節(jié)，也是激發(fā)景頗族政治不信任對制度運(yùn)作的監(jiān)督、完善作用的必要條件。

第三，增強(qiáng)制度的有效性，提升景頗族政治信任度。政治信任與政治不信任是兩個(gè)互相轉(zhuǎn)換的概念，因此，在少數(shù)民族地區(qū)，民族主體的政治不信任并非是一種負(fù)面、消極的心理和態(tài)度，當(dāng)?shù)卣梢园颜尾恍湃我暈橹贫蕊L(fēng)險(xiǎn)的防范，增強(qiáng)制度有效性，以此提升少數(shù)民族主體的政治信任度。制度有效性受到人的影響，這個(gè)要素也是政治不信任發(fā)生的基本要素，在少數(shù)民族地方，這個(gè)要素就增強(qiáng)了制度有效性，以此提升少數(shù)民族主體的政治信任度的突破口。通過對德宏西山鄉(xiāng)景頗族民眾的政治信任問題的調(diào)查，當(dāng)?shù)赜胁糠志邦H族人民反映在實(shí)際制度的運(yùn)作中，由于政府官員在處理權(quán)力與少數(shù)民族的權(quán)利關(guān)系之間的失衡，使得有些民族權(quán)利的實(shí)現(xiàn)得不到平等保護(hù)，加之調(diào)整民族關(guān)系的法律法規(guī)還有很大空白，權(quán)力與權(quán)利之間還存著民族差異和矛盾，成為制約當(dāng)?shù)氐闹贫扔行缘囊粋€(gè)因素?！爸贫确?wù)于其目標(biāo)并不是靠其單獨(dú)地得到遵守，而靠其形成相互支持的規(guī)則群。規(guī)則形成一個(gè)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)又會(huì)影響實(shí)際世界的現(xiàn)象系統(tǒng)?！盵3]因此少數(shù)民族主體容易產(chǎn)生一系列政治不信任的對象就直指政府官員。因此，政治不信任影響制度有效性也應(yīng)當(dāng)回歸到“以人為本”上。民族區(qū)域自治制度是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神。然而制度在少數(shù)民族地方的執(zhí)行卻出現(xiàn)了一些問題。如筆者對西山鄉(xiāng)景頗族民眾的隨訪中，發(fā)現(xiàn)有70%以上承認(rèn)有時(shí)政府官員或村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)在處理“本民族事務(wù)”中存在不公平現(xiàn)象。比如有時(shí)官員的個(gè)人態(tài)度、偏見、人情關(guān)系等都會(huì)影響制度的執(zhí)行的效果，而民眾一旦失去信心，就會(huì)對官員產(chǎn)生政治不信任，乃至對制度產(chǎn)生反感。這種不信任反過來會(huì)阻礙制度執(zhí)行。所謂制度的有效性，簡而言之就是制度能得到全面、有效的貫徹落實(shí)，進(jìn)而發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用。但是，從目前的少數(shù)民族地方社會(huì)管理現(xiàn)狀看，制度并沒有發(fā)揮出它應(yīng)有的有效性，主要表現(xiàn)為制度錯(cuò)位、脫離實(shí)際等現(xiàn)象。這就使制度的不確定性暴露、民族主體對制度的可期待性變?nèi)酰罱K造成對政府、制度、官員的不信任。因此，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，做到理性制度運(yùn)作，增強(qiáng)制度有效性。

通過分析景頗族政治不信任對制度的影響，可以得出幾個(gè)結(jié)論：首先，所調(diào)查的當(dāng)?shù)鼐邦H族民眾對我國民族區(qū)域自治制度運(yùn)作整體上的評價(jià)所持態(tài)度是肯定的，但在微觀細(xì)節(jié)上仍有不滿意的地方。這主要體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)的原本計(jì)劃于制度執(zhí)行的實(shí)際變化的不對稱造成的，因此，政府、村委會(huì)等在執(zhí)行落實(shí)國家制度時(shí)不應(yīng)對少數(shù)民族的政治不信任望而生畏，而應(yīng)該看到它對及時(shí)制度執(zhí)行查缺補(bǔ)漏的促進(jìn)作用。其次，對于制度來說，景頗族的政治不信任恰好起到了一定的制度預(yù)警作用，雖然是在政治信任的相對立面，景頗族的政治不信任實(shí)際上并不影響他們對國家的認(rèn)同，相反卻能為政府在制度執(zhí)行中隨時(shí)把握少數(shù)民族思想動(dòng)態(tài)而完善制度和改正行為不足，最終對少數(shù)民族政治信任的提升起到促進(jìn)作用。最后，少數(shù)民族地方各類環(huán)境本身具有一定特殊性，這意味著要處理好政治不信任對制度的影響問題就需要全面看問題。這是由于少數(shù)民族政治信任的影響因素非常復(fù)雜，一般的在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素中，經(jīng)濟(jì)因素對國家信任取向的影響最大，這關(guān)系到少數(shù)民族的切身利益。其次是文化因素，少數(shù)民族文化對政治信任的影響來自于兩個(gè)層面：一是大眾外部文化、少數(shù)民族內(nèi)部自有文化。少數(shù)民族內(nèi)部自有文化主要來自風(fēng)俗習(xí)慣和民族自身的制度文化。因此，當(dāng)?shù)卣仨毺幚砗妹褡迩楦袑φ蔚男湃位虿恍湃危@關(guān)系到制度的有效性。

關(guān)注少數(shù)民族政治不信任對制度的影響關(guān)系到民族區(qū)域自治制度將如何堅(jiān)持和發(fā)展，這也應(yīng)該是我國民族區(qū)域自治制度改革和完善中應(yīng)該重視的內(nèi)容之一。通過本次調(diào)查，筆者認(rèn)為進(jìn)一步增強(qiáng)民族區(qū)域自治制度對發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著非常重要的作用，這意味著景頗族自身的切身利益能得到保障，從而實(shí)現(xiàn)從政治不信任到政治信任的心理過渡。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣块T要深刻認(rèn)識(shí)制度所存在的問題，了解國家的相應(yīng)政策，多進(jìn)行田野調(diào)查和訪問，通過及時(shí)了解少數(shù)民族生活動(dòng)態(tài)對制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行提出參考性方案，切實(shí)落實(shí)國家制度，真正為少數(shù)民族謀利益。

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[3][德]柯武德，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策[M].韓朝華，譯.北京商務(wù)印書館，2000.