李楠楠 王儒靚

摘要：公私合作制（PPP）的推廣過程中，公共部門注重公共服務的提供，私營部門注重投資回報的取得，雙方利益價值取向不同容易引發(fā)沖突，具體包括公共部門與私營部門之間的沖突，公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突以及社會公共利益與公私部門之間的沖突等。通過理性分析進而發(fā)現(xiàn)，公私部門合作目標不一致，多重契約下公共部門的多重角色以及公眾參與缺失導致公共利益受損等是沖突存在的原因。積極尋找公私部門沖突協(xié)調(diào)對策是當務之急。這就需要立足經(jīng)濟法社會責任本位的理念、堅持公私部門平衡協(xié)調(diào)的原則、建立責權(quán)利相統(tǒng)一的風險承擔機制以及完善法制體系的建設。

關(guān)鍵詞：公私合作制；集體利益與個體利益；沖突與協(xié)調(diào)

一、 當前我國PPP模式下公私利益的各自價值取向及產(chǎn)生的沖突

利益，現(xiàn)代漢語詞典上的解釋為：“名詞，好處”。具體指對人或物有良性影響的事物。利益可以從不同角度區(qū)分，如國家利益和個人利益，整體利益與局部利益、政治利益與經(jīng)濟利益、長遠利益與眼前利益等等。PPP，即Public Private Partnership，起源于英國，我國官方一般譯作“政府與社會資本合作模式”。PPP模式之所以受到公私部門的共同重視，也正是因為其中存在的諸多利益。PPP模式中處于核心地位的兩個主體是公共部門與私營部門，同時涉及到社會公眾等其他主體。公私部門在維護各自利益方面，持有不同的價值取向，不同的價值取向有可能產(chǎn)生沖突。

1. 不同的利益價值取向：公共部門重視提供公共服務、私營部門關(guān)注投資回報。

（1）公共部門重視提供公共服務。一直以來，政府擔負著提供公共服務的責任，是提供公共服務的絕對主體?；A設施和公用事業(yè)建設作為公共服務的重要組成部分，關(guān)系國計民生，是生產(chǎn)力發(fā)展的基礎。我國當前正值城鎮(zhèn)化快速推進階段，基礎設施建設是城鎮(zhèn)化的核心問題。然而，由于財政資金的有限性，基礎設施領(lǐng)域的資金投入與供給存在嚴重不足，只由政府獨自提供公共服務的傳統(tǒng)方式早已力不從心。因此，政府必須開始調(diào)整公共服務提供原有思維方式，尋求新的合作伙伴。實踐已經(jīng)證明，私營資本的加入對于公共服務的提供起到了重要作用。不難發(fā)現(xiàn)，我國PPP模式推廣的過程中，緩解政府財政資金緊張事實上已經(jīng)成為公私合作制推廣的主要的現(xiàn)實動因。

（2）私營部門關(guān)注投資回報。改革開放以來，中國的非國有經(jīng)濟發(fā)展迅速，具備參與國民經(jīng)濟與基礎設施建設的能力。表現(xiàn)之一就是我國居民存款數(shù)額增加，在儲蓄金額、人均儲蓄以及儲蓄率方面均為全球最多。持續(xù)高漲的儲蓄熱情，反映出國人投資渠道狹窄的現(xiàn)實，因此才有中國大媽瘋狂采購黃金，各種“炒房團”、民間高利借貸與非法集資等現(xiàn)象出現(xiàn)。這些都是中國金融市場不完善，國人投資無門的集中反映。內(nèi)需是拉動經(jīng)濟增長的持久動力，擴大消費是保持經(jīng)濟持續(xù)健康的基礎。發(fā)揮私人資本的優(yōu)勢和活力是擴大消費、拉動內(nèi)需的有效途徑。然而，私營資本投資面臨的是市場準入難，門檻高，行政壟斷與行政干預嚴重等障礙。因而，為調(diào)動起企業(yè)參與PPP模式的積極性，國家連續(xù)出臺系列文件。有國家政策大力支持，社會資本參與PPP模式的熱情似乎應該空前高漲。然而，據(jù)統(tǒng)計目前國內(nèi)PPP示范項目簽約率卻僅為10%～20%。可見，對于PPP項目的參與，社會資本還多持觀望態(tài)度，因為投資回報是其首要考慮的因素。由于政策風險、法律風險、政府信用風險等大量風險的廣泛存在，加之PPP項目投資規(guī)模大、建設周期長、風險大等特點，私營部門多不敢輕易試水。

2. 不同利益價值取向的沖突。

（1）公共部門利益與私營部門利益之間的沖突。傳統(tǒng)國家壟斷經(jīng)營公共服務供給模式，形成特定壟斷利益部門，其提供的公共服務質(zhì)量低劣、效率低下等弊端也逐漸暴露出來。公私合作模式的興起逐漸打破了公共部門的壟斷格局；但是，具有逐利本性的私營部門，取得特許經(jīng)營權(quán)之后，如果缺乏競爭，則有可能形成新的壟斷。此種情況下，私營部門提供的服務就有可能達不到原本的合同要求，若是涉及到公共安全等方面，則會造成更加嚴重的后果?？梢?，公私合作模式不在于公共服務的供給主體是公還是私，關(guān)鍵在于供給主體之間是否能夠形成合理的競爭。公私部門的利益總是在此消彼長中產(chǎn)生和存在沖突。

（2）公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突。PPP模式當中，公私部門簽訂合同，但是因公共部門代表的政府的身份特殊性，某種程度上，公私合作關(guān)系并不是完全意義上的契約自由；因為公共部門具有的監(jiān)管權(quán)，決定了公私部門必然不能形成平等的法律關(guān)系。享有行政特權(quán)的公共部門事實上一直處于強勢地位，在規(guī)則制定、合同履行、項目監(jiān)管方面都有更多的主動權(quán)與話語權(quán)。例如，在公用事業(yè)的市場準入方面，“特許經(jīng)營”是普遍采用的方式，也是政府管制的主要手段，特許經(jīng)營合同實際上具有私法契約自由與公法行政許可的雙重屬性。相對應，私營部門作為市場主體，雖然是合同的相對方，但是常常處于被管理、被監(jiān)督的弱勢地位。良好的契約精神是PPP模式得以順利進行的前提，但是實踐中政府違約的現(xiàn)象并不少見。絕對的權(quán)力等于絕對的腐敗，如果公共部門缺少權(quán)力的約束與問責，行政特權(quán)被濫用后的危害會更加巨大。公私伙伴關(guān)系當中，行政特權(quán)與契約自由上的沖突，反映出的是公權(quán)力與私權(quán)利的沖突。

（3）社會公共利益與公私部門利益之間的沖突。社會公共利益，英美法系稱為“公共政策”，大陸法系稱為“公共秩序”，我國稱為“社會公共利益”?！肮怖妗迸c“社會公共利益”經(jīng)?；焱褂?，但內(nèi)涵都是指社會整體利益或者是絕大多數(shù)人的利益。社會公共利益與公共部門利益不同。社會公共利益的主體是公眾，公共部門利益的主體是公共部門，通常是政府。社會公共利益是社會整體享有的利益，公共部門的利益可能有益于社會公共利益，但也可能有害于社會公共利益，因為公共部門還可能存在自己的部門利益和小集團利益。因此，公共部門利益不能完全等同于社會公共利益。公共部門作為社會公共利益的代表者，原則上應該以人民利益為最高準則，但實際上，為了避免被追究最初決策失敗的責任、監(jiān)管不力的責任、或者為了取得良好的績效評價、亦或者是為了減輕自己最終的損失承擔等責任，負責簽約的公共部門是有可能不惜損害社會公共利益來掩蓋甚至是逃避自己的責任的。同樣，以營利為目的的私營部門為了追求經(jīng)濟利益最大化，為了利潤不惜鋌而走險、躲避監(jiān)管、損害社會公眾利益的案例就更不少見?？梢?，PPP模式當中公私部門利益與社會公共利益之間也存在沖突。

二、 公私利益價值沖突的理性分析

1. 首要原因：合作目標不一致。有學者認為公私部門共同的目標都是優(yōu)化資源配置，即以更少的投入換取更大的收益。民營部門以此目標實現(xiàn)經(jīng)濟利益追求，公共部門以此目標實現(xiàn)公共福利的追求。但在公私部門各自目標實現(xiàn)上以及利益分配中，實際上是存在沖突的。私營資本天然的追求利益最大化，這是“經(jīng)濟人”的理論使然。然而，公共部門與私營部門一樣，也追求自己的利益最大化。具體來說，私營部門是為了追求項目的收益和回報，利潤是私營部門的一切動力。公私合作模式建立之后，私營部門為了獲得更大的利潤，有可能會極力壓縮生產(chǎn)成本，努力突破各種約束的限制，這勢必會對公共服務的質(zhì)量造成不利影響。此時也就需要公共部門的全程監(jiān)管與實時監(jiān)管，來防止私營部門的“投機取巧”。相對的，公共部門則是為了解決公共設施建設和公用事業(yè)領(lǐng)域的資金短缺問題，減輕財政負擔，使社會生產(chǎn)成本最小化。傳統(tǒng)模式下政府單一供給型的公共服務提供方式的弊端明顯，已經(jīng)不適應快速發(fā)展的現(xiàn)代社會的要求，政府改革的呼聲日漸強烈。在新公共管理運動和公共選擇等理論的支撐下，公用事業(yè)領(lǐng)域進行市場化改革，公共部門利用從私營資本處獲得資金、技術(shù)、管理等各方面的益處，彌補財政資金的不足，提高公共服務的效率，逐漸成為政府改革的新選擇?？傊胶献髂Ｊ较鹿讲块T有著各自不同的目標，這是公私利益沖突的首要原因。

2. 主要原因：多重契約下公共部門的多重角色。公私合作制下，形成多重契約關(guān)系，分別是公私部門的顯性契約關(guān)系，公共部門與社會公眾的內(nèi)在契約關(guān)系，私營部門與社會公眾的運行契約關(guān)系。公共部門在這三重契約下分別扮演著不同的角色。（1）公私部門的顯性契約：宏觀層面，公共部門需要通過法律法規(guī)體系的制定來進行頂層設計，為公私合作的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。微觀層面，公共部門則需要通過一系列具體的、可操作的制度和機制來保證公私合作模式真正落到實處，包括搭建公共服務平臺，選擇合作伙伴以及制定價格和服務標準等。另外還需要作為參與者在公私合作中遵守合同規(guī)則，履行合同義務，承擔違約責任等。（2）公共部門與社會公眾的內(nèi)在契約：公共部門既要通過制定合理的機制來收集和反映公眾的意愿和要求，同時又必須對合作過程中產(chǎn)生的如高價低質(zhì)等不公平與不正義現(xiàn)象進行處理，來保護社會弱勢群體的利益。公共部門提供公共服務的責任并沒有完全轉(zhuǎn)移，如果私營部門有履職失敗或者提供服務不合格等現(xiàn)象出現(xiàn)，公共部門還要承擔最終責任。（3）私營部門與社會公眾的運行契約：公共部門為了維護公眾利益進行全程監(jiān)管，防止私營部門在提供公共服務的過程中有不當行為出現(xiàn)。對于達不到公眾要求的或者侵害廣大消費者權(quán)益的爭端和糾紛進行處理和協(xié)調(diào)等。根據(jù)以上分析可以得出，多重契約關(guān)系下政府多重角色加身，相互之間產(chǎn)生沖突在所難免，這是公私利益沖突的主要原因。

3. 內(nèi)在原因：公眾參與機制缺乏導致公共利益易受損。公共部門作為民意的代表者，制定決策的初衷必然是有利于公眾的根本利益的，但在決策實際執(zhí)行期間，對于民意的溝通和重視可能就會相應忽視。對于溝通、疏導或者修正方面的不重視，讓公共部門作出“家長式”決策時更加“雷厲風行”。公用事業(yè)和基礎設施領(lǐng)域事關(guān)社會公眾的根本利益，公眾有權(quán)力參與其中。但是，由于現(xiàn)有條件的限制，公眾參與公私合作的程度還很低。主要是因為：首先，立法位階低，中央層面尚且只有部委規(guī)章，地方性法規(guī)的效力就更低。具體立法中對于公眾參與的規(guī)定簡略或缺失，缺乏制度化安排。其次，公眾參與監(jiān)管的組織化程度低，幾乎沒有形成自己規(guī)?；膶I(yè)組織，對于有損公眾自身利益的行為監(jiān)督不力。再次，當前公眾參與方式只限于投訴、舉報、建議、聽證會等單一方式。網(wǎng)絡平臺等雖有建立，但是諸如在線調(diào)查等電子化的參與方式多是形式大于內(nèi)容，缺乏實時更新和及時反饋，作用通常不大，公眾參與熱情普遍不高。另外，由于信息公開方面的限制，公眾的知情權(quán)受到損害，往往處于被簡單告知的被動地位，無法真正全程參與。公眾參與機制的缺乏使得公共利益容易受損，這是公私利益沖突的內(nèi)在原因。

三、 我國PPP模式各方利益的協(xié)調(diào)對策

1. 前提：立足“社會責任本位”。社會責任本位，就是以社會整體利益為最高準則。立足“社會責任本位”就是要立足社會整體利益，既不是單純的政府利益，也不是單純的個體利益。政府利益，即集中體現(xiàn)為國家意志和利益，國家在整體上代表全局利益與整體利益，但是在具體的經(jīng)濟關(guān)系中會化身為具體的的國家機關(guān)或被授權(quán)組織，就不可避免的維護自己的部門或局部利益。個體利益，即個體的權(quán)利和自由。僅僅強調(diào)個人的權(quán)利和自由，對于團體和社會等集體的利益難免視而不見或不予重視。PPP的推廣中，關(guān)注政府利益的國家本位與國家利益觀，片面強調(diào)國家意志和行政權(quán)力，忽視企業(yè)和個人利益，勢必不利于PPP模式的長久進行；關(guān)注私營資本利益的個體本位和個體利益觀，片面追求個體利益，不顧國家與社會利益，也無法使PPP模式健康發(fā)展。PPP模式的精神的實質(zhì)，體現(xiàn)在不是只立足國家意志和利益，單純干預和管理經(jīng)濟，也不是只立足于企業(yè)個體本位，只顧個體利益，而是要公私兼顧，立足社會責任本位，維護最廣大的社會公眾的利益。

2. 重點：有效平衡協(xié)調(diào)公私部門利益。集體利益與個體利益的矛盾，是物質(zhì)生活領(lǐng)域貫穿人類社會始終的基本矛盾。但在一定條件下又可以相互轉(zhuǎn)化。當集體利益與個體利益不協(xié)調(diào)時，就需要有與博弈均衡相適應的制度，使其在動態(tài)調(diào)整中自發(fā)實現(xiàn)新的均衡。PPP模式的長期性、復雜性和系統(tǒng)性的特點決定了公私合作項目推廣過程中尤其需要有效平衡協(xié)調(diào)公私部門的利益。公私合作中公共部門由原來的投資者、經(jīng)營者、管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的提供者、規(guī)則制定者、監(jiān)管者。公共部門應該轉(zhuǎn)變觀念，約束權(quán)力，培育和樹立契約精神，建立完善的監(jiān)管制度。政府應該承擔的責任不能推卸給企業(yè)，比如對于項目的財政支付或者補貼責任，還要做好物有所值（VFM）項目論證，全方位保障項目的正常與順利進行。對于PPP項目社會資本合作方的選擇與規(guī)范，結(jié)合財政部的《操作指南》以及發(fā)改委的《合同指南》，用于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動。企業(yè)的各項經(jīng)濟活動都應該在理性與規(guī)范的制度環(huán)境中開展，應該樹立企業(yè)的社會責任。另外，應該建立與完善信息公開制度與公眾參與機制，讓公眾等社會第三方力量參與項目的監(jiān)督，增加公私合作項目的透明度，遏制官商勾結(jié)等尋租腐敗。

3. 難點：構(gòu)建責權(quán)利效相統(tǒng)一的風險承擔機制。責權(quán)利效相統(tǒng)一原則，指在經(jīng)濟法律關(guān)系中各管理主體和經(jīng)營主體所承受的權(quán)（力）利、利益、義務和職責必須相一致，不應當有脫節(jié)、錯位、不平衡等現(xiàn)象存在。[8]責，指責任，不僅是對主體違反義務時的否定性評價或法律責任，更是經(jīng)濟法律關(guān)系中對特定角色的權(quán)力（利）義務要求；權(quán)，指權(quán)利和權(quán)力，在經(jīng)濟法中與職責和義務具有一體性；利，指利益，不僅表明經(jīng)濟法的經(jīng)濟性特征，而且要求將利與權(quán)責相統(tǒng)一；效，指效益，包括經(jīng)濟效益和社會效益。PPP模式具備伙伴關(guān)系，風險共擔與利益共享的特征。這三點特征正是經(jīng)濟法責權(quán)利效相統(tǒng)一原則的良好體現(xiàn)。有權(quán)力和權(quán)利，也要有責任和義務，責任、權(quán)力、權(quán)利、效益相統(tǒng)一。PPP模式初衷是惠民工程，也要防止成為損害公眾利益的“害民”工程。許多學者認為，PPP模式不是一場婚禮，更像是一場婚姻。政府和社會資本共同出資辦一場風光的婚禮固然容易，風雨同舟攜手走過幾十年卻需要苦心經(jīng)營。PPP模式的失敗案例表明，公私部門雖然在初期建立了合作關(guān)系，但是由于各種風險的不當應對，還是可能以失敗告終。民眾作為最終的利益相關(guān)者，最后還是損失的直接承擔者。因此，建立風險承擔機制就尤為重要。

4. 保障：完善PPP法制體系建設。當前PPP模式在我國還不夠成熟，現(xiàn)有法律體系還不夠系統(tǒng)，效力層級也比較低。已經(jīng)出臺的多個“通知”或者“意見”，無不是部門規(guī)章。由發(fā)改委牽頭，六部委共同起草PPP領(lǐng)域的基本法《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》經(jīng)歷了自2014年5月首次發(fā)布征求意見稿以來的8次修改之后終于出臺，于2015年6月1日正式施行。應該明確，“特許經(jīng)營”只是PPP中的一種類型，不能涵蓋PPP的所有類型以及相應的規(guī)范。由“法”改為“管理辦法”，僅解決了PPP推廣的“燃眉之急”，建立一套相對完善的PPP法制體系則是當務之急。在法律監(jiān)管機構(gòu)上，財政部和發(fā)改委等部委之間都力爭PPP模式的推廣，難免存在部門博弈，大的方向上基本趨同，但是細節(jié)方面難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如，發(fā)改委的《合同指南》與財政部的《操作指南》中對于“國有企業(yè)”是否可以作為社會資本主體的身份問題就有不同規(guī)定。此外，在適用范圍上，操作模式分類上以及工作機制上等，這樣的差異之處還有很多。兩部委的規(guī)定不一致，在PPP模式具體執(zhí)行過程中勢必讓人困惑，進而對PPP模式的推進造成阻礙。應該看到，PPP模式是一項系統(tǒng)工程，其中涉及政府、企業(yè)與社會，更涉及到土地、財政、金融與規(guī)劃等多個部門。因此PPP法律的制定應具有綜合性的特點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個方面的能力和利益。同時，配套機制與協(xié)調(diào)機制對于PPP項目的執(zhí)行和落地至關(guān)重要，建立跨部門的獨立機構(gòu)對各部委權(quán)力職責進行分工配置和不同利益之間的協(xié)調(diào)也應該同步進行。

參考文獻：

[1] 周明勇，肖宏偉.經(jīng)濟法理念下的生態(tài)房地產(chǎn)稅收調(diào)控制度研究[J].稅收經(jīng)濟研究，2014，（6）：56-63.

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[3] 段緒柱.公私合作制中的政府角色沖突及其消解[J].行政論壇，2012，（4），42-45.

[4] 周明勇，肖宏偉.經(jīng)濟法理念下的全球市場規(guī)制制度研究[J].現(xiàn)代管理科學，2014，（2）：36-38.

基金項目：河北省教育廳項目“創(chuàng)新中小企業(yè)融資的法律制度”（項目號：SZ2010120）。

作者簡介：李楠楠（1985-），女，漢族，黑龍江省哈爾濱市人，中國人民大學法學院經(jīng)濟法博士生，研究方向為經(jīng)濟法基礎理論；王儒靚（1965-），男，漢族，山西省太原市人，河北金融學院法律系主任、教授，研究方向為經(jīng)濟法、金融法。

收稿日期：2015-12-17。