李曦欣

摘 要：從我國(guó)目前狀況來(lái)看，城市軌道交通規(guī)劃由于尚未體系性地融入到城市總體規(guī)劃當(dāng)中，因此在規(guī)劃、實(shí)施、管理過(guò)程中產(chǎn)生了宏觀與微觀的眾多矛盾，也影響了軌道交通理論與實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。本文探討了城市總體規(guī)劃中如何融入城市交通規(guī)劃，從總體規(guī)劃中軌道交通規(guī)劃的內(nèi)容與形式，總體發(fā)展原則與軌道交通規(guī)劃、分項(xiàng)規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃等幾個(gè)方面進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃 城市軌道交通規(guī)劃 分項(xiàng)規(guī)劃

中圖分類號(hào)：U239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2016）04（b）-0000-00

1總體規(guī)劃內(nèi)容與方法論簡(jiǎn)述

1.1總體規(guī)劃內(nèi)容與程序

城市總體規(guī)劃屬于城市規(guī)劃的宏觀戰(zhàn)略部分。是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施，城市總體規(guī)劃的期限一般為十年，同時(shí)可以對(duì)城市遠(yuǎn)景發(fā)展的空間布局提出設(shè)想。城市總體規(guī)劃包括市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃。

1.2市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、自然與人文保護(hù)要求的確定、人口分析、重點(diǎn)城鎮(zhèn)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、城市規(guī)劃區(qū)的劃定、規(guī)劃實(shí)施措施等內(nèi)容。

1.3中心城區(qū)規(guī)劃

中心城區(qū)規(guī)劃主要包括城市性質(zhì)職能的確定、人口規(guī)模預(yù)測(cè)、建設(shè)區(qū)域的劃定、村鎮(zhèn)發(fā)展控制、各類用地安排與布局、各級(jí)中心與公共設(shè)施規(guī)劃、交通規(guī)劃、綠地水系規(guī)劃、歷史文化保護(hù)、住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綜合防災(zāi)規(guī)劃、舊區(qū)改建、地下空間規(guī)劃原則、發(fā)展時(shí)序與規(guī)劃實(shí)施措施等內(nèi)容。

1.4總體規(guī)劃編制程序

城市總體規(guī)劃的編制程序一般分三步：首先，進(jìn)行城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)研究，提出進(jìn)行編制工作的報(bào)告。其次，組織編制城市總體規(guī)劃綱要，按規(guī)定提請(qǐng)審查。第三，組織編制城市總體規(guī)劃成果，按法定程序報(bào)請(qǐng)審查和批準(zhǔn)。

2總體規(guī)劃中的軌道交通規(guī)劃

2.1總體規(guī)劃中軌道交通規(guī)劃的內(nèi)容與形式

2.1.1總體規(guī)劃中軌道交通規(guī)劃的內(nèi)容

城市規(guī)劃編制辦法規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確各專項(xiàng)規(guī)劃的原則，包括綜合交通、環(huán)境保護(hù)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、綠地系統(tǒng)、河湖水系、歷史文化名城保護(hù)、地下空間、基礎(chǔ)設(shè)施、綜合防災(zāi)等專項(xiàng)規(guī)劃。

因此，在總體規(guī)劃中，城市軌道交通規(guī)劃是作為交通規(guī)劃的一部分出現(xiàn)的。城市軌道交通規(guī)劃的內(nèi)容，以原則要求和戰(zhàn)略規(guī)劃為主，通過(guò)對(duì)軌道交通網(wǎng)絡(luò)的布局、站點(diǎn)與重要設(shè)施的選址、軌道交通政策的制定等，將城市總體規(guī)劃的目標(biāo)原則在城市軌道交通建設(shè)中體現(xiàn)出來(lái)，并通過(guò)軌道交通的規(guī)劃促進(jìn)總體規(guī)劃的部署落實(shí)。

2.1.2總體規(guī)劃中軌道交通規(guī)劃的形式

在總體規(guī)劃中，城市軌道交通規(guī)劃隸屬于城市交通規(guī)劃。軌道交通規(guī)劃與總體規(guī)劃其他部分的關(guān)系主要包括兩方面：一是與城市總體發(fā)展原則的關(guān)系，二是與其他專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系。這兩方面關(guān)系構(gòu)成了總體規(guī)劃中軌道交通規(guī)劃的表現(xiàn)形式。無(wú)論是其對(duì)城市發(fā)展方向的選擇、對(duì)中心區(qū)集聚的促進(jìn)、對(duì)城市定位的提升等總體發(fā)展原則方面的影響，還是與城市工程系統(tǒng)、綠化系統(tǒng)、地下空間等分項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)建設(shè)，軌道交通規(guī)劃都必須結(jié)合在總體規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，而不是單獨(dú)列出。也就是說(shuō)，城市軌道交通規(guī)劃與總體原則和各分項(xiàng)的規(guī)劃目標(biāo)互為因果，共同作為終期藍(lán)圖體現(xiàn)在規(guī)劃文本中。而作為與其互動(dòng)結(jié)果的軌道交通規(guī)劃，則需要在交通規(guī)劃章節(jié)中單獨(dú)表述。這種互動(dòng)關(guān)系，也體現(xiàn)在其他城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市發(fā)展的綜合統(tǒng)籌中，這也是城市規(guī)劃系統(tǒng)方法論的體現(xiàn)。

2.2總體發(fā)展原則與軌道交通規(guī)劃

2.2.1 城市功能與城市軌道交通規(guī)劃

寬?cǎi)R路、摩天樓、立交橋，曾經(jīng)是很多城市決策者心目中現(xiàn)代化城市的標(biāo)志。隨著我國(guó)城市建設(shè)的飛速發(fā)展，這些所謂的理想城市的缺點(diǎn)逐漸暴露，相關(guān)觀念也隨之發(fā)生了一些改變，但是仍然較為注重城市物質(zhì)方面的發(fā)展。我國(guó)城市軌道交通現(xiàn)階段的急速發(fā)展，與上述觀念有所關(guān)聯(lián)。軌道交通正在逐漸取代超高層建筑、地面立體路網(wǎng)成為代表城市先進(jìn)與現(xiàn)代化的時(shí)尚新標(biāo)志之一；在城市規(guī)劃中，則與城市性質(zhì)相結(jié)合，希望借助軌道交通的建設(shè)提升城市檔次，，規(guī)劃則必談軌道交通。在許多城市的總體規(guī)劃中，包括一些中等城市，都提出要建設(shè)軌道交通，而且多數(shù)直指地下鐵路。軌道交通似乎成為了城市領(lǐng)域的“顯學(xué)”。

軌道交通雖然是解決城市交通問(wèn)題、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)的重要途徑，但顯然并非所有的城市都適宜建設(shè)。城市軌道交通也不應(yīng)作為城市現(xiàn)代化和先進(jìn)的標(biāo)志來(lái)看待，一個(gè)城市職能性質(zhì)的確定與檔次的提升，關(guān)鍵在于硬件基礎(chǔ)上的軟環(huán)境。如果只通過(guò)大容量公共交通、組團(tuán)開發(fā)等發(fā)展方式以求達(dá)到城市交通與結(jié)構(gòu)的合理化，目前軌道交通的規(guī)劃略顯單一。

2.2.2 城市形態(tài)與城市軌道交通規(guī)劃

城市形態(tài)，是由城市功能主導(dǎo)決定的，是城市功能的物質(zhì)表象。城市軌道交通對(duì)城市功能的三階段影響，在城市形態(tài)上體現(xiàn)得十分明顯。

早期修建地鐵的指導(dǎo)思想是“平戰(zhàn)結(jié)合”，即平時(shí)用于交通，戰(zhàn)時(shí)則用于戰(zhàn)爭(zhēng)，而權(quán)重是向戰(zhàn)備傾斜，因此屬于“絕密工程”。進(jìn)入交通影響階段，軌道交通與城市形態(tài)的關(guān)系實(shí)際上仍處于被動(dòng)接受的狀態(tài)。軌道交通的建設(shè)首選在既有交通問(wèn)題嚴(yán)重的舊城區(qū)，此時(shí)的軌道交通主要為疏導(dǎo)型交通。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景下，城市的空間經(jīng)濟(jì)特征和時(shí)間經(jīng)濟(jì)特征都得以展現(xiàn)。地塊可達(dá)性的改變使土地經(jīng)濟(jì)效益較高的開發(fā)活動(dòng)得以聚集。從城市經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，土地資源的最佳配置就是使各種開發(fā)活動(dòng)的土地經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大。

因此軌道交通站點(diǎn)對(duì)周邊地區(qū)可達(dá)性的提高，伴隨著對(duì)可達(dá)性、敏感性及收益性不同用地以圈層式重新分布。時(shí)間經(jīng)濟(jì)特征的展現(xiàn)是指可達(dá)性提高使土地價(jià)值提升，對(duì)符合潛在經(jīng)濟(jì)用途的土地使用的時(shí)間延續(xù)及對(duì)不符合經(jīng)濟(jì)用途土地的開發(fā)時(shí)間的改變。這一階段，城市軌道交通和城市形態(tài)的關(guān)系是，在互相影響的基礎(chǔ)上，軌道交通開始發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2.2.3 城市規(guī)模與城市軌道交通規(guī)劃

與城市功能性質(zhì)和城市形態(tài)結(jié)構(gòu)不同，城市規(guī)模與城市軌道交通的關(guān)系是城市規(guī)模的決定作用在先而城市軌道交通的引導(dǎo)作用在后。

由于我國(guó)城市規(guī)劃規(guī)定了人居建設(shè)用地指標(biāo)，因此人口規(guī)模與城市規(guī)模具有相應(yīng)的對(duì)應(yīng)浮動(dòng)范圍?？傮w規(guī)劃次序是以人口決定用地，人口確定后，各項(xiàng)用地指標(biāo)與比例也基本得以落實(shí)，然后根據(jù)城市的特性進(jìn)行局部調(diào)整。在規(guī)定地鐵與輕軌建設(shè)條件時(shí)，以人口作為衡量指標(biāo)，同時(shí)對(duì)人口與用地作出下限要求。

軌道交通對(duì)于城市規(guī)模的引導(dǎo)是明顯的。原理是城市軌道交通可以吸引人口的集聚，人口集聚可能是人口增加，也可能是人口轉(zhuǎn)移，無(wú)論哪種情況，都伴隨著城市規(guī)模的變化。對(duì)于成長(zhǎng)中的城市，人口的擴(kuò)張帶來(lái)軌道沿線城市規(guī)模的擴(kuò)大；對(duì)于成熟期的城市，人口的轉(zhuǎn)移和集中可能帶來(lái)土地集約使用，但只要軌道交通線延伸出城市中心區(qū)，仍會(huì)導(dǎo)致城市規(guī)模的擴(kuò)張。

2.3分項(xiàng)規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃

2.3.1城市綜合交通規(guī)劃與城市軌道交通規(guī)劃

總體規(guī)劃中的城市軌道交通規(guī)劃，包含在城市綜合交通規(guī)劃分項(xiàng)規(guī)劃當(dāng)中。這里的城市交通規(guī)劃與城市軌道交通規(guī)劃，均不同于各自獨(dú)立編制的專項(xiàng)規(guī)劃，而是涵蓋在總體規(guī)劃指導(dǎo)思想下，結(jié)合各分項(xiàng)目標(biāo)提出規(guī)劃原則。

發(fā)展公共交通，不單單是公共交通的絕對(duì)發(fā)展，而更重要的是公共交通對(duì)于私人交通發(fā)展的影響作用，所以執(zhí)行這一戰(zhàn)略，必須做到同時(shí)抑制私人交通。從這一角度講，BRT（Bus Rapid Transit快速公交） 與軌道交通都可以做到對(duì)私人交通尤其是小汽車的有效競(jìng)爭(zhēng)。二者的結(jié)合也就是軌道交通與公共交通的關(guān)系，是這一戰(zhàn)略指導(dǎo)下深入規(guī)劃的第一步。軌道交通是公共交通的一部分。發(fā)展公共交通，首先要整合各類公共交通的有利資源?？茖W(xué)抑制私人交通的擴(kuò)張?？傮w規(guī)劃中，這一原則可單獨(dú)提出，也可結(jié)合其他公共交通原則綜合提出作詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)此本文第四章將有論述。

軌道交通與其他公共交通的有效聯(lián)合，主要在于線路的理想銜接和換乘節(jié)點(diǎn)的合理分布。軌道交通的建設(shè)在于補(bǔ)充道路不能滿足的交通需求，因此規(guī)劃應(yīng)著重注意與軌道平行道路的設(shè)計(jì)服務(wù)水平，避免與軌道交通競(jìng)爭(zhēng)局面的形成。城市道路同時(shí)也是形成城市用地布局的骨架，軌道交通站點(diǎn)吸引人口以圈層式用地布局發(fā)展，城市道路吸引人口沿街用地布局發(fā)展。所以，軌道交通站點(diǎn)地區(qū)，道路網(wǎng)應(yīng)規(guī)劃加密，進(jìn)一步促進(jìn)站點(diǎn)地區(qū)人口集聚和土地集約。在老城區(qū)“密路網(wǎng)”還能夠解決停車位用地不足時(shí)公交車輛終點(diǎn)站臨時(shí)停車的需求。

2.3.2其他分項(xiàng)規(guī)劃與城市軌道交通規(guī)劃

本章節(jié)主要闡述分項(xiàng)規(guī)劃與城市軌道交通規(guī)劃的作用方式。主要有以下兩種：第一，是分項(xiàng)規(guī)劃直接與軌道交通規(guī)劃相互作用，例如城市歷史保護(hù)區(qū)內(nèi)軌道交通的建設(shè)，歷史保護(hù)決定了軌道交通的線路與站點(diǎn)形式，軌道交通影響了歷史保護(hù)的范圍與保護(hù)程度。第二，是兩者通過(guò)對(duì)總體發(fā)展原則的影響而間接發(fā)揮作用，例如城市住宅建設(shè)與軌道交通的建設(shè)，首先通過(guò)總體發(fā)展原則確定發(fā)展方向與規(guī)模，然后進(jìn)行兩個(gè)分項(xiàng)建設(shè)開發(fā)。在軌道交通規(guī)劃沒(méi)有作為單獨(dú)分項(xiàng)規(guī)劃的總體規(guī)劃中，是通過(guò)綜合交通規(guī)劃來(lái)完成上述作用關(guān)系的。

2.4軌道交通規(guī)劃分項(xiàng)規(guī)劃

2.4.1分項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容

總體規(guī)劃中的軌道交通規(guī)劃，縱向分為三個(gè)層面，即軌道交通遠(yuǎn)景設(shè)想、總體規(guī)劃期限內(nèi)的軌道交通建設(shè)目標(biāo)和近期規(guī)劃期限內(nèi)的軌道交通建設(shè)目標(biāo)；橫向則主要包含了軌道交通戰(zhàn)略規(guī)劃的成果部分內(nèi)容，即軌道交通的類型選擇、建設(shè)規(guī)模與線網(wǎng)規(guī)劃的原則?？傮w規(guī)劃年限內(nèi)沒(méi)有軌道交通建設(shè)的城市，也可能會(huì)在規(guī)劃中提及遠(yuǎn)景軌道建設(shè)設(shè)想。軌道交通戰(zhàn)略規(guī)劃的分析部分內(nèi)容如可行性研究等，其所作的預(yù)測(cè)分析涉及眾多技術(shù)領(lǐng)域的詳細(xì)層面，而且具有一定的不確定性，而總體規(guī)劃要求有確定性的規(guī)劃時(shí)限的目標(biāo)作為成果?？傮w規(guī)劃列出成果為主的規(guī)劃內(nèi)容，以作為下階段賦予其法律效力的基礎(chǔ)。

軌道交通的類型選擇、建設(shè)規(guī)模與線網(wǎng)規(guī)劃的原則均可結(jié)合在線網(wǎng)規(guī)劃中，因此總體規(guī)劃的軌道交通專項(xiàng)規(guī)劃一般也主要指軌道線網(wǎng)規(guī)劃。

2.4.2分項(xiàng)規(guī)劃原則

軌道交通分項(xiàng)規(guī)劃的主要原則可以歸納如下：（1）用最少的軌道交通總里程滿足最大的出行量。（2）線路按需求次序修建。（3）線路走向與城市主客流方向一致，連接城市主要客流發(fā)生吸引源。（4）與其他公共交通方式結(jié)合。（5）組建大型換乘中心，使之成為城市發(fā)展的副中心或新區(qū)開發(fā)的先導(dǎo)和依托點(diǎn)。（6）為城市大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)一安排創(chuàng)造條件。（7）與城市的地質(zhì)、地貌和地形相聯(lián)系，盡量采用高架或地面形式。（8）降低軌道交通工程造價(jià)，科學(xué)合理地安排城市財(cái)政支出。（9）處理好SOD與TOD的關(guān)系。（10）保證快速軌道交通自身的可持續(xù)發(fā)展。（11）線網(wǎng)規(guī)模以需求為下限目標(biāo)，以供給為上限目標(biāo)。（12）優(yōu)先發(fā)展中運(yùn)量交通形式。

2.4.3分項(xiàng)規(guī)劃的幾個(gè)問(wèn)題

分項(xiàng)規(guī)劃中的線網(wǎng)形式與城市功能形態(tài)關(guān)系最密切，觀察全球幾個(gè)代表性的大城市軌道交通線網(wǎng)，其網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)一個(gè)共性，即多心自由式放射狀。多心的效用是集聚與疏散形成規(guī)模，從而吸引更多客流。自由式是指不規(guī)劃棋盤狀的走向組合，就是建設(shè)最早的倫敦與紐約，體現(xiàn)了“客流第一”的原則。上述城市大都在半徑20km的圈層內(nèi)安排10多條放射線。

環(huán)線設(shè)置與半徑線設(shè)置是線網(wǎng)規(guī)劃中兩個(gè)值得重視的問(wèn)題。在道路網(wǎng)絡(luò)中，環(huán)線對(duì)過(guò)境或跨區(qū)交通有較大的分流作用。軌道交通的轉(zhuǎn)換則要通過(guò)旅客換乘的辦法實(shí)現(xiàn)，由于軌道交通是獨(dú)立、準(zhǔn)點(diǎn)運(yùn)行的運(yùn)輸系統(tǒng)，穿越中心區(qū)不會(huì)影響旅行速度，使用環(huán)線有可能出現(xiàn)因換乘次數(shù)造成延誤。對(duì)于半徑線設(shè)置，是指連接邊緣組團(tuán)到中心區(qū)的軌道交通線，它的弊端集中反映在運(yùn)營(yíng)和交通影響兩方面。首先，半徑線客流分布往往呈現(xiàn)一個(gè)明顯的楔形，就是越靠近中心區(qū)客流越大，而在客流最大處，車上所有旅客上下列車勢(shì)必在終點(diǎn)站停站時(shí)間增加，這時(shí)列車折返能力滿足最小列車間隔存在困難，給列車正常運(yùn)營(yíng)造成風(fēng)險(xiǎn)。其次，線路截止在中心區(qū)某處，旅客必須下車，給這個(gè)區(qū)域引入相當(dāng)大的無(wú)關(guān)客流，需要換乘地面其他交通方式，陡然增加很大的交通壓力，形成新的交通瓶頸。

城市軌道交通建設(shè)速度也是目前爭(zhēng)論較大的問(wèn)題之一。從我國(guó)已經(jīng)建成投入使用的軌道交通項(xiàng)目來(lái)看，整體建設(shè)速度并不快。認(rèn)為軌道交通建設(shè)速度過(guò)快的觀點(diǎn)主要是針對(duì)現(xiàn)階段各城市的實(shí)際建設(shè)量和提出的規(guī)劃建設(shè)數(shù)據(jù)。在經(jīng)濟(jì)承受能力允許并對(duì)軌道交通適應(yīng)性有充分論證的前提下，加快城市軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，可成為現(xiàn)階段我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的指導(dǎo)思想。

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