唐勤

摘要：推進黨內(nèi)權(quán)力配置的科學(xué)化，是現(xiàn)代政黨政治始終關(guān)注的重大課題，是總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)得出的重要啟示，是遏制腐敗現(xiàn)象的現(xiàn)實需要，對于優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)、促進黨內(nèi)權(quán)力良性運行和把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，具有十分重要的意義。馬克思主義經(jīng)典作家提出的有關(guān)黨內(nèi)權(quán)力劃分和監(jiān)督制約的思想，對于現(xiàn)階段中國共產(chǎn)黨改革和完善黨內(nèi)權(quán)力運行體系仍然具有重要的價值。當前和今后一個時期，推進黨內(nèi)權(quán)力配置體系改革，必須從保障黨員民主權(quán)利、改革和完善黨的代表大會制度、不斷健全和完善黨的委員會制度、建立科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制和制約有效的黨內(nèi)權(quán)力運行機制等方面尋找著力點，努力構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)權(quán)力；科學(xué)配置

中圖分類號：D26文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）05-0016-06

建立科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力配置體系是黨內(nèi)權(quán)力良性運行的基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會明確提出，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”，“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制”。為此，必須“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務(wù)”①。本文擬在考察馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力配置思想的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前黨內(nèi)權(quán)力配置存在的問題，提出實現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置的基本路徑。

一、馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力配置的思想

考察馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力劃分和監(jiān)督制約的思想，對于當前健全中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力配置和制約機制，無疑具有很大的啟發(fā)意義。

1.馬克思恩格斯關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力劃分的思想

馬克思恩格斯在領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)主義者同盟和第一國際的過程中，實行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的適當分離。德國社會民主黨首創(chuàng)獨立的監(jiān)督機關(guān)即中央監(jiān)察委員會，專門監(jiān)督中央委員會的工作，實現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力的適當分離。②一是實行年會制的代表大會——黨的最高權(quán)力機關(guān)。第一個無產(chǎn)階級政黨共產(chǎn)主義者同盟章程明確規(guī)定全盟的最高權(quán)力機關(guān)是代表大會，它主要擔負選舉中央委員會、在每次黨代會后發(fā)布指示信件、代表全黨發(fā)表宣言等職責。國際工人協(xié)會的章程同樣規(guī)定由各支部或聯(lián)合會選派代表參加的全協(xié)會代表大會是最高權(quán)力機關(guān)，其主要職責是在每次黨代會上聽取審議工作報告、選舉總委員會、就國際工人協(xié)會活動的重大問題進行討論、對國際工人協(xié)會的綱領(lǐng)和章程進行審查和修訂等。黨代表大會的年會制確保由代表大會討論和決定黨內(nèi)一切重大的問題和決策，是代表大會作為黨的最高權(quán)力機關(guān)的根本體現(xiàn)。對此，恩格斯強調(diào)，“應(yīng)當堅持每年召開一次黨代表大會”，“讓

全黨哪怕一年有一次發(fā)表自己意見的機會，一般說來也是重要的”。③二是中央委員會——黨的執(zhí)行機關(guān)。共產(chǎn)主義者同盟章程規(guī)定，“中央委員會是全盟的權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，向代表大會報告工作”④及同盟的經(jīng)費收支和分配情況。國際工人協(xié)會的章程也規(guī)定，協(xié)會總委員會是代表大會的執(zhí)行機關(guān)，向代表大會報告協(xié)會過去一年的工作并接受大會監(jiān)督，“總委員會必須執(zhí)行代表大會的決議”⑤。三是中央監(jiān)察委員會——黨的監(jiān)督機關(guān)。為了避免執(zhí)行委員會專權(quán)，德國社會民主黨創(chuàng)設(shè)了一個專門監(jiān)督中央執(zhí)行委員會的機構(gòu)即由11人組成的中央監(jiān)察委員會。中央監(jiān)察委員會和中央執(zhí)行委員會是平行的機構(gòu)，都只對黨的權(quán)力機關(guān)即全國代表大會負責。為了防止中央監(jiān)察委員會的權(quán)力過于強大，德國社會民主黨又增設(shè)了一個由18人組成的仲裁委員會，以便在執(zhí)行委員會和監(jiān)察委員會產(chǎn)生分歧時進行協(xié)調(diào)。

2.列寧關(guān)于俄共（布）黨內(nèi)權(quán)力制約平衡的思想

列寧在建設(shè)俄國共產(chǎn)黨（布爾什維克）的過程中，繼承和發(fā)展了馬克思恩格斯的黨內(nèi)制度建設(shè)思想，并結(jié)合俄國實際和時代特點，提出了許多關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約的新思想。⑥1920年9月，俄共（布）第九次代表會議通過的《關(guān)于黨的建設(shè)的當前任務(wù)》第十九條提出：“代表會議認為有必要成立一個同中央委員會平行的監(jiān)察委員會”，“黨的代表大會選出的監(jiān)察委員會應(yīng)當有權(quán)接受和協(xié)同中央委員會審理一切控訴，必要時可以同中央委員會舉行聯(lián)席會議或把問題提交黨的代表大會”。⑦這是在俄共（布）歷史上第一次提出要建立一個與中央委員會“平行”的監(jiān)察機構(gòu)。1921年3月，俄共（布）十大作出了《關(guān)于監(jiān)察委員會》的決定，規(guī)定了監(jiān)察委員會的任務(wù)、職責、產(chǎn)生辦法、人員要求等。其中第七條規(guī)定，“監(jiān)察委員會和黨委員會平行地行使職權(quán)，并向本級代表會議和代表大會報告工作”；第九條規(guī)定，“監(jiān)察委員會的決議，本級黨委員會必須執(zhí)行，而不得加以撤銷。如果有不同意見，可以把問題提交聯(lián)席會議解決。如果同黨委員會不能取得協(xié)議，可以把問題提交代表大會或本級代表會議解決。注：在緊急情況下，可以把問題提交上一級監(jiān)察委員會解決”。⑧這些規(guī)定賦予監(jiān)察委員會極大的權(quán)力，使它能夠有效地監(jiān)督制約同級黨的委員會，防止權(quán)力被濫用。1923年4月，俄共（布）十二大決定成立工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會的聯(lián)合機關(guān)，規(guī)定聯(lián)合機關(guān)有權(quán)監(jiān)督一切中央和地方黨政機關(guān)，可以出席黨的會議和監(jiān)督黨內(nèi)領(lǐng)袖人物?？偟膩碚f，列寧時期俄共（布）黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)如下：黨的全國代表大會和代表會議行使決策權(quán)、立法權(quán)，代表大會是最高權(quán)力機關(guān)，黨的中央委員會行使執(zhí)行權(quán)，黨的中央監(jiān)察委員會行使監(jiān)督權(quán)。中央委員會與中央監(jiān)察委員會是平行的，兩者相互制約，都向黨的全國代表大會報告工作。黨的全國代表大會每年召開一次，黨的全國代表會議每年在前后兩次黨代表大會之間舉行一次，目的是為了經(jīng)常行使決策權(quán)、立法權(quán)。

二、黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置的實踐意義

中國共產(chǎn)黨作為我們國家的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，其內(nèi)部權(quán)力架構(gòu)和運行機制是否科學(xué)合理，直接關(guān)系著整個黨和國家權(quán)力的運行狀況。我們黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視黨內(nèi)權(quán)力的科學(xué)配置問題。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要強化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！雹嵩邳h的歷史方位發(fā)生重大變化的條件下，深入研究黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置理論，對于保持黨的先進性和純潔性，提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位，都具有十分重要的實踐意義。endprint

1.科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是現(xiàn)代政黨政治始終關(guān)注的重大課題

首先，權(quán)力的科學(xué)配置決定政黨的本質(zhì)。權(quán)力的性質(zhì)或本質(zhì)決定著一個政黨的前途和命運。一個政黨只有在它的理論和宣言具有真理性的同時，它的權(quán)力架構(gòu)也是科學(xué)合理的，這樣的政黨才是完善的、進步的，才具有長期存在的價值。從這個意義上說，科學(xué)的權(quán)力架構(gòu)才能體現(xiàn)一個政黨的本質(zhì)屬性。其次，權(quán)力的科學(xué)配置決定政黨的功能。實踐證明，高度集權(quán)型政黨不可能真正表達民意和民愿，而完全民主型的政黨，即權(quán)力的平均化政黨也未必就能發(fā)揮出政黨的最大功能。對于發(fā)揮政黨功能來說，較為先進的權(quán)力配置應(yīng)該是掌控型的權(quán)力配置。即作為執(zhí)政黨，一方面完全能夠掌控一個國家政治和權(quán)力運作的大局和方向；另一方面又能合理讓渡一些權(quán)力包括重要權(quán)力給社會其他組織，形成以執(zhí)政黨為主導(dǎo)的方方面面參政議政的統(tǒng)一體。最后，權(quán)力的科學(xué)配置決定政黨的走向。⑩要使一個政黨最大限度地減少失誤，準確地把握方向，既有賴于理論、路線的正確性，精英隊伍的堅定性，更有賴于權(quán)力配置的科學(xué)性。權(quán)力配置既從總的方面規(guī)定了一個政黨為誰服務(wù)，又從每一個具體方向、具體環(huán)節(jié)決定著服務(wù)過程的正確走向。現(xiàn)代政黨如果不能很好地配置權(quán)力，實現(xiàn)其結(jié)構(gòu)和功能的科學(xué)化、一致化，就會從體制和制度上喪失存在和發(fā)展的重要機緣。黨的權(quán)力建構(gòu)代表和決定著一個政黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國家的政治走向，也決定著政黨的自身命運。

2.科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)得出的重要啟示

首先，科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是我們黨總結(jié)自身歷史得出的重要經(jīng)驗。鄧小平在總結(jié)我國權(quán)力過分集中的弊端時指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”B11這段論述深刻揭示了權(quán)力過分集中的含義和實質(zhì)，指出了黨內(nèi)權(quán)力配置存在的問題和弊端。實際上黨內(nèi)權(quán)力過分集中的問題，在今天仍然是制約黨內(nèi)民主的一個重要問題。其次，科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是對國際共產(chǎn)主義運動歷史經(jīng)驗的借鑒。B12俄共（布）執(zhí)政以后，黨的機構(gòu)變得日益權(quán)力化、行政化，特別是政黨大權(quán)日趨集中，直至集中到個別領(lǐng)導(dǎo)人。對黨內(nèi)的日益集權(quán)化，列寧晚年非常擔心。因此，列寧在晚年非常重視從權(quán)力監(jiān)督的機制上解決問題，主張實行群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督，要求結(jié)束極端集中制、戰(zhàn)斗命令制、委任制和以黨代政。但列寧逝世后，斯大林在事實上改變了包括列寧提出并極力推行的在黨內(nèi)成立與黨中央委員會平行的中央監(jiān)察委員會等正確思路，導(dǎo)致全部權(quán)力都集中在少數(shù)人的手里，結(jié)果出現(xiàn)了斯大林時期的個人崇拜、赫魯曉夫時期的唯意志論以及勃列日涅夫時期盛行的公開腐敗和墮落，導(dǎo)致蘇共黨內(nèi)民主窒息、黨內(nèi)特權(quán)盛行、官僚主義擴散、黨群干群關(guān)系緊張。應(yīng)當說前蘇共的垮臺與此關(guān)系很大，這應(yīng)該成為中國共產(chǎn)黨牢牢記取的沉痛教訓(xùn)。

3.科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是遏制腐敗現(xiàn)象的需要

領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗現(xiàn)象的蔓延，是我國政治生活中的一個嚴重問題。從這兩年查處的案件和巡視發(fā)現(xiàn)的問題看，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜，主要是在實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)的工作艱巨繁重。B13學(xué)術(shù)界已從不同層面、不同角度反思了腐敗現(xiàn)象的根源。如腐敗官員的理想信念、世界觀、人生觀甚至道德品質(zhì)等思想認識方面出了問題，外在監(jiān)督的不到位等等。這些探索無疑對于探究防治權(quán)力腐敗的措施起了積極的作用。但不容忽視的問題是，制度體制中的權(quán)力配置不合理是導(dǎo)致權(quán)力腐敗的一個更重要原因。因此，當前從完善權(quán)力配置入手，構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立真正體現(xiàn)公開、公平、公正原則的選拔和用人制度，完善和處理好黨政機關(guān)“一把手”之間及黨政機關(guān)內(nèi)部的權(quán)限范圍，以及建立真正有效的權(quán)責一致的權(quán)力配置機制等，成為從源頭上防治權(quán)力腐敗的重要內(nèi)容。

三、目前黨內(nèi)權(quán)力配置的特點與存在的主要問題

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力配置有著自己的突出特點：一是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一性。全體黨員是黨內(nèi)權(quán)力的來源，由其代表組成的全國代表大會是黨內(nèi)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。黨的全國代表大會討論決定黨的路線和方針政策，選舉產(chǎn)生黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，行使最高決策權(quán)。中央委員會由代表大會選舉產(chǎn)生，對代表大會負責，向代表大會匯報工作，并接受其監(jiān)督。中央政治局和它的常委會由中央委員會選舉產(chǎn)生，并向其匯報工作，接受其監(jiān)督。這種權(quán)力授受關(guān)系保證了黨內(nèi)權(quán)力來源的唯一性、權(quán)力結(jié)構(gòu)的完整性及其運行機制的統(tǒng)一性。二是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的總體協(xié)調(diào)性。這三種權(quán)力分屬不同的機構(gòu)，但僅僅是分工，而不是分立。在權(quán)力的運行中，盡管存在這樣或那樣的問題，但這三種權(quán)力運行的目標是一致的，都是為了做好黨的工作，促進黨的事業(yè)的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，我國黨內(nèi)權(quán)力配置就形成了兩大明顯優(yōu)勢：一是便于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?？梢杂行У胤乐购头磳Ψ至阎髁x、分散主義、小團體主義。能夠保障黨集中精力干大事、干實事，保證黨組織的健康發(fā)展，黨領(lǐng)導(dǎo)的各項事業(yè)蓬勃興旺。二是黨的工作效率比較高。重大問題絕不久議不決。一旦決議形成，全黨就會堅決貫徹執(zhí)行，工作雷厲風行。黨的嚴密組織和嚴明紀律，為決策的貫徹落實提供了組織和制度保障。

然而，從現(xiàn)階段中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力配置的實際狀況看，與黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置的要求還有一定的距離。依據(jù)黨章規(guī)定，黨的各級代表大會在同級黨組織中擁有最高決策權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)。但由于缺乏必要的制度保證，黨委會實際上集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體，造成黨內(nèi)權(quán)力配置嚴重不對稱。一是監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)難以分開。按照黨章規(guī)定，黨的各級委員會在黨的代表大會閉會期間是黨內(nèi)權(quán)力機關(guān)，也是決策機關(guān)；紀律檢查委員會雖然由代表大會選舉產(chǎn)生，但要接受各級黨的委員會的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，從中央到地方的各級黨的委員會及其常委會不但集決策、執(zhí)行權(quán)于一體，而且實際上控制著監(jiān)督權(quán)。這種體制有利于各級黨的委員會及其常委會統(tǒng)籌全盤工作，但其機構(gòu)設(shè)置、人員組成不利于紀委獨立地行使監(jiān)督權(quán)。二是同級紀檢監(jiān)督舉步維艱。依照黨章規(guī)定，紀委與同級黨委的權(quán)力來源相同，都由同級黨代會選舉產(chǎn)生，向同級黨代會負責并報告工作，因而這兩個機構(gòu)應(yīng)該互不統(tǒng)屬。但在現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力配置中，由于常委會擁有決策與執(zhí)行權(quán)，而紀委書記和主管紀委工作的黨委副書記則是常委會的組成人員，這實際上就形成了監(jiān)督主體和監(jiān)督客體同體的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象造成的后果是，一方面，監(jiān)督權(quán)不可能對執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)形成有效的制約；另一方面，對紀委尤其是紀委書記的監(jiān)督成了新的薄弱環(huán)節(jié)。三是對“一把手”難以監(jiān)督。在現(xiàn)行的黨內(nèi)權(quán)力配置中，“一把手”的權(quán)力過度集中，而現(xiàn)行的監(jiān)督制度和監(jiān)督體系又難以對“一把手”實施有效的監(jiān)督。自下而上的監(jiān)督包括黨員、基層黨組織的監(jiān)督，由于缺少必要的渠道、平臺和起碼的知情權(quán)，實際上幾乎無法進行，唯一能對“一把手”進行監(jiān)督的只有上級黨委及其相關(guān)紀檢組織。鑒于“一把手”的腐敗大案頻發(fā)，“黨內(nèi)巡視制度”應(yīng)運而生。雖然這一制度取得了良好的成效，但其基本思路和重點還是自上而下的監(jiān)督，并不能代替自下而上和平行的監(jiān)督制約。endprint

四、黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置的路徑選擇

從一定意義上說，權(quán)力配置就是權(quán)力分配和權(quán)力行使的總稱。針對現(xiàn)階段黨內(nèi)權(quán)力配置存在的問題，筆者以為，實現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置應(yīng)著力從以下幾個方面入手。

1.尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利

一要建立和完善黨員主體參與機制。要通過健全和完善黨務(wù)公開制度、黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度，適當擴大黨的各級代表大會報告征求意見的范圍，營造黨內(nèi)不同意見平等討論的環(huán)境，使廣大黨員真正能夠參與黨內(nèi)決策。要建立廣泛征求黨員意見的網(wǎng)絡(luò)平臺，充分利用現(xiàn)代信息手段對黨內(nèi)不同意見進行交流、溝通、討論、引導(dǎo)。對黨員提出的不同意見并為實踐證明是正確的，黨組織應(yīng)給以表彰和獎勵。沒有不同意見不作重大決策、在一片擁護聲中緩作決策，這已經(jīng)成為國內(nèi)外許多決策者的成功經(jīng)驗及一種制度安排，理應(yīng)在黨內(nèi)生活中有所借鑒。二要建立和完善黨員主體授權(quán)機制。確立黨員在黨內(nèi)生活中的主體地位，關(guān)鍵是改革黨內(nèi)選舉制度，確認并保障黨內(nèi)權(quán)力來自于黨員的委托。應(yīng)逐步擴大黨內(nèi)直選范圍，在基層黨代會代表選舉中推行競選制度，在黨的代表大會上建立黨員聯(lián)名推薦制度，理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系；要加強黨代表隊伍建設(shè)，建立黨代表提案、評議制度，把黨代表作為落實黨員主體地位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮黨代表的代理、表達作用。在此基礎(chǔ)上，要按照“由誰產(chǎn)生、向誰負責”的民主原則，建立相應(yīng)的授權(quán)與被授權(quán)、監(jiān)督與被監(jiān)督的黨內(nèi)權(quán)力運行機制，切實解決黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的倒置問題，真正確立黨員在黨內(nèi)的主體地位。三要建立和完善黨員主體監(jiān)督機制。要在完善黨章賦予黨員的批評權(quán)、揭發(fā)檢舉權(quán)和罷免權(quán)的基礎(chǔ)上，把黨員參與黨內(nèi)監(jiān)督的組織化、專業(yè)化建設(shè)作為重中之重。各級黨的代表大會應(yīng)設(shè)立黨內(nèi)監(jiān)督委員會，各級紀委也應(yīng)建立黨內(nèi)監(jiān)督員制度，并把它作為黨內(nèi)監(jiān)督體系的一個重要方面，使黨員能夠通過權(quán)威性機構(gòu)、以有組織的形式參與監(jiān)督。通過完善相應(yīng)的機制，逐步實現(xiàn)黨員參與的組織化、專業(yè)化，使黨內(nèi)監(jiān)督由淺入深、由被動到主動、由隨意到規(guī)范。

2.改革和完善黨的代表大會制度

一要實行黨的代表大會年會制。黨代會能夠經(jīng)常召開，是其發(fā)揮作用的基本條件。在常任制條件下，黨的代表大會每屆任期仍是五年，但每年要嚴格按期召開黨的代表大會，定期審查黨的各級委員會和紀律檢查委員會貫徹執(zhí)行代表大會決議的情況、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的情況，定期對各級委員會和紀委的工作進行信任投票和對“兩委”成員進行增補。二要完善黨代表大會代表任期制。黨代表任期制是指黨代表在被選舉產(chǎn)生以后，任期與這一屆黨代會共始終，在任期內(nèi)始終具有代表資格、行使代表權(quán)利、履行代表職責。非法定原因和經(jīng)過法定程序，任何人、任何組織和機構(gòu)都無權(quán)在任期內(nèi)剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期。實行黨代表任期制意味著今后黨代表和人大代表、政協(xié)委員一樣，其代表資格和權(quán)利在任期內(nèi)始終行使，可以隨時向黨委提出議案、意見和建議。三要設(shè)立黨代會常設(shè)機構(gòu)。在黨代會閉會期間，應(yīng)有一個能使黨代會繼續(xù)行權(quán)的載體。這就要求黨的代表大會選舉產(chǎn)生一個常設(shè)委員會，在黨的代表大會閉會期間行使代表大會的重要職能，處理黨代會日常事務(wù)。黨代會常任制改革的目的是使黨代會真正成為黨的權(quán)力中心，科學(xué)劃分黨內(nèi)權(quán)力，以利于構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力配置和運行機制。

3.不斷健全和完善黨的委員會制度

目前，在黨代表大會非常任制情況下，如何解決黨代會權(quán)力虛置、常委會“議行合一”權(quán)力過于集中的問題，已成為擺在我們面前的緊迫任務(wù)。一個切實可行的解決思路，就是要充分有效地發(fā)揮全委會的作用，把它從一般的功能性會議發(fā)展為制度性會議，使之成為具有實質(zhì)性意義的組織機構(gòu)，不僅發(fā)揮其決定黨內(nèi)重大問題的功能，而且發(fā)揮其協(xié)助和監(jiān)督常委會執(zhí)行黨內(nèi)重大決定的功能。然而長期以來，在不少地方，全委會的職責履行得并不充分，開會次數(shù)過少，作用不明顯，不同程度地存在著常委會代替全委會、書記辦公會代替常委會、全委會形同虛設(shè)的現(xiàn)象。這不僅嚴重損害全委會的權(quán)威，影響全委會作用的發(fā)揮，也是造成在重大問題決策上由少數(shù)人說了算，甚至個別主要領(lǐng)導(dǎo)人搞個人專斷的重要原因。因此，一要改變一年或者半年召開一次全委會的慣例，根據(jù)不同情況適當增加召開全委會的次數(shù)。要進一步擴大集體決策的范圍，把重大問題的決定逐步由人數(shù)較少的常委會擴大為人數(shù)較多、人員結(jié)構(gòu)較為全面的全委會來承擔，以提高黨委決策的科學(xué)化民主化水平。二要完善黨委內(nèi)部議事制度?！凹w領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”是黨委內(nèi)部議事的根本原則和基本制度。從原則上講，這四句話是科學(xué)的，但必須進一步具體化。如“民主集中”中“民主”的對象、范圍，“個別醞釀”中“個別”的指向，“會議決定”中“會議”的層次和“決定”的原則等等，都必須有具體制度規(guī)定。三要建立健全黨委會議事的具體制度和運行機制。如黨委書記和黨委委員的平等制度，少數(shù)服從多數(shù)的會議決定制度，特別是一人一票的無記名表決制，即全委會討論重大決策或討論干部任免時應(yīng)實行票決制等。這些制度能將民主集中制原則落到實處，有利于充分發(fā)揮集體決策的功能。四要建立健全黨委會、常委會的工作制度和運行機制。一方面要建立健全二者各自的職責范圍、議事規(guī)則、決策程序。對議事范圍、決策過程、表決方法、檢查落實等應(yīng)作出明確規(guī)定，防止超越權(quán)力和濫用權(quán)力。另一方面還要完善常委會向全委會、全委會向黨代會負責并報告工作制度。

4.建立科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制

科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督制度至關(guān)重要，但如果沒有比較完善的科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，這些監(jiān)督制度就不能充分發(fā)揮作用。目前存在的現(xiàn)實問題是：中央紀律檢查委員會對中央委員會監(jiān)督難，中央以下各級紀律檢查委員會對同級黨委及其成員監(jiān)督難。對此，黨的十八大明確提出要健全紀檢監(jiān)察體制?，F(xiàn)行的黨內(nèi)監(jiān)督體制是紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實際上卻是以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主；紀委成員的提名、任命、調(diào)動和待遇都掌握在同級黨委的手中，使紀委實際受制于同級黨委。這就限制了紀委監(jiān)督職能的發(fā)揮，特別是很難履行對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約。紀委監(jiān)督制約的有效性往往取決于同級黨委的態(tài)度，而同級黨委的態(tài)度又取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。這種體制上的局限性，決定了紀委對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約很難到位。按照列寧當年的設(shè)想，紀委不僅由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生并對其負責，而且應(yīng)將紀委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級黨的代表大會領(lǐng)導(dǎo)，對黨的代表大會負責，實施對黨的執(zhí)行機關(guān)監(jiān)督制約，與執(zhí)行機關(guān)具有平等地位、平行權(quán)力。執(zhí)行機關(guān)受代表大會委托，在政治上對檢查機關(guān)實施指導(dǎo)，以保證執(zhí)行機關(guān)與檢查機關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地圍繞黨的中心任務(wù)開展工作。應(yīng)在檢查機關(guān)內(nèi)部實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，紀委系統(tǒng)不再受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，各級紀委的經(jīng)費來源、干部配備使用和待遇等都由紀委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以保持相對獨立性。紀委的主要工作人員一律實行任期制，任期未滿一般不得調(diào)離現(xiàn)任工作崗位。這樣，才能從根本上保證紀委獨立地行使監(jiān)督權(quán)。令人欣慰的是，2013年11月黨的十八屆三中全會明確提出要“強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)”，并且作出“兩個為主”的具體規(guī)定，即“查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主”，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”B14。這就為各級紀委協(xié)助黨委加強黨風廉政建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作、更好行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)提供了更有力的體制保障。endprint

5.建立制約有效的黨內(nèi)權(quán)力運行機制

一要加強對權(quán)力運行前的制約。要完善權(quán)力的授受機制。應(yīng)明確，凡經(jīng)黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的人員除特殊情況（如辭職、傷殘、病故等）外都要干滿一屆，且上級不得隨意調(diào)動。如確實需要變動，則必須向選舉單位的黨代表大會說明并需得到相應(yīng)的認可。此外，還應(yīng)在黨內(nèi)建立起“限任制”，即規(guī)定對某種職位的任職時間限制和任職屆數(shù)限制。二要加強對權(quán)力實施過程的制約。首先是加大對決策過程的制約。正確決策是正確行使權(quán)力、防止權(quán)力濫用的首要環(huán)節(jié)和重要前提。各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和決策部門都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度、重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制。其次是加大對執(zhí)行環(huán)節(jié)的制約。正確地實施決策，是正確行使權(quán)力的重要環(huán)節(jié)，也是防止權(quán)力偏離方向和軌道的重要保證。要遵循依法治權(quán)的原則，對執(zhí)行進行嚴格的監(jiān)管和控制。要建立依法行使權(quán)力的規(guī)章和管理制度，規(guī)范權(quán)力行使，將一切權(quán)力行為納入法治化的軌道。特別要強調(diào)執(zhí)行的程序性，按照規(guī)定的程序、步驟、方式行使權(quán)力，保證權(quán)力行使者在規(guī)則范圍內(nèi)活動，堵住在執(zhí)行過程中濫用權(quán)力的漏洞。三要加強對權(quán)力運行后果的制約。要探索制定對權(quán)力行使結(jié)果和效能的評價體系和判定標準，實行嚴格的考核制、獎懲制和責任追究制，加大對權(quán)力行使后果的監(jiān)督和制約力度。對依法行使權(quán)力成績突出者，給予一定獎勵；對違法濫用權(quán)力造成惡劣后果的，必須追究責任、進行查處。對權(quán)力運行消極后果的查處，主要實行罷免制、彈劾制和引咎辭職制。應(yīng)當說，罷免是追究責任的重要方面，是權(quán)力運行機制中最后一道防線。應(yīng)盡快將“罷免制”從實體性的原則規(guī)定上升到程序上可操作的制度層面。要加大對濫用權(quán)力的腐敗分子的懲治力度，使權(quán)力腐敗行為成為高風險、高成本和無效益、負效益的行為，最大限度地遏制腐敗。

注釋

①B14《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第35、36—37頁。

②高寶琴：《馬克思恩格斯黨內(nèi)民主思想及其啟示》，《中國特色社會主義研究》2013年第3期。

③《馬克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社，1972年，第474頁。

④《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1958年，第574頁。

⑤《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社，1963年，第480頁。

⑥沈其新、柳開軍：《健全黨內(nèi)權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制的思考》，《湖湘論壇》2011年第2期。

⑦⑧《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編》第2分冊，人民出版社，1964年，第43—44、71頁。

⑨習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話》，《習(xí)近平關(guān)于黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第128頁。

⑩王樹春、楊君、徐新彥：《論黨的權(quán)力科學(xué)配置的重大實踐價值》，《經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作信息》2007年第4期。

B11《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第328—329頁。

B12牟廣東：《科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力的意義與路徑選擇》，《嶺南學(xué)刊》2010年第1期。

B13《習(xí)近平在十八屆中央紀委五次全會上發(fā)表重要講話》，《人民日報》2015年1月14日。

責任編輯：浩淼文刀endprint