南方周末記者 翟星理

發(fā)自廣東珠海

珠海市《關(guān)于解決我市代耕農(nóng)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）出臺(tái)將滿周年。作為廣東省第一個(gè)出臺(tái)文件解決代耕農(nóng)問(wèn)題的城市，這項(xiàng)政策甫一出臺(tái)即被外界解讀為代耕農(nóng)多年身份尷尬的終結(jié)者。

珠?；鶎痈刹繉?duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》報(bào)以厚望，“它最大的亮點(diǎn)在于吸收符合條件的代耕農(nóng)加入珠海非農(nóng)業(yè)戶口，同時(shí)把代耕農(nóng)納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系。”從解決代耕農(nóng)身份尷尬的角度看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》似乎解了代耕農(nóng)燃眉之急。

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系主任向安強(qiáng)認(rèn)為，此舉邁出了解決代耕農(nóng)問(wèn)題的關(guān)鍵一步，解決了部分代耕農(nóng)的戶口問(wèn)題，使代耕農(nóng)的利益訴求和權(quán)益保障有了政策依據(jù)。

“即便如此，這也不可能徹底解決代耕農(nóng)的所有問(wèn)題?！毕虬矎?qiáng)說(shuō)，農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口天壤之別，代耕農(nóng)入非農(nóng)業(yè)戶口本身是一個(gè)折中方案。代耕農(nóng)入戶后融入當(dāng)?shù)貎H靠一紙公文不僅困難重重，而且有可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

“潛規(guī)則”

鮑國(guó)洪正在經(jīng)歷十幾年村委會(huì)主任生涯的最大難題。為了珠海市斗門(mén)區(qū)井岸鎮(zhèn)西埔村代耕農(nóng)入戶的事情，他記不清找村民代表談判了多少次。

和珠三角眾多吸納代耕農(nóng)的村莊相比，西埔村顯得相當(dāng)另類(lèi)。除了本村四千多戶籍人口，這個(gè)高度工業(yè)化的村莊還有四萬(wàn)八千常住外來(lái)人口。2015年6月，珠海市政府印發(fā)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的消息傳來(lái)時(shí)，西埔村炸開(kāi)了鍋。鮑國(guó)洪說(shuō)，村民的疑慮在于，村里靠建材運(yùn)輸發(fā)家的代耕農(nóng)生活過(guò)得比大多數(shù)本村人都要好，讓他們?nèi)霊舴治髌掖逡槐?，還有無(wú)必要？

不過(guò)，2010年華南農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系主任向安強(qiáng)帶著國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目課題組調(diào)研時(shí)，看到的代耕農(nóng)是另一幅光景。代耕農(nóng)居住的房屋面積狹小、臟亂，環(huán)境惡劣到生產(chǎn)工具、廚房、交通工具、床都在一間只有十來(lái)平方米的空間里，睡覺(jué)的床與煮飯的鍋只有一兩步之遙。幾張自制的木凳、一張木桌，便是他們?nèi)考揖?，一塊舊布或者被剪開(kāi)的化肥袋往屋的角落一搭就是沖涼房和廁所。

與惡劣的生存環(huán)境相比，向安強(qiáng)認(rèn)為困擾代耕農(nóng)的最大難題是戶口。20世紀(jì)70年代末80年代初，部分農(nóng)村基層組織為打消代耕農(nóng)遷入代耕地的疑慮，口頭承諾或書(shū)面協(xié)定解決戶口問(wèn)題，作為引入代耕農(nóng)的優(yōu)惠政策之一。但近30年過(guò)去了，除小部分代耕農(nóng)成功入戶外，大部分代耕農(nóng)的戶口問(wèn)題遲遲得不到解決。

他認(rèn)為，代耕農(nóng)入戶難有兩個(gè)原因。一為政策變更，入戶權(quán)限轉(zhuǎn)移。1984年前，因?yàn)榕鷾?zhǔn)落戶的權(quán)力具有模糊性，代耕農(nóng)的戶口可由鄉(xiāng)政府直接辦理。于是，后來(lái)遷入的代耕農(nóng)就默認(rèn)鄉(xiāng)政府有入戶的權(quán)力。實(shí)際上，大約在1984-1985年，鄉(xiāng)政府的入戶權(quán)已被收回，但“入戶協(xié)定”卻被當(dāng)作“潛規(guī)則”，仍然鼓勵(lì)著大量的外地農(nóng)民遷入代耕。直到1992年，珠三角部分城市明確表態(tài)不再吸收代耕農(nóng)，于是政策變動(dòng)就成為拒絕代耕農(nóng)入戶的最普遍的官方理由。

另一個(gè)原因是當(dāng)?shù)卮迕褡钃先霊?，拒絕利益共享。絕大部分代耕地的農(nóng)民都不同意代耕農(nóng)入戶。向安強(qiáng)團(tuán)隊(duì)的田野調(diào)查持續(xù)到2014年年底，在一個(gè)村莊，有超過(guò)一半的村民明確表示反對(duì)代耕農(nóng)入戶，特別是入農(nóng)業(yè)戶口。因?yàn)橛斜镜貞艨诘拇迕裨?993年耕地被征后都得到了土地補(bǔ)償，而且每年還可以得到金額不等的土地基金分紅。如果代耕農(nóng)也入農(nóng)業(yè)戶口，就有資格一起分享分紅和補(bǔ)償。

解決代耕農(nóng)問(wèn)題，無(wú)完美方案

珠海市委農(nóng)村工作辦公室副主任范時(shí)杰覺(jué)得產(chǎn)生和解決代耕農(nóng)問(wèn)題的核心都是土地。法學(xué)博士出身的范時(shí)杰曾任北京師范大學(xué)珠海分校社會(huì)發(fā)展研究中心主任。

他認(rèn)為，社會(huì)福利存在高地和洼地，高地福利本身是一種稀缺資源，如果不設(shè)準(zhǔn)入門(mén)檻，擠入高地的人越來(lái)越多，高地的平均福利最終會(huì)被攤薄。而在農(nóng)村，各種福利基本都與戶籍和土地掛鉤，農(nóng)村土地大體分為承包地和宅基地兩種，因此土地問(wèn)題首先成為代耕農(nóng)身份認(rèn)證的門(mén)檻。

“道理很簡(jiǎn)單，按照既有的土地政策和法律法規(guī)，你租一塊地種糧食種經(jīng)濟(jì)作物，種一輩子，這塊地也不是你的?！狈稌r(shí)杰直言，雖然政府部門(mén)提出解決代耕農(nóng)問(wèn)題至今已有十幾年，但因代耕農(nóng)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，至今沒(méi)有出現(xiàn)完美的解決方案。

珠海市委農(nóng)村工作辦公室一位不愿具名的干部告訴南方周末記者，《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之前，和珠三角其他城市一樣，珠海也在嘗試解決代耕農(nóng)問(wèn)題。

“蛋糕就這么大，本地人不愿意分太多給代耕農(nóng)，十戶八戶好解決，你動(dòng)不動(dòng)幾十戶上百戶抱團(tuán)居住在一起，本地人要分多少蛋糕給他們？”這位干部說(shuō)，平衡當(dāng)?shù)卮迕衽c代耕農(nóng)的利益關(guān)系一直讓相關(guān)部門(mén)頭疼不已，農(nóng)業(yè)部門(mén)甚至一度流傳著一個(gè)說(shuō)法：誰(shuí)能解決中國(guó)代耕農(nóng)的問(wèn)題誰(shuí)就能得諾貝爾獎(jiǎng)。

范時(shí)杰也承認(rèn)解決代耕農(nóng)問(wèn)題的重要性，“無(wú)論哪種解決方案，都是這個(gè)群體的身家性命所在?！彼忉?zhuān)绻鉀Q方案是把一群沒(méi)有工業(yè)化勞動(dòng)技能的代耕農(nóng)放在城市里生活，那這種方案是很不負(fù)責(zé)任的，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)現(xiàn)在工業(yè)發(fā)達(dá)就讓代耕農(nóng)離開(kāi)土地去打工。

從《指導(dǎo)意見(jiàn)》來(lái)看，第七條提及“為代耕農(nóng)及其配偶和直系親屬提供各類(lèi)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”、“為代耕農(nóng)及其配偶和直系親屬提供就業(yè)信息、政策咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等就業(yè)服務(wù)”，珠海似乎已經(jīng)意識(shí)到代耕農(nóng)融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的艱難所在。

折中方案

《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之前，珠海市金灣區(qū)三灶鎮(zhèn)中心村村委會(huì)副主任黃少輝一直覺(jué)得戶口問(wèn)題像懸在春花園村13戶代耕農(nóng)頭頂?shù)囊话牙麆Α?/p>

黃少輝回憶，三十多年前，三灶鎮(zhèn)中心村從陽(yáng)江市招來(lái)一批代耕農(nóng)。經(jīng)過(guò)幾輪土地開(kāi)發(fā)，2006年起春華園村的13戶代耕農(nóng)已經(jīng)無(wú)田可耕。但這批勤勞的陽(yáng)江人憑借二十年的勞作收入在春花園村建起13座4層半的小樓。

按《指導(dǎo)意見(jiàn)》，符合條件的代耕農(nóng)可以加入當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)戶口，同時(shí)享受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障服務(wù)。黃少輝告訴南方周末記者，“等了20年，他們的問(wèn)題終于可以解決了?！?/p>

但在向安強(qiáng)看來(lái)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》最多只能算一個(gè)折中方案。他解釋?zhuān)诖r(nóng)這個(gè)問(wèn)題上，入農(nóng)業(yè)戶口和入非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別非常大。入農(nóng)業(yè)戶口則可獲得更多利益，比如分紅和土地征收分利，而非農(nóng)業(yè)戶口基本上自動(dòng)排除了獲取這些利益的可能性。

從代耕農(nóng)角度出發(fā)，入農(nóng)業(yè)戶口是首選。而從政府解決代耕農(nóng)入戶問(wèn)題的初衷出發(fā)，入非農(nóng)業(yè)戶口的實(shí)際操作性更強(qiáng)，因?yàn)檫@不僅僅是代耕農(nóng)的問(wèn)題，更是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的問(wèn)題。

他的團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，中山市早年就已經(jīng)出臺(tái)過(guò)解決代耕農(nóng)入戶問(wèn)題的折中方案——有條件地準(zhǔn)入非農(nóng)業(yè)戶口，效果還不錯(cuò)。珠海市現(xiàn)在的這個(gè)方案，屬于借鑒中山經(jīng)驗(yàn)。代耕農(nóng)入戶問(wèn)題是歷史遺留問(wèn)題，非常復(fù)雜，雙方都需要作出讓步。正因如此，政府才采取了折中方案：讓代耕農(nóng)入非農(nóng)業(yè)戶口。

“說(shuō)它是折中方案，更重要的原因是沒(méi)有解決代耕農(nóng)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)融入問(wèn)題?！毕虬矎?qiáng)認(rèn)為，代耕農(nóng)問(wèn)題分為解決歷史問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，“換句話說(shuō)，就是入戶問(wèn)題和轉(zhuǎn)型、社會(huì)融入問(wèn)題”。解決歷史問(wèn)題關(guān)鍵靠政策，相對(duì)容易。解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題僅靠政策幾乎不可能。原因在于，入戶只是解決了戶籍方面的身份認(rèn)同，真轉(zhuǎn)型及社會(huì)融入是代耕農(nóng)在代耕地的市民化過(guò)程。