聶歐+唐如鈺

遍地開(kāi)花的“農(nóng)民銀行”風(fēng)險(xiǎn)敞口較大，亟待引起重視、明晰監(jiān)管權(quán)責(zé)。

“農(nóng)村資金互助組織，風(fēng)險(xiǎn)不可小覷。”在銀監(jiān)系統(tǒng)工作近20年的一名官員表示，十多年來(lái)，銀監(jiān)系統(tǒng)下了大力氣監(jiān)管，但由于互聯(lián)網(wǎng)等新渠道的原因，加劇了對(duì)這類“農(nóng)民銀行”的監(jiān)管難度。

今年5月初，江蘇徐州曝出消息，當(dāng)?shù)刭Z汪農(nóng)村資金互助合作社突然倒閉，致使235戶村民的1005萬(wàn)元資金無(wú)法返還。這只是近年來(lái)大量同類事件的最新一例。

從1990年代屢禁不止，到2004年前后“卷土重來(lái)”，再到近兩年風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，農(nóng)村資金互助組織始終步履蹣跚，有的還游走于合法與非法之間。相比于有能力、有定力、有渠道化解不良貸款風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)銀行，遍及全國(guó)、扎根農(nóng)村的大量資金互助組織，容易出現(xiàn)異化為非法吸儲(chǔ)、非法集資的情況。

一名沿海省份金融辦官員統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，該省各種農(nóng)村資金互助組織約為13萬(wàn)家，成員出資超過(guò)2800億元。推及全國(guó)，加上更大規(guī)模的“非正規(guī)軍”，對(duì)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的潛在影響不容小覷。

全國(guó)首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹(shù)縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社2004年成立、2007年獲得金融許可證。

該官員介紹，全國(guó)銀監(jiān)系統(tǒng)早年批準(zhǔn)設(shè)立了一批資金互助社，現(xiàn)在不少省市政府要求當(dāng)?shù)亟鹑谵k也要建設(shè)一批、搞活一批資金互助會(huì)，加之各地還有一批扶貧資金互助會(huì)，三種機(jī)構(gòu)同類不同根，“省里讓我們拿出管理細(xì)則，可我們并無(wú)多少經(jīng)驗(yàn)，怎么辦？”

待理清的體系

農(nóng)村資金互助組織，是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，由自愿入股組成的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融業(yè)務(wù)。其模式，即農(nóng)民將“閑錢”湊到一起，構(gòu)成互幫互助的存貸型類金融平臺(tái)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者發(fā)現(xiàn)，這類組織主要分為三類。第一類，是由銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)成立、在工商部門登記的農(nóng)村資金互助社。從全國(guó)首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹(shù)縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社2004年成立、2007年獲得金融許可證至今，全國(guó)共有49家機(jī)構(gòu)獲牌。其監(jiān)管依據(jù)，是銀監(jiān)會(huì)2007年頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》。

第二類機(jī)構(gòu)為農(nóng)村資金互助會(huì)，與前者運(yùn)營(yíng)模式差不多，“但是，互助會(huì)是各地政府自己搞的，通常登記在民政而非工商部門，屬于民間協(xié)會(huì)性質(zhì)?！鼻笆龅胤浇鹑谵k官員介紹，目前，各地尤其市縣政府正在擴(kuò)大這一工作。

而數(shù)量龐大的第三類機(jī)構(gòu)——扶貧資金互助會(huì)，多由各地農(nóng)辦、扶貧辦牽頭管理。與前兩類的最主要差別，在于除去農(nóng)民自身“閑錢”用于集資外，還有財(cái)政扶貧資金墊底。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，截至2015年底，前述沿海省份累計(jì)組建扶貧資金互助會(huì)947家，入會(huì)農(nóng)戶5.74萬(wàn)人，累計(jì)借款5.4億元。其資本金中，財(cái)政配套比例往往達(dá)6成以上。

“個(gè)別市縣拿不出配套資金，就全部由中央財(cái)政支撐，因而管得也相對(duì)嚴(yán)格?！痹撌》菀晃晦r(nóng)辦負(fù)責(zé)人介紹，這類機(jī)構(gòu)既要落在符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困村，又要遵守貸款總額度和單筆貸款額度的限制，每筆貸款多為三五萬(wàn)元。其貸款利率，也多是在央行基準(zhǔn)利率上小額浮動(dòng)，遠(yuǎn)低于其他放貸機(jī)構(gòu)。

“本質(zhì)都是類銀行業(yè)務(wù)，管理?xiàng)l線卻這么多，說(shuō)不準(zhǔn)究竟誰(shuí)是‘親娘。”前述金融辦官員說(shuō)。

“紅線”虛設(shè)

“我們村235戶村民集資了1005萬(wàn)元資金，全打了水漂?！毙熘葙Z汪農(nóng)村資金互助合作社一位顧姓農(nóng)民社員在電話中向記者說(shuō)。

記者在多省調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，類似情況不在少數(shù)，尤其2013年、2014年前后，全國(guó)有一大批資金互助組織倒臺(tái)，數(shù)億元資產(chǎn)憑空“蒸發(fā)”。

“即便是銀監(jiān)系統(tǒng)的資金互助社，我們省的8家也倒閉了一家，清償工作至今未果。”前述金融辦官員說(shuō)，判斷“農(nóng)民銀行”風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)繩在于——是否意在盈利賺錢？是否堅(jiān)持資金封閉運(yùn)行？

“關(guān)門跑路的，多是斂不義之財(cái)?shù)姆欠Y。”前述銀監(jiān)系統(tǒng)官員介紹，當(dāng)?shù)匾患铱h級(jí)市的資金互助社，最初由當(dāng)?shù)匾晃晦r(nóng)辦負(fù)責(zé)人操作籌建，為了從中獲利，他將資金分批次地借幾個(gè)互助社社員的名義投了進(jìn)去，并嚴(yán)重干擾互助社的正常運(yùn)營(yíng)。不久，其行為暴露，銀監(jiān)部門清理查處，風(fēng)險(xiǎn)才得以避免。

“一些股東還頗為不滿，稱別的互助社為何就能高息攬存、大額貸款？”該銀監(jiān)系統(tǒng)官員說(shuō)，必須堅(jiān)持互助社的原來(lái)屬性，否則很難管得住。

該銀監(jiān)系統(tǒng)官員解釋，清理股東主要是嚴(yán)格執(zhí)行所有存貸款均只能針對(duì)本社社員的要求，資金封閉管理且控制存貸規(guī)模，使得所有社員均知己知彼，即便有風(fēng)險(xiǎn)，也能早預(yù)防。

但這一道紅線，卻常被各種變通之法打破。

“申請(qǐng)成為社員并不難，尤其跨村、跨鎮(zhèn)的互助組織?！鼻笆鼋鹑谵k官員介紹，鄰里鄉(xiāng)親、生意伙伴之間代為入股也很平常，地域限制日漸模糊。并且，盡管央行對(duì)小額信貸組織給出了“只貸不存”的嚴(yán)令，但在個(gè)別地區(qū)，互助會(huì)以“入會(huì)金”、“資本金”等五花八門的說(shuō)法替代了存款、貸款字樣，以規(guī)避監(jiān)管。

據(jù)悉，除去計(jì)劃單列市和金改試驗(yàn)區(qū)內(nèi)已有的幾十家互助會(huì)外，前述沿海省份今年將在全省27個(gè)縣推廣資金互助會(huì)試點(diǎn)57家，考慮摒棄以往跨村、跨鎮(zhèn)的做法，將互助會(huì)落到村級(jí)單位，嚴(yán)格構(gòu)建本村內(nèi)的資金閉環(huán)，以村委會(huì)的行政管理和村民們的宗親、血緣關(guān)系，來(lái)強(qiáng)化監(jiān)管。

“堅(jiān)持57家試點(diǎn)不盲目擴(kuò)張，堅(jiān)持小額，或能規(guī)避一些風(fēng)險(xiǎn)。”前述金融辦官員稱。

四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

綜合多位受訪人士介紹，當(dāng)前資金互助組織需要防范的主要風(fēng)險(xiǎn)有四點(diǎn)：

其一是道德風(fēng)險(xiǎn)，即互助組織的股東可能意在牟利，較易異化為非法集資，還可能出現(xiàn)自融。前述銀監(jiān)系統(tǒng)官員就認(rèn)為，與商業(yè)銀行類似，自融是大忌，自己辦銀行給自己貸款，一旦上了規(guī)模則后果嚴(yán)重。

其二是法律風(fēng)險(xiǎn)，即目前有關(guān)合作金融的立法處于缺失狀態(tài)，農(nóng)民遭受損失往往投訴無(wú)門。

這其中的法律問(wèn)題頗多，例如：究竟何為互助資金？互助組織登記在民政部門和工商部門的差別何在？

其三是監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，即監(jiān)管多門且手段有限。地方農(nóng)辦、工商等部門往往不太懂金融，而地方金融辦往往缺乏實(shí)權(quán)。

江蘇省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員葛守昆認(rèn)為，很多問(wèn)題都出在監(jiān)管上，政府缺乏對(duì)互助組織資金運(yùn)作、合伙人股權(quán)、投資去向的有效監(jiān)管，加之一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)低，不夠?qū)I(yè)，急需國(guó)家在宏觀管理和頂層設(shè)計(jì)上將這類組織納入到監(jiān)管體系中來(lái)。

其四是擴(kuò)張性、延伸性風(fēng)險(xiǎn)。資金互助組織在過(guò)去十年以各種形式在全國(guó)鄉(xiāng)發(fā)展、演變，但監(jiān)管層卻難以對(duì)其規(guī)模、數(shù)量做出精確統(tǒng)計(jì)，無(wú)法全面度量其風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)前述沿海省份數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，該省擁有銀監(jiān)系統(tǒng)資金互助社7家，總體貸款規(guī)模1.4-2億元;全省27個(gè)縣和計(jì)劃單列市、金改試驗(yàn)區(qū)共設(shè)立資金互助會(huì)約110余家，借款規(guī)模約24億元。并且，該省還擁有扶貧資金互助會(huì)947家，累計(jì)借款5.4億元。因此，該省各類登記在冊(cè)的資金互助組織逾1000家，涉及借貸金額逾30億元。

“這只是冰山一隅，更多風(fēng)險(xiǎn)還在于尚未登記在冊(cè)的‘非正規(guī)軍，其規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)或達(dá)‘正規(guī)軍的10、20倍以上?！鼻笆鼋鹑谵k官員統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，其所在省份的“非正規(guī)軍”約為13萬(wàn)家，成員出資約2800億元。

業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，我國(guó)各省份中各類資金互助組織的總體借貸規(guī)模，平均應(yīng)以百億元計(jì);全國(guó)規(guī)模，或高達(dá)萬(wàn)億元以上。

比起農(nóng)民內(nèi)部的“非正規(guī)軍”，更為危險(xiǎn)的是大量假冒資金互助組織，常以“金融互助社區(qū)”、“金融互助平臺(tái)”、“金融互助理財(cái)”和“財(cái)富互助平臺(tái)”等名稱，依托網(wǎng)站、博客、微信等渠道，宣傳其投資門檻低、周期短、收益高等虛假信息，投資額常5萬(wàn)元到50萬(wàn)元不等，月息往往高達(dá)兩三分以上。一旦資金鏈斷裂，投資者將面臨嚴(yán)重?fù)p失。

監(jiān)管章法

“溫州只有一家農(nóng)村資金互助社?！闭憬刂葶y監(jiān)局局長(zhǎng)趙秀樂(lè)告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》，在溫州40多家銀行機(jī)構(gòu)中，這家互助社貸款2300多萬(wàn)元、存款規(guī)模1700多萬(wàn)元、資本金500萬(wàn)元，規(guī)模最小，卻是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重中之重。

趙秀樂(lè)介紹，溫州銀監(jiān)局對(duì)此有專門的監(jiān)管辦公室，并將辦事處落到了縣里，專人專事專辦，容不得一絲馬虎，“牽扯了我們很大的精力”。

前述另一位銀監(jiān)系統(tǒng)官員也表達(dá)了類似觀點(diǎn)，稱市級(jí)銀監(jiān)局等部門通常對(duì)此高度警惕，相關(guān)處室的主任基本每季度或每個(gè)月去調(diào)研一次，下設(shè)辦事處負(fù)責(zé)人則每?jī)芍鼙仨毟艾F(xiàn)場(chǎng)檢查一次，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題立即上報(bào)。

“我們管轄的這家資金互助社，嚴(yán)格按照規(guī)定設(shè)立了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等‘三會(huì)一層，從2011年成立至今，不良貸款為零?！壁w秀樂(lè)說(shuō)，“我們‘敲木魚般地給他們灌輸金融知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，時(shí)不時(shí)就召集開(kāi)會(huì)，監(jiān)管成本不低?！?/p>

記者調(diào)研了其他城市的資金互助組織，發(fā)現(xiàn)他們遠(yuǎn)沒(méi)有如此“幸運(yùn)”——約1/5在開(kāi)張三五年后倒閉，剩下約1/2處在虧損狀態(tài)，不良率高企。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授周立對(duì)此表示，資金互助組織的監(jiān)管有四類依據(jù)：

一是銀監(jiān)會(huì)的管理規(guī)定，只對(duì)銀監(jiān)會(huì)發(fā)牌的全國(guó)49家資金互助社有效;

二是央行發(fā)布的小額信貸組織試點(diǎn)意見(jiàn)，目前亟待進(jìn)一步出臺(tái)放貸人條例，擴(kuò)大試點(diǎn)、加強(qiáng)規(guī)范;

三是最高人民法院發(fā)布的關(guān)于高利貸的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等條文，為監(jiān)管提供了相應(yīng)依據(jù)，但尚缺乏對(duì)資金互助組織的針對(duì)性;

四是中央“一號(hào)文件”等相關(guān)政策，提供了基本原則。但在操作層面，還需更多的實(shí)施細(xì)則。

在周立看來(lái)，具體監(jiān)管態(tài)度還不明朗，監(jiān)管原則難以統(tǒng)一，使得監(jiān)管措施、監(jiān)管主體都很難落定。早年，銀監(jiān)會(huì)無(wú)疑是核心監(jiān)管主體，但這兩年地方政府或?qū)⒔哟酥厝巍?/p>

“銀監(jiān)部門已不愿再接此‘燙手山芋?！鼻笆鼋鹑谵k官員表示，地方金融辦一直沒(méi)有監(jiān)管權(quán)，但互助組織的治理絕不能無(wú)法無(wú)章，“金融監(jiān)管主要在國(guó)家‘一行三會(huì)，自然也應(yīng)該從頂層先出個(gè)規(guī)章制度來(lái)?！?/p>

多位受訪人士表示，合作金融立法缺失已久，亟待提上日程。還應(yīng)盡快整合銀監(jiān)部門、地方金融辦等監(jiān)管資源，不能再是審批和監(jiān)管“兩張皮”，并明確央地監(jiān)管權(quán)責(zé)，防止風(fēng)險(xiǎn)坐大。