摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市急劇擴(kuò)張導(dǎo)致建設(shè)用地需求不斷增長，過分強(qiáng)調(diào)土地利用經(jīng)濟(jì)效益的傾向?qū)е罗r(nóng)業(yè)用地快速向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，各地在獲取巨額土地增值收益的同時也引發(fā)了關(guān)于糧食安全和社會穩(wěn)定方面的擔(dān)憂。本文從非農(nóng)化活動決策主體出發(fā)，運(yùn)用博弈理論對中央政府、地方政府、農(nóng)民三大決策主體的心理傾向和博弈行為進(jìn)行分析，以期緩解、均衡各方利益矛盾，實現(xiàn)非農(nóng)化整體效益。結(jié)果表明：（1）現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度造成了農(nóng)民在博弈活動中的弱勢，在不完全的市場中，農(nóng)民并沒有充分享受到土地非農(nóng)化的收益。（2）中央政府在制度供給層面應(yīng)加快創(chuàng)新，抑制地方政府過度非農(nóng)化心理傾向并嚴(yán)格監(jiān)督約束地方政府征地行為，落實耕地保護(hù)政策，確保糧食安全。（3）政府要加強(qiáng)自身治理能力，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，探索改進(jìn)土地使用制度，注重土地的生態(tài)效益和社會效益，提高土地利用效率，平衡好經(jīng)濟(jì)建設(shè)和耕地保護(hù)的矛盾。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化；利益主體；博弈論

1.引言

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國的土地利用結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化，大量的土地從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門，這一方面支撐了國民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，另一方面卻造成了耕地資源的大量損失，即所謂的農(nóng)地非農(nóng)化趨勢[1]。土地是寶貴的自然資源和極具價值的資產(chǎn)。參考一些教科書可以把土地的主要功能歸納為負(fù)載、養(yǎng)育、倉儲、景觀、儲蓄和增值等幾個方面[2]。土地是人類生活和生產(chǎn)活動的基礎(chǔ)，是人類不能出讓的生存條件和生產(chǎn)條件。從這個意義上講，人類生產(chǎn)活動的擴(kuò)展或者說是對于物質(zhì)文化需求的多樣化，是農(nóng)地非農(nóng)化的根本原因。土地作為一種不可替代的自然資源，作為生產(chǎn)要素參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，與之而來就會引發(fā)利益如何分配以及相關(guān)決策主體圍繞利益分配作出的行為選擇等問題。在農(nóng)地非農(nóng)化中，中央政府、地方政府、農(nóng)民既是決策主體又是利益主體，由于各自扮演的角色、價值取向的差異，很難采取統(tǒng)一的策略，于是圍繞三方利益分配的博弈機(jī)制形成。在博弈中，各決策主體要最大限度實現(xiàn)自身的利益偏好，必然會采取既合作又沖突的方式，本文從合作博弈模型的角度來分析各主體博弈行為，通過研究參與者的策略空間，挖掘各主體間的制約因素及其相互影響，為找到各方利益的平衡點(diǎn)提供具有可行性的政策建議。

2.非農(nóng)化博弈中決策主體的利益目標(biāo)

博弈是建立在相互猜測對方的決策過程基礎(chǔ)上的決策，成立的前提在于假設(shè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性人是經(jīng)典博弈論中的基本假定[3]。在非農(nóng)化博弈中，我們假定決策主體都是理性的，為了追求自身利益最大化，中央政府作為國家的代理人代表的是國家利益，地方政府代表的是局部利益或者說是地區(qū)利益，農(nóng)民則代表的是個人利益。

2.1中央政府的主要目標(biāo)及其困境

農(nóng)業(yè)用地向經(jīng)濟(jì)價值高的行業(yè)轉(zhuǎn)移時，依據(jù)現(xiàn)行的土地政策，中央政府可以占有一定比例的土地出讓收益。中央政府是土地制度的供給者，既可以制定嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，又可以調(diào)整中央與地方收益分成比例以及土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面，中央與地方在收益分配上此消彼長，雖然中央憑借其權(quán)威可以獲得更高的土地增值收益，但卻會打壓地方政府非農(nóng)化積極性，影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。反之，如果中央在收益分配比例上做出讓步，讓利于地方，巨額利益的驅(qū)動不利于地方保護(hù)耕地，引發(fā)糧食安全和生態(tài)壞境惡化等問題。另一方面，中央政府可以提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民獲得更多土地補(bǔ)償，約束地方政府，換取民眾的擁護(hù)和政治信任。反之，如果施行較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地直接成本降低，地方政府收益提高，但是過低的補(bǔ)償將會招致民眾不滿，引發(fā)信任危機(jī)。

從以上分析可以看出，中央政府在制度供給的過程中將會面臨多重挑戰(zhàn)，中央政府的主要目標(biāo)在于確保國家整體效益的實現(xiàn)，這既包括直接的經(jīng)濟(jì)效益，又包括生態(tài)、社會綜合效益。基于我國人多地少的國情，出于宏觀環(huán)境下的人口問題和糧食安全問題的考慮，中央政府具有較強(qiáng)的耕地保護(hù)意識，獲得較高的非農(nóng)化收益不是其主要目標(biāo)[4]。

2.2地方政府的主要目標(biāo)及困境

我國是個層級眾多的國家，有多級地方政府，為便于分析，本文將地方政府定義為具有直接土地監(jiān)管、調(diào)控職能的一級城市政府或縣區(qū)級政府。中央政府與地方政府在利益上既有一致性又有差異性。地方政府既代理中央政府，實施對區(qū)域內(nèi)土地資源的宏觀管理與調(diào)控，完成中央下達(dá)的任務(wù)；又代理區(qū)域非政府主體，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)本地區(qū)利益最大化[4]。自1994年分稅制改革以來，在財力劃分上，中央政府集中了60%的財政資源，地方政府僅占40%，在事權(quán)劃分上，中央承擔(dān)約20%，地方承擔(dān)近80%。事權(quán)與財權(quán)不相匹配，造成地方政府財力嚴(yán)重不足[5]。農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，農(nóng)地非農(nóng)化所帶來的巨額的土地增值收益對于地方政府具有較強(qiáng)的吸引力，地方政府具有強(qiáng)烈的非農(nóng)化意愿并傾向以較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征用土地。一旦補(bǔ)償不能令農(nóng)民滿意，為維護(hù)自身利益，將會引發(fā)雙方?jīng)_突。

上述分析表明，地方政府為緩解財政收入與支出的矛盾，熱衷于非農(nóng)化的土地增值收益，加上長期形成的威權(quán)意識和執(zhí)掌的行政權(quán)力，在信息不對稱的條件下，易于做出損害農(nóng)民利益的選擇。從中央與地方的博弈分析中，易知中央政府制定的高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、健全的監(jiān)督機(jī)制、嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策、農(nóng)民自身的反抗意愿都是過度非農(nóng)化的約束條件。

2.3農(nóng)民的主要目標(biāo)及困境

現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民個人并沒有所有權(quán)，土地財產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)并不充分。一方面，在土地的處置、出讓上被動，另一方面，農(nóng)民又是土地的實際使用者，享有土地經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)。土地對于農(nóng)民是基本的保障，盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外出務(wù)工機(jī)會的增多，土地的社會保障功能在逐步的弱化，但由于知識素養(yǎng)、職業(yè)技能的缺失，失地農(nóng)民在城市生活背負(fù)著較高的生存成本。城鎮(zhèn)化的加快，城市向外擴(kuò)展，大量農(nóng)業(yè)用地劃歸建設(shè)用地，出于對未來的擔(dān)憂，農(nóng)民希望獲得更多的收益，充分享受非農(nóng)化的成果。地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的代表，出于發(fā)展的需要，個人政績、升遷的考量，也希望獲得更多利益，這種利益訴求與農(nóng)民是一致的，因而雙方不可避免的將會參與競爭。按照政治學(xué)的表述，同一利益關(guān)系中的兩個利益主體對于同一利益客體都有要求，通常有兩種形式的表現(xiàn)：一種形式是某一利益主體對于另一利益主體既有利益的要求，這實際上是一種利益剝奪；另一種形式是兩個利益主體對于某種雙方均未獲得的利益都有利益要求，這往往表現(xiàn)為一種利益競?cè)6]。

上述分析表明：雙方利益的競?cè)A向以及力量對比失衡，在實踐中農(nóng)民傾向采取合作抱團(tuán)策略，集體應(yīng)對地方政府，逼迫地方嚴(yán)格執(zhí)行中央制定的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并爭取最優(yōu)的安置政策，如不能達(dá)成，將以不合作的姿態(tài)，甚至采取上訪、抗拆等對抗性行動維護(hù)自身利益。

3.非農(nóng)化主體博弈行為分析

博弈模型的戰(zhàn)略式表述：模型的組成部分G=定義：博弈局中人：N=﹛1，2…，n﹜n∈R； Si：每個局中人i有行動集Si，行動集包括其可選擇的所有行動，i∈N；Ui：每個局中人有一個效用函數(shù)（支付函數(shù)）。中中央政府定義為A；地方政府定義為B；農(nóng)民定義為C，則博弈中參與人集合N={A，B，C}；Si={SA，SB，SC}；Ui={UA，UB，UC}。

3.1中央政府與地方政府博弈

中央政府是政策的供給者，在決定收益分成比例上主導(dǎo)，地方政府從屬，博弈矩陣分析見表1。

參與者分別為：A，B；中央政府定義為A，地方政府定義為B，則參與人集合為：{A，B}。行動空間：中央政府定義為SA，SA={A1，A2}；地方政府定義為SB，SB={B1，B2}。A1定義為：多收取，A2定義為：少收??；B1定義為：多繳納，B2定義為：少繳納。相應(yīng)的支付函數(shù)組合為：SAXB={（A1，B1），（A2，B1），（A1，B2），（A2，B2）}。

當(dāng)選擇S={A1，B1}={多收取，多繳納}策略時，UB={地方政府收益低，對非農(nóng)化的積極性不高，可能造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，并且不利于土地的集約利用}；UA={中央政府收益與監(jiān)督地方嚴(yán)格執(zhí)行土地政策的成本都高}。當(dāng)選擇S={A2，B1}={少收取，多繳納}策略時，UB={地方政府收益低，非農(nóng)化消極}；UA={中央政府收益與監(jiān)督成本都低}。這種策略不符合實際，出于策略組合的完整性加以分析，經(jīng)濟(jì)人總是理性的，追求自身利益最大化，中央和地方都不會選擇這種策略。當(dāng)選擇S={A1，B2}={多收取，少繳納}策略時，UB={地方政府收益高，為更多的享受非農(nóng)化的收益，向上級造假瞞報的風(fēng)險增大}；UA={中央政府收益與監(jiān)督成本都增加}，為保證收益，必選嚴(yán)格的監(jiān)督地方政府。當(dāng)選擇S={A2，B2}={少收取，少繳納}策略時，UB={地方政府收益高，非農(nóng)化積極性高，瞞報風(fēng)險小}；UA={中央政府收益與監(jiān)督成本都低}。

從上述分析可以得出如下結(jié)論：地方政府與中央政府圍繞非農(nóng)化收益分配上的博弈是長期的，中央政府更注重的是全社會的整體效益，因此更傾向采取少收取的策略，換取地方政府嚴(yán)格執(zhí)行國家節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地等土地政策；地方政府則宜更多享受非農(nóng)化的收益，除強(qiáng)化自身的政策執(zhí)行動力外，可獲得更大的財政自主權(quán)，對加速地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也具有積極地意義。

3.2地方政府和農(nóng)民

參與者分別為B、C；地方政府定義為B，農(nóng)民定義為C，則參與人集合為：{B，C}，行動空間：地方政府定義為SB，SB={B1，B2}；農(nóng)民定義為SC，SC={C1，C2}。B1定義為：低補(bǔ)償，B2定義為高補(bǔ)償；C1定義為：合作，C2定義為：對抗。相應(yīng)的支付策略組合：SBXC={（B1，C1），（B1，C2）（，B2，C1），（B2，C2）}。

當(dāng)選擇S={B1，C1}={低補(bǔ)償，合作}策略時，UB={地方政府征地成本低，征地積極}；UC={農(nóng)民收益低，合法利益被侵占}。當(dāng)選擇S={B1，C2}={低補(bǔ)償，對抗}策略時，UB={地方政府收益與征地成本都高}；UC={農(nóng)民收益低，抵制征地并且易引發(fā)群體性事件和上訪}，雙方顯然要竭力避免采取這種策略。當(dāng)選擇S={B2，C1}={高補(bǔ)償，合作}策略時，UB={地方政府征地成本高，群眾支持度也高}；UC={農(nóng)民收益較高，保護(hù)耕地的積極性高}。當(dāng)選擇S={B2，C2}={高補(bǔ)償，對抗}策略時，UB={地方政府收益低，征地成本高，對非農(nóng)化具有抑制作用}；UC={農(nóng)民收益低，放棄了較高的非農(nóng)化收益}。這種策略組合也不符合實踐，雙方都不會主動割舍自身利益。

從上述分析中可得出結(jié)論：農(nóng)民行動策略主要取決于地方政府給予的征地補(bǔ)償強(qiáng)度，政府給予農(nóng)民的補(bǔ)償越多，農(nóng)民越傾向采取合作的態(tài)度，反之，則傾向于不合作甚至是對抗。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的維權(quán)意識提高，政府出于緩解社會矛盾和社會穩(wěn)定方面的考慮，將會逐步采取高補(bǔ)償換取農(nóng)民合作策略，這也符合當(dāng)前各地的實踐。

地方政府與農(nóng)民博弈矩陣分析見表2：

4.結(jié)論

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)主要還是依靠高投入、高消耗、高增長這樣的發(fā)展方式，對自然資源具有極大的依賴性，因而農(nóng)地非農(nóng)化是不可避免的。在各個不同的歷史時期，非農(nóng)化的活躍程度是不相同的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，對資源資源的依賴將會逐步的降低。非農(nóng)化有利于土地資源的配置效率，當(dāng)前主要是要防止過度非農(nóng)化，從決策主體的角度出發(fā)，分析各方博弈行為，易發(fā)現(xiàn)博弈的焦點(diǎn)最終將會集中到非農(nóng)化利益分配上，為實現(xiàn)各自的利益期望，各方將會按照博弈合作的方式選擇最優(yōu)策略。通過分析，可以得出以下以下結(jié)論：

（1）政府應(yīng)該推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在不違反國家政策法規(guī)前提下，農(nóng)地的處置權(quán)、收益權(quán)應(yīng)是充分的、獨(dú)立的、具有排他性的，農(nóng)地可以自由上市流通，農(nóng)民可以獲得正常的土地產(chǎn)權(quán)收益，政府不應(yīng)該繼續(xù)對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行侵犯[7]。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，完善土地補(bǔ)償機(jī)制，同步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分保障農(nóng)民權(quán)益。在實踐中，農(nóng)民通常不會主動要求政府征收自己的土地，更多的是被動響應(yīng)，因此，完善利益保障機(jī)制也是政府的責(zé)任。

（2）通過分析非農(nóng)化的約束因素，中央政府應(yīng)加快制度創(chuàng)新，在現(xiàn)有土地政策的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格土地督察執(zhí)法同時輔以保護(hù)耕地獎勵來限制過度非農(nóng)化，確保土地資源的可持續(xù)。通過上文分析，執(zhí)法監(jiān)督強(qiáng)度和分成比例是影響地方非農(nóng)化應(yīng)對策略的先決條件，在保證經(jīng)濟(jì)適度增長的前提下，要有計劃、有節(jié)制的占用土地資源，防止農(nóng)地的過度非農(nóng)化，堅守18億畝耕地紅線，確保糧食安全。

（3）政府應(yīng)該提高自身的治理能力，逐步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式，盤活存量土地資源，在提高現(xiàn)有土地利用率及效率方面做文章。這樣不僅可以在一定程度上緩解經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地供給之間的矛盾，而且可以有效的保護(hù)后備的耕地資源，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。

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作者簡介：林興林（1987-）， 男， 漢族 ，湖北黃岡人，碩士研究生，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院 ，研究方向：土地利用與管理。