陳天

摘要：政府預(yù)算是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要手段，也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要杠桿之一，在支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、提供公共服務(wù)等方面的作用不可忽視。本文通過分析我國政府預(yù)算管理中存在的問題，闡明健全預(yù)算管理的必要性，并提出完善預(yù)算管理的對策。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算 問題 對策

一、前言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家和地方政府財政收入逐年增多。2014年全國一般公共財政收入140 350億元，比上年增加11 140億元，增長8.6%；其中中央一般公共財政收入64 490億元，比上年增加4 292億元，增長7.1%；地方一般公共財政收入（本級）75 860億元，比上年增加6 849億元，增長9.9%。面對日益增多的財政收支，合理、有序地規(guī)劃、使用財政收入與財政支出對我國的預(yù)算管理提出了嚴(yán)格要求。因此，有效地使用預(yù)算資金，既是完善預(yù)算管理的要求，也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，同時對于加快推進(jìn)我國預(yù)算管理體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國政府預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算約束軟化，調(diào)整隨意且頻繁。由于預(yù)算的計劃性和預(yù)測性，以及經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變化，在預(yù)算執(zhí)行過程中合理的預(yù)算調(diào)整是必要的。但是，我國的預(yù)算調(diào)整過于隨意，不能嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定進(jìn)行，某些部門不經(jīng)人大或人大常委會的審批就擅自調(diào)整，無視預(yù)算的法定性和權(quán)威性。其次，預(yù)算調(diào)整的事實(shí)依據(jù)不足，相關(guān)部門在調(diào)整預(yù)算時，并沒有具體說明調(diào)整預(yù)算的原因和必要性，也沒有對預(yù)算調(diào)整的數(shù)額作出解釋，破壞了預(yù)算的嚴(yán)肅性。再次，預(yù)算科目之間的調(diào)整過于頻繁，且未按照要求進(jìn)行，容易造成預(yù)算資金的挪用、截留和擠占，嚴(yán)重影響預(yù)算的效果。

（二）超收、超支現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)算作用弱化。超收、超支反映出了實(shí)際的財政收支相對于預(yù)算的偏離。由于政府預(yù)算是一定時期內(nèi)收入與支出的估算，本身具有預(yù)測性，再加上實(shí)際執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形勢、社會條件的變化，實(shí)際財政收支與預(yù)算的偏離是在所難免的。但是，超收和超支都應(yīng)該有一定的限度，否則就會使預(yù)算機(jī)制的作用弱化。雖然我國目前還是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，資金需求量大，但這不等于財政收入越多越好。

（三）預(yù)算透明度低，公開性差。首先，預(yù)算執(zhí)行公開不及時，國務(wù)院要求在規(guī)定時間內(nèi)公開預(yù)算的執(zhí)行情況，而某些部門卻遲遲沒有動作。其次，公開內(nèi)容粗略，只給出“類”“款”級別的金額或者主要的收入、支出項目，看不到具體的金額和用途，既沒有以前年度的對比也沒有以后年度的預(yù)測。再次，政府預(yù)算還處于封閉狀態(tài)，許多數(shù)據(jù)、報告等僅在內(nèi)部發(fā)布，大大降低了預(yù)算的透明度。

（四）地方政府債務(wù)存在隱患，威脅經(jīng)濟(jì)安全。我國新《預(yù)算法》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債務(wù)舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。但目前，各級地方政府大都依靠借債來維持預(yù)算支出，這些規(guī)模龐大、隱蔽性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)分散的政府債務(wù)在現(xiàn)階段缺少預(yù)警機(jī)制和統(tǒng)一管理的背景下，一旦出現(xiàn)問題將產(chǎn)生不可估量的影響。不完善的法人治理結(jié)構(gòu)、不規(guī)范的操作程序、不明確的責(zé)任主體、資金使用效率低等問題在一些地方政府尤其是縣級以下的地方政府融資平臺中普遍存在，如果融資平臺投資失利，成本難以收回將給財政帶來很大的壓力；在政府擔(dān)保的貸款中，也必將存在一些不良貸款，假如其中的不良貸款出現(xiàn)違約，還款責(zé)任將由地方政府來承擔(dān)，再進(jìn)一步，如果地方政府由于自身財政壓力也無力償還，將會拖累銀行等金融系統(tǒng)，負(fù)面影響更加擴(kuò)大。

三、完善我國政府預(yù)算管理的對策和建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

1.完善社會保障體系，增加社保預(yù)算支出。第一，增加社會保障預(yù)算支出，擴(kuò)大社會保障范圍。我國偏低的社會保障不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展，因此應(yīng)該提高社會保障支出，建立全民范圍內(nèi)的社保體系，在養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)等多個層面作出切實(shí)的改進(jìn)，尤其要加快落實(shí)城市低保和農(nóng)村的各項社會保障政策。第二，編制專門的社會保障預(yù)算。為保證社會保障支出能夠切實(shí)發(fā)揮作用，應(yīng)該編制專門的社會保障預(yù)算，將社會保障資金的來源與去向在預(yù)算中詳細(xì)計劃、嚴(yán)格落實(shí)。同時，編制專門的社會保障預(yù)算還有利于具體分配各部門的支出責(zé)任、管理責(zé)任，使各級政府、各級部門都能夠各司其職、各盡其責(zé)，提高社保支出的效率。

2.簡政放權(quán)，減少經(jīng)濟(jì)干預(yù)。第一，應(yīng)轉(zhuǎn)變地方政府職能，將“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府。國家應(yīng)出臺相關(guān)的政策法規(guī)來限制政府過度投資等干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，將更多的精力和財力投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障和完善公共服務(wù)等活動中去。第二，要發(fā)揮預(yù)算的引導(dǎo)作用。政府預(yù)算作為對年度經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)劃，能夠有效引導(dǎo)政府的市場行為。針對地方政府投資熱、過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性，強(qiáng)化預(yù)算剛性，避免或及時整改預(yù)算約束軟化的情況。第三，要堅強(qiáng)監(jiān)督，完善政績考核機(jī)制。盲目追求政績、地區(qū)之間攀比是地方政府投資潮形成的重要原因，某些官員只追求GDP增速而忽視社會效益，著眼于眼前利益而忽視長遠(yuǎn)發(fā)展，形象工程、過度投資等嚴(yán)重違反了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此應(yīng)加強(qiáng)對各級政府執(zhí)政過程的監(jiān)督，完善政績考核機(jī)制，不只依賴經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也要將教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等社會效益考慮在內(nèi)，促進(jìn)政府職能向著更加合理化的方向發(fā)展。

（二）強(qiáng)化預(yù)算剛性，形成預(yù)算硬約束。

1.嚴(yán)格遵守預(yù)算程序，規(guī)范預(yù)算調(diào)整。第一，明確預(yù)算調(diào)整的范圍。針對某些政府部門隨意調(diào)整預(yù)算的情況，應(yīng)將預(yù)算調(diào)整的范圍精細(xì)化，以指導(dǎo)執(zhí)行單位的行為，防止某些單位經(jīng)常出現(xiàn)“特殊”情況進(jìn)行預(yù)算調(diào)整；在預(yù)計出現(xiàn)預(yù)算收入短收，對支出造成重大影響時才可調(diào)整支出結(jié)構(gòu)或增加舉債規(guī)模；對使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少科教文衛(wèi)或社會保障支出的調(diào)整，須經(jīng)審慎調(diào)查。第二，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算調(diào)整的審批程序。在預(yù)算調(diào)整時也應(yīng)加強(qiáng)人大對預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)，預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)過法定程序，由人大通過后才可采取調(diào)整措施，避免有些部門隨意調(diào)整預(yù)算，擠占、截留、挪用預(yù)算資金。另外，審批過程中還要加強(qiáng)調(diào)查調(diào)整事由，對調(diào)整金額的計算、調(diào)整后的影響進(jìn)行核實(shí)，以進(jìn)一步規(guī)范調(diào)整預(yù)算的行為。

2.調(diào)控超收超支行為，強(qiáng)化“收支兩條線”管理。存在超收收入的首要原因就是預(yù)算編制預(yù)留空間，但財政部門將“空間”預(yù)留過大，偏于保守，使財政收支的操縱空間也相應(yīng)增加。因此政府各部門應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)的收支測算方法，改變慣用基數(shù)法，使用零基預(yù)算，防止資金浪費(fèi)；預(yù)算編制部門還應(yīng)加強(qiáng)與稅務(wù)局、發(fā)改委等的溝通，分析匯率、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素的變動對財政收入的影響，探索與我國國情相適應(yīng)的收入預(yù)測模型，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。對于不可避免形成的超收收入，應(yīng)該納入預(yù)算管理的范圍，不能任由相關(guān)部門隨意使用，尤其不能將超收收入擅自追加為超額支出，強(qiáng)化收支兩條線管理。

（三）加強(qiáng)預(yù)算公開，提高透明度。

1.擴(kuò)大預(yù)算執(zhí)行的公開范圍?！墩畔⒐_條例》第十條規(guī)定財政預(yù)算、結(jié)算報告應(yīng)當(dāng)主動公開，實(shí)踐中某些政府部門卻只公開財政預(yù)算、結(jié)算報告，忽視了其他預(yù)算信息，這明顯是不合理的。因此，各級政府及其部門在條例規(guī)定必須公開的內(nèi)容外，還應(yīng)公開預(yù)算不同進(jìn)程、不同階段的執(zhí)行情況。

2.改進(jìn)預(yù)算的公開方式。一方面，在公開渠道上，除最基本的各級政府、部門的官方網(wǎng)站外，還可以采用報紙、期刊、電視、廣播等方式公開預(yù)算執(zhí)行信息。另一方面，在公開時間上，各級政府、部門應(yīng)當(dāng)及時公開預(yù)算信息，一般在預(yù)算信息確定后1—3天公開，以保證信息的時效性；還要定期公布預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，以及執(zhí)行過程中發(fā)生的不能按照原預(yù)算進(jìn)行的因素、調(diào)整措施和調(diào)整數(shù)額，以供公眾評判。

3.細(xì)化預(yù)算的公開內(nèi)容。編制過程中應(yīng)改變預(yù)算粗放的不足，細(xì)化編制內(nèi)容，同樣在預(yù)算執(zhí)行過程中也應(yīng)該將公開的內(nèi)容精細(xì)化，將原有僅列“類”級的收支科目擴(kuò)展至“款”級、“項”級，對于重大投資項目、大額支出安排還要列示“目”級。此外，信息公開時還應(yīng)保證內(nèi)容簡單、易懂，避免過于抽象。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，控制地方政府債務(wù)規(guī)模。

1.合理劃分中央和地方的財權(quán)與事權(quán)。我國實(shí)施分稅制改革以來，雖進(jìn)行了中央和地方財權(quán)的劃分，但是仍沒有清晰的界定，且財權(quán)與事權(quán)的匹配存在不足。因此各級政府事權(quán)或支出范圍的界定應(yīng)當(dāng)依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來確定，合理確定各級政府的事權(quán)，避免劃分不清、歸屬不定，防止政府職能交叉、錯位以及缺位、越位的現(xiàn)象。另外，還需要調(diào)整中央、地方政府的財權(quán)。地方政府可控的稅源少、稅收分比低，以及事權(quán)的層層下移經(jīng)常出現(xiàn)入不敷出的情況，因此需要細(xì)化地方政府的職責(zé)，根據(jù)其職責(zé)給予相應(yīng)的財力支持，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，在一定程度上擴(kuò)大財權(quán)；還應(yīng)設(shè)定適當(dāng)?shù)呢斦С鼋Y(jié)構(gòu)，考慮到我國的實(shí)際情況應(yīng)適度提高中央政府的支出比例。

2.加強(qiáng)地方政府債務(wù)的監(jiān)管。首先，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)建立地方政府債務(wù)管理體系，將地方政府債務(wù)統(tǒng)一、集中管理，防止地方官員為了政績大量舉債，影響經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。其次，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理的責(zé)任，對官員業(yè)績的考核不能僅僅依靠GDP的增速，還要將債務(wù)規(guī)模考慮在內(nèi)，制定不同地區(qū)可承擔(dān)的債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，若地方債務(wù)超過上限則對官員的考核記“減項”，以便強(qiáng)化政府官員的債務(wù)控制意識，減小債務(wù)風(fēng)險。最后，還應(yīng)建立地方政府債務(wù)的公開機(jī)制。地方政府債務(wù)的公開在一定程度上可以遏制地方無節(jié)制的增加債務(wù)的做法，處在公眾的監(jiān)督之下，地方政府才能舉債合理化，以使債務(wù)保持在財力可控和還債能力范圍內(nèi)，降低債務(wù)風(fēng)險。

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