彭小弋

摘 要：本文主要分析了中國(guó)環(huán)境下行政管理的內(nèi)涵和特點(diǎn)，分析行政管理存在的問(wèn)題，并從發(fā)達(dá)國(guó)家的行政管理中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)環(huán)境提出解決行政管理的相關(guān)對(duì)策，保障行政管理工作可以更好的開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；行政管理；問(wèn)題；對(duì)策

一、環(huán)境行政管理的內(nèi)涵及特點(diǎn)

環(huán)境的惡化引起了國(guó)際國(guó)內(nèi)的高度關(guān)注，這一問(wèn)題己經(jīng)成為影響當(dāng)代人類(lèi)生存、發(fā)展的重要問(wèn)題，也成為了國(guó)際社會(huì)最為重視的問(wèn)題之一，因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的復(fù)雜原因和其影響的范圍是不能忽視的。從公民的角度來(lái)看，環(huán)境的污染是人類(lèi)的生存的巨大危機(jī)，各種公害疾病的出現(xiàn)使人類(lèi)的生存安全受到了嚴(yán)重威脅，因此，全世界范圍出現(xiàn)了激烈的反公害運(yùn)動(dòng)，有的甚至直接對(duì)國(guó)家政權(quán)和政府統(tǒng)治提出了質(zhì)疑。

在這樣的背景之卜，很多國(guó)家把環(huán)境保護(hù)這一問(wèn)題提到了國(guó)家職能的地位。為了強(qiáng)化國(guó)家對(duì)環(huán)境的管理作用，許多國(guó)家陸續(xù)建立了環(huán)境行政管理的專(zhuān)屬機(jī)構(gòu)，并確定職責(zé)及管理規(guī)章制度。換言之，環(huán)境行政管理其實(shí)就是國(guó)家通過(guò)采用多種行政手段，對(duì)各種影響環(huán)境的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃，調(diào)整和監(jiān)督，它的根部目的就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，防治環(huán)境污染和進(jìn)一步惡化，以維護(hù)生態(tài)平衡，環(huán)境行政管理即是國(guó)家環(huán)境行政管理。

二、當(dāng)代中國(guó)環(huán)境行政管理存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境法律體系不完善

中國(guó)經(jīng)歷三十年的摸索與發(fā)展，建立了基本的環(huán)境法規(guī)體系，然而現(xiàn)存的體系并不完善，仍舊存在著許多與市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)的地方。比如一些環(huán)保法律法規(guī)內(nèi)容不具體，不明確，相互之間甚至存在矛盾與沖突；再如有些法律條文過(guò)于原則化、抽象化，對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定不夠細(xì)，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)際操作難以落實(shí)；其他再如環(huán)境違法行為的處罰力度過(guò)輕，法律賦予環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)限不足等等。

（二）環(huán)境保護(hù)法律基木制度難以落實(shí)

1.我國(guó)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的完成情況

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第六個(gè)五年計(jì)劃中，中國(guó)第一次根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法（試行）》的規(guī)定將環(huán)境保護(hù)計(jì)劃作為獨(dú)立的一章寫(xiě)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中。但是，從中國(guó)“六五”至“十五”計(jì)劃的執(zhí)行情況看來(lái)，改革開(kāi)放后25年間中國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的指標(biāo)從未完成過(guò)。這主要是由于環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的相關(guān)約束性規(guī)定的缺失和計(jì)劃實(shí)施的配套資金無(wú)法保障而導(dǎo)致的。

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)流于形式

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)于預(yù)防新污染的產(chǎn)生有著重要意義，是預(yù)防原則的重要體現(xiàn)，然而，到目前為止，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍然只是流于形式。這主要是由于部分環(huán)評(píng)項(xiàng)目“未批先建”現(xiàn)象嚴(yán)重、環(huán)保部門(mén)跟蹤檢查措施缺位以及環(huán)評(píng)文件質(zhì)量不高等現(xiàn)象造成的。

（三）環(huán)境管理行政執(zhí)法力量薄弱

環(huán)境管理行政執(zhí)法權(quán)限的不足，在環(huán)保行政主管部門(mén)缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以及限期治理決定權(quán)等剛性執(zhí)法權(quán)力上表現(xiàn)最為突出。現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律幾乎沒(méi)有授予任何直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力給環(huán)保行政主管部門(mén)，它不像工商稅務(wù)等部門(mén)所擁有的查封、凍結(jié)、扣押、沒(méi)收、強(qiáng)制劃撥等手段，因此，當(dāng)環(huán)境違法出現(xiàn)時(shí)，環(huán)保行政主管部門(mén)只能通過(guò)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式迫使不履行環(huán)保法律義務(wù)的相對(duì)人履行義務(wù)，卻并不能直接予以強(qiáng)制。如此現(xiàn)狀讓環(huán)保行政主管部門(mén)對(duì)種種違法行為束手無(wú)策，更別提有效地進(jìn)行監(jiān)督管理。

此外，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保法律除了《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定“對(duì)小型企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，可以由縣級(jí)以上人民政府在國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限內(nèi)授權(quán)其環(huán)境保護(hù)行政主管部決定外，其他法律都將這些限期治理權(quán)賦予地方政府。然而地方政府多是為了追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求業(yè)績(jī)，因此不惜犧牲環(huán)境，這種現(xiàn)象具有普遍性，這也在無(wú)形中削弱了環(huán)保行政主管部門(mén)的執(zhí)法能力。

（四）環(huán)境管理行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

環(huán)保執(zhí)法工作面涉及的領(lǐng)域和學(xué)科多而雜，所以執(zhí)法人員不但要有良好政治素質(zhì)、道德素質(zhì)，還要有相當(dāng)寬泛的知識(shí)面。雖然現(xiàn)在環(huán)保執(zhí)法人員隊(duì)伍的總體素質(zhì)與以往相比有所提高，但對(duì)于環(huán)保執(zhí)法工作的高要求而言，還是不夠的。問(wèn)題主要表現(xiàn)在執(zhí)法人員對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不夠熟悉，更糟糕的是某些環(huán)保執(zhí)法人員缺乏職業(yè)道德和工作責(zé)任心，容易受利益驅(qū)動(dòng)。執(zhí)法人員服務(wù)意識(shí)相對(duì)淡薄也是一個(gè)方面。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境行政管理成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒

（一）構(gòu)建法治政府的同時(shí)注重行政民主性

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)就開(kāi)始了法治政府的構(gòu)建，一方面塑造政府的法治形象，另一方面推行行政的民主性，不斷擴(kuò)大公民在行政管理中的參與度。主要途徑可以總結(jié)為以卜幾條：1）制定行政程序法、情報(bào)公開(kāi)法等法律以保證行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、表達(dá)意見(jiàn)權(quán)等程序性權(quán)利。2）推行社區(qū)主義治理模式。這是一種強(qiáng)調(diào)自卜而上參與的治理模式，優(yōu)點(diǎn)在于讓公共政策更符合民眾的需要。實(shí)行網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)模式。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，使得政府與公民之間互相溝通更為便捷，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)模式，進(jìn)一步推動(dòng)了公民與政府的直接對(duì)話和信息的雙向互動(dòng)。

（二）讓非政府組織承擔(dān)社會(huì)服務(wù)職能

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，美國(guó)出現(xiàn)了所謂重塑政府理論，這是主張由不以盈利為目的的民間組織承擔(dān)公益性的社會(huì)服務(wù)職能，建立政府與私人之間的非政府組織，即NGOs，根據(jù)美國(guó)非政府組織研究中心統(tǒng)計(jì)顯示，目前，在美國(guó)境內(nèi)從事環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督的NGOs己經(jīng)接近3000個(gè)，有12%的組織正在協(xié)助政府執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保指標(biāo)計(jì)劃等重要職能，這些組織的積極活動(dòng)，降低了政府的行政成本，增加了公眾管理環(huán)境事務(wù)、參與環(huán)境決策的熱情和途徑，使環(huán)境行政許可的透明度得以提升。

（三）在行政管理中引入激勵(lì)機(jī)制

20世紀(jì)初期，美國(guó)實(shí)業(yè)家泰勒提出了科學(xué)管理理論，提出在行政管理中引入激勵(lì)機(jī)制。這一理論直接體現(xiàn)在《酸雨項(xiàng)目》，《2003清潔天空法》和《NOX項(xiàng)目》中：推行可交易的污染許可，為私人領(lǐng)域提供了強(qiáng)大的創(chuàng)新動(dòng)力，促進(jìn)其研究和采取較少污染的生產(chǎn)方式。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)取消了命令式管制，用經(jīng)濟(jì)手段去重構(gòu)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。這種方式的實(shí)質(zhì)是借助于價(jià)格信號(hào)把執(zhí)行法律的決定交由市場(chǎng)主體做出，從而減少?gòu)?qiáng)制手段的運(yùn)用。為了使經(jīng)濟(jì)激勵(lì)行之有效，美國(guó)環(huán)境行政許可制度確立了以科技手段為核心的一整套監(jiān)督措施，保障環(huán)境許可實(shí)施的真性和有效性，EPA的官方資料顯示。

（四）通過(guò)法律使人的知情權(quán)和參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)

進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)民眾的民主意識(shí)和主體意識(shí)逐漸增強(qiáng)：人們不再滿(mǎn)足于民主代議制所提供的參與機(jī)會(huì)極少的形式民主，而是需要真正的參與。因此，人們不滿(mǎn)足對(duì)行政權(quán)運(yùn)作結(jié)果的控制，而要求直接置身于權(quán)利行使的過(guò)程，以便更有效地監(jiān)督行政行為，以維護(hù)自身的權(quán)益；人們不僅希望了解行政權(quán)力運(yùn)作的方式、內(nèi)容和依據(jù)，更希望充分表達(dá)自己的意見(jiàn)。行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)便成為人們關(guān)注的焦占

四、提高當(dāng)代中國(guó)環(huán)境行政管理的對(duì)策研究

（一）健全環(huán)境行政管理體制

在確實(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政主管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管職能的同時(shí)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。也就是說(shuō)統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法主體，把木應(yīng)屬于環(huán)保主管部門(mén)而又分散于各職能部門(mén)的執(zhí)法權(quán)盡量集中到環(huán)保主管部門(mén)，同時(shí)卜級(jí)機(jī)構(gòu)由上一級(jí)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接管理，從而避免縣級(jí)環(huán)保執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)人由當(dāng)?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)任免的弊病，排除行政干擾。

（二）完善環(huán)境行政管理的監(jiān)督機(jī)制

建立健全環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的有效途徑之一就是深入開(kāi)展環(huán)境行政執(zhí)法檢查。環(huán)境執(zhí)法檢查是國(guó)家整個(gè)執(zhí)法檢查活動(dòng)的組成部分、是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)以環(huán)境法律、法規(guī)為依據(jù)，對(duì)地方各級(jí)政府、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)以及企事業(yè)單位貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)方針、政策、法律、法規(guī)的情況進(jìn)行自上而卜全面檢查的法律監(jiān)督活動(dòng)。開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法檢查是全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)為落實(shí)黨的十四大關(guān)于“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的精神”推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作而采取的一項(xiàng)重大舉措。必須將環(huán)境執(zhí)法檢查工作制度化、規(guī)范化、各級(jí)環(huán)保部門(mén)要根據(jù)執(zhí)法檢查重點(diǎn)制定執(zhí)法檢查計(jì)劃、檢查活動(dòng)結(jié)束后應(yīng)寫(xiě)出執(zhí)法檢查報(bào)告，組織執(zhí)法檢查的環(huán)保部門(mén)應(yīng)將執(zhí)法檢查報(bào)告以書(shū)面形式交被檢查地區(qū)的環(huán)保部門(mén)，被檢查地區(qū)的環(huán)保部門(mén)應(yīng)根據(jù)執(zhí)法檢查報(bào)告的建議，切實(shí)改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題日益突出，這就導(dǎo)致環(huán)境行政出現(xiàn)不同性質(zhì)，行政管理問(wèn)題也日漸增多，因此，必須對(duì)此類(lèi)問(wèn)題加強(qiáng)重視。首先，應(yīng)在先進(jìn)國(guó)家環(huán)境行政管理成功案例中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，其次，要結(jié)合我國(guó)環(huán)境特點(diǎn)，制定有效措施，要健全環(huán)境行政管理體制，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，提升旋轉(zhuǎn)力度，使環(huán)境行政管理更加制度化、合理化，保障環(huán)境行政管理工作可以取得更大的成效。

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