喬欣
當(dāng)新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(2014年修正)正式公布的時(shí)候,為了與之前的版本進(jìn)行區(qū)分,人們習(xí)慣于將它稱(chēng)為新《預(yù)算法》,稱(chēng)此前的版本為舊《預(yù)算法》。這部新《預(yù)算法》從2015年1月1日起正式實(shí)施,至今已經(jīng)滿一年。站在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上,讓我們?cè)俅位仡^看。
進(jìn)步很大
素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)的《預(yù)算法》的每一次修訂,都備受矚目。跟此前的舊《預(yù)算法》相比,新《預(yù)算法》公布伊始,財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉就公開(kāi)詳解道,這次修正突出了預(yù)算的完整性,政府全部收支要納入預(yù)算管理;遵循預(yù)算公開(kāi)原則,強(qiáng)調(diào)預(yù)算必須接受社會(huì)監(jiān)督;更加符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律,拓展預(yù)算審核重點(diǎn)、完善地方債管理等,傳遞出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向。
新《預(yù)算法》開(kāi)宗明義強(qiáng)調(diào)立法宗旨,被外界普遍認(rèn)為取得了重大突破。此外,包括完善政府預(yù)算體系,健全透明預(yù)算制度;改進(jìn)預(yù)算控制方式,建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制;規(guī)范地方政府債務(wù)管理,嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);完善轉(zhuǎn)移支付制度,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化;堅(jiān)持厲行節(jié)約,硬化預(yù)算支出約束等方面均被歸納為新《預(yù)算法》的幾大突破。
回顧這些年來(lái)財(cái)稅改革的歷程,十八屆三中全會(huì)是這其中的里程碑。在十八屆三中全會(huì)《決定》中,“國(guó)家治理被提升到前所未有的高度,而且與財(cái)政掛上了鉤?!敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君說(shuō)。
《決定》里提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。還講到科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。王雍君認(rèn)為,十八屆三中全會(huì)《決定》的主要亮點(diǎn)是治理,而無(wú)論是提高治理能力,還是促進(jìn)治理體系現(xiàn)代化,都需要一套有效的預(yù)算制度,預(yù)算在這兩個(gè)方面可謂起著關(guān)鍵性作用。
怎么才算是有效的預(yù)算制度?“簡(jiǎn)言之就是花錢(qián)能夠解決問(wèn)題?!痹掚m說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單,在實(shí)務(wù)操作上要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)卻并非易事?!叭缃褙?cái)政制度與國(guó)家治理掛鉤,實(shí)際上隱含著一個(gè)思想,作為財(cái)政制度核心部分的預(yù)算制度也應(yīng)該跟治理掛鉤,而且應(yīng)作為最正式、最基本、最頻繁的治理工具。這一理念創(chuàng)新有助于走出以往對(duì)預(yù)算理解的誤區(qū),它并不是簡(jiǎn)單的計(jì)劃,更不是計(jì)算。”
評(píng)價(jià)一年來(lái)新《預(yù)算法》實(shí)施的效果,王雍君說(shuō):“其中規(guī)定的很多方面都前進(jìn)了一大步。比如在決算審計(jì)方面,中央政府就做得很好。2015年6月28日,審計(jì)署公布了2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告,大部分地方政府其實(shí)也已經(jīng)開(kāi)展了這項(xiàng)工作。這在舊《預(yù)算法》中沒(méi)有規(guī)定,新《預(yù)算法》中規(guī)定后馬上就行動(dòng)起來(lái),而且引起了一定的社會(huì)反響。
再比如,新《預(yù)算法》規(guī)定,國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)在每年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的45天前將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。地方財(cái)政部門(mén)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的30天前將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。這些時(shí)間上的節(jié)點(diǎn),大致也是控制得比較好。
以及,新《預(yù)算法》提出各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,在實(shí)務(wù)操作上就是編制中期財(cái)政規(guī)劃。中央財(cái)政在2015年8月基本上就完成了2016-2018年部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃的前期準(zhǔn)備和編制,全國(guó)也有不少地方政府,主要是省一級(jí)政府也在往這個(gè)方向前進(jìn),四川、北京等地方都制定了相關(guān)的配套性改革文件,實(shí)際上是呼應(yīng)了新《預(yù)算法》關(guān)于建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的要求。
另外,這一年來(lái),公開(kāi)透明度也有所增強(qiáng)。很多地方政府加強(qiáng)了信息披露,其中涉及政府采購(gòu)預(yù)算、部門(mén)‘三公經(jīng)費(fèi)等所謂高度敏感的支出,不僅信息公開(kāi)的力度加大,時(shí)間也有所提前?!?/p>
不回避問(wèn)題
在回看新《預(yù)算法》一年來(lái)的進(jìn)步時(shí),也依然存有爭(zhēng)論之處,其中關(guān)注度最高的恐怕要數(shù)千呼萬(wàn)喚卻依然遲遲未出的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》。
2015年6月下旬,《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn),包括王雍君等在內(nèi)的13名學(xué)者在召開(kāi)專(zhuān)題研討會(huì)后集體提出建言。其中關(guān)于國(guó)庫(kù)管理的建議,將延續(xù)已久的國(guó)庫(kù)經(jīng)理代理之爭(zhēng)再度推進(jìn)人們的視線。
回憶當(dāng)時(shí)的情形,王雍君說(shuō):“《預(yù)算法實(shí)施條例》確實(shí)遇到了一些問(wèn)題,這說(shuō)明問(wèn)題比我們?cè)O(shè)想的更多更大,其實(shí)某種意義上講,它比《預(yù)算法》本身更重要,《預(yù)算法》大量的內(nèi)容是框架性的,條例則是需要操作細(xì)節(jié),一涉及到細(xì)節(jié),問(wèn)題就暴露得更充分,在細(xì)節(jié)上達(dá)成共識(shí)更難,這也可以解釋為什么《預(yù)算法實(shí)施條例》有所延遲,原因就在這里。”
包括在新《預(yù)算法》修訂期間,國(guó)庫(kù)經(jīng)理代理的問(wèn)題就一直是關(guān)注熱點(diǎn),直至新《預(yù)算法》明確“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理,地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理?!币约啊案骷?jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)?!?/p>
《征求意見(jiàn)稿》在中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)明確由央行經(jīng)理的基礎(chǔ)上,也明確了地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)交由央行分支機(jī)構(gòu)辦理。但同時(shí)強(qiáng)調(diào),央行的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部的指導(dǎo)和監(jiān)督,對(duì)財(cái)政部負(fù)責(zé)。對(duì)此,學(xué)者們認(rèn)為這實(shí)際上加強(qiáng)了政府部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)管理的權(quán)限,使得財(cái)政部門(mén)的職能有所擴(kuò)張。
王雍君說(shuō):“在理想情況下,為保證立法(包括法規(guī))的獨(dú)立性和公正性,執(zhí)法部門(mén)不宜主導(dǎo)制定。財(cái)政部在制定《預(yù)算法實(shí)施條例》中是主角,這樣的立法程序還有商榷的余地。從程序性機(jī)制來(lái)講,最好是由人大成立唯一的《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》起草小組,然后征求各方面意見(jiàn)?!?/p>
作為上述13名學(xué)者之一的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮表示,她個(gè)人認(rèn)為把財(cái)政資金支配權(quán)力集中在財(cái)政部是合理的,這有利于預(yù)算的執(zhí)行,防止撥款指令延期執(zhí)行,有利于財(cái)政撥款盡快下發(fā)。
“新《預(yù)算法》里涉及到的一些內(nèi)容在這一年來(lái)實(shí)施的效果不太明顯”王雍君同時(shí)指出:“比如預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)還是過(guò)多,明令禁止的虛假列支情況還是很普遍,財(cái)政專(zhuān)戶消減的力度依然有限。這些推行起來(lái)為什么困難?因?yàn)樨?cái)政改革觸及到一張密密麻麻的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益網(wǎng)絡(luò),牽一發(fā)而動(dòng)全身?!?/p>
由新《預(yù)算法》推行可以看出預(yù)算管理制度改革之難,進(jìn)而更可以看出整個(gè)財(cái)稅體制改革之難。他認(rèn)為,其中部門(mén)專(zhuān)款和法定支出是最難推進(jìn)的兩項(xiàng)改革?!爸醒胝鞑块T(mén)掌握了大量財(cái)政專(zhuān)款,在部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行自上而下的自行分配,這實(shí)際上是把轉(zhuǎn)移支付體制變成了高度碎片化的體制。另外,我們有近一半的支出是法定支出,《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》等法律規(guī)定了政府每年要在哪些地方花多少錢(qián),或者花錢(qián)不能少于多少,這種貌似合理的法律實(shí)際上包含著極大的不合理性。新《預(yù)算法》能夠在多大程度上促進(jìn)中國(guó)治理能力的提升,主要取決于我們?cè)谕七M(jìn)專(zhuān)款體制和法定支出體制改革方面取得的進(jìn)展?!?/p>
改革需要新思維
一位來(lái)自地方財(cái)政部門(mén)的工作人員表示,在他看來(lái)嚴(yán)格支出管理、關(guān)注財(cái)政資金績(jī)效對(duì)他們而言是今后財(cái)政工作中需要特別重視和加強(qiáng)的工作內(nèi)容。工作中的經(jīng)歷讓他深有體會(huì)。他說(shuō):“我們?cè)诰幹平衲觐A(yù)算時(shí),要求比如200萬(wàn)元的項(xiàng)目必須提供績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo),執(zhí)行預(yù)算時(shí)也要求進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),于是有單位在申報(bào)預(yù)算時(shí)就將數(shù)目控制在了200萬(wàn)元以內(nèi),這是績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)揮的作用。如果沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)和跟蹤問(wèn)效等事項(xiàng),而是讓財(cái)政資金能輕易用出去,很多單位就會(huì)沒(méi)有顧忌地向財(cái)政要錢(qián),財(cái)政資金緊張的矛盾會(huì)更加嚴(yán)重。有了績(jī)效特別是再加上公開(kāi),單位就不會(huì)輕易向財(cái)政要錢(qián)?!?/p>
日前,在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上,樓繼偉部署了2016年及今后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政工作。在加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革方面,他指出,要完善全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度,重點(diǎn)是加大四大預(yù)算統(tǒng)籌力度,實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理,全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理,增強(qiáng)花錢(qián)的責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)。穩(wěn)步推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革。繼續(xù)積極盤(pán)活存量資金,努力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)不合理造成的存量。
未來(lái)工作的方向已經(jīng)明確,關(guān)鍵在落實(shí)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說(shuō):“大國(guó)財(cái)政建設(shè)離不了有效的預(yù)算管理制度。預(yù)算改革已經(jīng)取得重大進(jìn)展,但是距離‘全面規(guī)范、公開(kāi)透明的目標(biāo)要求還有相當(dāng)?shù)牟罹唷R恍┤苏J(rèn)為,預(yù)算改革異乎尋常地順利,這未免有點(diǎn)樂(lè)觀。實(shí)際上,預(yù)算改革的難度必須充分認(rèn)識(shí)到。預(yù)算改革絕不是財(cái)政部一個(gè)部門(mén)的事,而是牽涉到所有支配財(cái)政資金的機(jī)構(gòu)和個(gè)人,是所有財(cái)政改革中最為綜合的一項(xiàng)。新《預(yù)算法》2014年8月31日通過(guò),但《預(yù)算法實(shí)施條例》迄今尚未見(jiàn)到,這凸顯了預(yù)算改革之難。預(yù)算改革需要新思維。專(zhuān)業(yè)的智慧支持是預(yù)算改革的基礎(chǔ),預(yù)算改革所涉及的利益之爭(zhēng)會(huì)令改革更加復(fù)雜,改革戰(zhàn)略的選擇上應(yīng)注意借助財(cái)政透明度的加強(qiáng)來(lái)推進(jìn)改革?!?/p>