宋國倫

城市存量土地再開發(fā)已經(jīng)成為當前城市建設和發(fā)展的重點問題。為有效推動該項工作，全國部分城市從“城市更新”“低效用地再開發(fā)”等角度展開系列探索與創(chuàng)新。各地探索與創(chuàng)新一定程度上突破了舊有的政策框架，取得了良好的效果。本文梳理總結(jié)了各地城市存量土地再開發(fā)的政策創(chuàng)新點，并有針對性地提出若干建議。

一、存量土地再開發(fā)的創(chuàng)新舉措

2009年，深圳、廣州出臺《深圳市城市更新辦法》《廣州市三舊改造工作意見》，率先全面開展存量土地再開發(fā)政策創(chuàng)新，將存量土地再開發(fā)作為推動土地集約利用、提升城市功能、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要舉措；2013年，國土資源部在總結(jié)提升深圳、廣州試點經(jīng)驗基礎上，制定發(fā)布《城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見》，進一步在上海、江蘇等全國10個省市開展存量土地再開發(fā)試點。各試點地區(qū)結(jié)合實際情況相繼出臺了實施辦法，展開了系列創(chuàng)新； 2016年，國務院《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》明確低效用地再開發(fā)是新型城鎮(zhèn)化建設的重要舉措，要求建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機制，堅定和明確了存量土地再開發(fā)的方向。當前各地就城市存量土地再開發(fā)的實踐，一定程度上突破了舊的政策框架，取得了良好成效，創(chuàng)新點主要在于以下幾個方面。

1.拓展自行開發(fā)政策路徑

在舊的政策框架下，我國城市存量土地再開發(fā)的唯一路徑是政府土地征收或者政府土地收儲，即擬作為道路、學校、醫(yī)院等公益性用途開發(fā)的土地，政府征收后劃撥給新的用地單位；擬作為商品住宅、商業(yè)、辦公以及工業(yè)等經(jīng)營性用途使用的土地，政府土地收儲后以招拍掛方式出讓給新的企業(yè)。在存量土地再開發(fā)政策創(chuàng)新中，各地在傳統(tǒng)的用途管制基礎上對存量土地進一步細化分類，如深圳存量土地分為綜合整治類、功能改變類、拆除重建類，廣州將存量土地分為全面改造類、微改造類，南京將存量土地分為低效住宅用地、低效產(chǎn)業(yè)用地、低效商業(yè)用地等。對符合一定條件的功能改變類、微改造類、低效產(chǎn)業(yè)用地等，各地允許突破土地收儲政策限制，原土地使用權(quán)人可在補交土地出讓金完善用地手續(xù)后自行開發(fā)。這項政策創(chuàng)新極大推動了城市存量土地再開發(fā)，自行開發(fā)相對于土地收儲減少了征收拆遷、補償談判等諸多交易成本，相當部分以收儲方式無法實施再開發(fā)的地塊，采用自行開發(fā)方式可以有效推進。

2.實行土地增值收益分享

我國傳統(tǒng)的土地管理理念是“漲價歸公”，即土地增值收益全部歸國家所有。在這種政策理念下，存量土地無論是實施公益性開發(fā)還是經(jīng)營性開發(fā)，原土地使用權(quán)人只能按照現(xiàn)狀獲得補償，無法參與再開發(fā)后土地增值收益分配。為調(diào)動原土地使用權(quán)人實施再開發(fā)的積極性，各地在政策設計中均在一定程度上體現(xiàn)了土地增值收益分享的理念，例如：深圳對自行開發(fā)的城中村拆除重建土地，再開發(fā)建筑容積率不超過2.5的，不再補繳地價；再開發(fā)建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照公告基準地價標準的20%補繳地價；廣州對舊廠區(qū)實施經(jīng)營性再開發(fā)的，城區(qū)內(nèi)容積率在2.0以下的，廠方和政府對重新招拍掛出讓金按照4：6分成，容積率在3.0以下的，廠方與政府按照6：4分成。

3.允許再開發(fā)主體多元化

我國土地儲備制度對經(jīng)營性用地實現(xiàn)了一個口子進水，一個口子出水，在規(guī)范土地市場秩序、增強政府調(diào)控能力的同時，也造成了存量土地再開發(fā)主體單一、政府資金壓力巨大的問題。面對存量土地再開發(fā)的迫切需求，單一的政府主體開發(fā)結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實需要。各地試點引入了多元化主體，再開發(fā)主體擴展為原土地上使用權(quán)人、開發(fā)企業(yè)以及原土地使用權(quán)人與開發(fā)企業(yè)的聯(lián)合體。開發(fā)主體的多元化，充分激發(fā)了各方活力。例如深圳除了政府作為再開發(fā)主體，原使用權(quán)人也可以作為主體，涉及多個使用權(quán)人的可將有關權(quán)利轉(zhuǎn)移到其中一個權(quán)利主體后由其實施；原使用權(quán)人也可以將有關權(quán)利轉(zhuǎn)移到非原權(quán)利主體的單一市場主體，或者與企業(yè)組成聯(lián)合體實施開發(fā)。

4.鼓勵“自下而上”決策

傳統(tǒng)模式下政府習慣發(fā)揮主導作用，存量土地再開發(fā)的規(guī)劃、計劃、決策等均由政府做出，原土地使用權(quán)人和社區(qū)居民只是被動接受的角色。由于政府的有限理性，存量土地再開發(fā)中出現(xiàn)了忽略社區(qū)利益、缺乏人文關懷、離散社會脈絡等問題，影響到社會效益。在各地試點中，原使用權(quán)人社區(qū)居民開始參與到存量土地再開發(fā)決策中，例如深圳在存量土地再開發(fā)中倡導協(xié)商式規(guī)劃，形成政府、社區(qū)居民、市場主體合力推進機制，賦予原使用權(quán)人編制地塊再開發(fā)規(guī)劃方案的權(quán)利，保障原使用權(quán)人和社區(qū)居民在規(guī)劃決策中的話語權(quán)；同時，在項目實施中至少三分之二的原使用權(quán)人同意后才能實施。原使用權(quán)人和社區(qū)居民的角色開始從被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和推動者，存量土地再開發(fā)決策開始呈現(xiàn)“自下而上”的特征。

二、存量土地再開發(fā)存在的問題

1.政策框架不統(tǒng)一

城市存量土地再開發(fā)還沒有形成一個系統(tǒng)的、有清晰目標的政策框架。在當前理論研究與實踐探索中，存量土地再開發(fā)主要以“低效用地再開發(fā)”“城市更新”的形式出現(xiàn)。國土部門及土地管理學者習慣從“低效用地再開發(fā)”角度出發(fā)，其政策對象是城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，其政策目標是提升單位土地的利用強度和產(chǎn)出水平，促進土地節(jié)約集約利用；規(guī)劃部門及建筑、規(guī)劃學者則從“城市更新”視角展開探索，其政策對象是城市中衰敗的區(qū)域，政策目標是多元的綜合體，是人居環(huán)境及社會網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的更新和延續(xù)。當前存量土地再開發(fā)概念體系、工作目標、政策理念不一致的狀態(tài)，一定程度上導致有關研究和探索處于混亂狀態(tài)，不利于存量土地再開發(fā)制度的科學構(gòu)建與長期發(fā)展。

2.路徑邊界不清晰

存量土地自行開發(fā)實際上將地塊上新設定的土地使用權(quán)協(xié)議出讓給原使用權(quán)人。土地收儲與自行開發(fā)的路徑邊界，某種意義上就是土地公開出讓與協(xié)議出讓的邊界。存量土地自行開發(fā)，實際上已經(jīng)突破了原來經(jīng)營性用地必須公開出讓的政策邊界，但新的政策邊界尚未合理劃定，部分城市將自行開發(fā)限定在較小范圍內(nèi)，不允許大規(guī)模的改擴建、以及再開發(fā)為商品住宅，因此，導致存量土地自行開發(fā)動力不足；部分城市在探索中政策尺度放得很大，各類土地均可以采用自行開發(fā)的方式推進，出于逐利性的考慮，原土地使用權(quán)人大部分采用自行開發(fā)或者尋找社會企業(yè)合作開發(fā)的路徑，回避對抗土地收儲，造成無地可儲，對土地市場秩序和公平造成巨大沖擊。科學合理劃定土地儲備、自行開發(fā)的適用邊界，成為有效推進存量土地再開發(fā)的關鍵。

3.收益分配不科學

一是為調(diào)動原使用權(quán)人自行開發(fā)存量土地再開發(fā)積極性，各地在土地出讓金測算與收取上均體現(xiàn)了增值收益共享的思路，但具體原則和做法林林總總，缺乏法理支撐與邏輯基礎，最終的收益分配更多是政府結(jié)合征收拆遷難度、土地財政依賴程度，與土地原使用權(quán)人博弈的結(jié)果。二是自行開發(fā)與土地收儲之間補償標準差異過大，即使是同一區(qū)域類似地塊，對土地原使用權(quán)人而言，采用土地收儲方式獲得的補償遠遠低于自行開發(fā)。三是經(jīng)營性開發(fā)與公益性開發(fā)土地收益差異過大，經(jīng)營性用地增值中相當部分來源于周邊公益開發(fā)配套，但對于土地被征收作為公益配套用地的原使用權(quán)人而言，無法參與區(qū)域土地增值收益分享?？傮w來說，對原土地使用權(quán)人而言當前存量土地再開發(fā)收益呈現(xiàn)自行開發(fā)、土地收儲、土地征收依次梯度下降的格局，雖然收益分配向自行開發(fā)傾斜確可以提升部分存量土地再開發(fā)效率，但對在土地收儲和土地征收中配合存量土地再開發(fā)的原土地使用權(quán)人不公平，這勢必對存量土地再開發(fā)的可持續(xù)性與長期效率產(chǎn)生負面影響。

4.政策工具體系不健全

存量土地再開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，國際經(jīng)驗顯示，單一政策工具推動存量土地再開發(fā)的效果并不理想，必須構(gòu)建不同類型且內(nèi)容豐富的政策工具箱。從我國當前情況來看，存量土地再開發(fā)政策工具主要為土地征收、土地收儲等強制型工具，正在創(chuàng)新自行開發(fā)、土地增值收益分享等激勵型工具，但是法律法規(guī)支撐、產(chǎn)權(quán)交易市場建設、管理調(diào)控體系、公共參與和協(xié)商機制等基礎型、引導型工具創(chuàng)建上仍非常不足。

三、對存量土地再開發(fā)的建議

1.統(tǒng)一政策框架

從政策設計角度來看，存量土地再開發(fā)實質(zhì)基于土地收益分配變革的一系列土地開發(fā)利用制度調(diào)整；從政策實施角度來看，《土地節(jié)約集約利用規(guī)定》已經(jīng)明確“縣級以上地方國土資源主管部門在本級人民政府的領導下，會同有關部門建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、廢棄地再利用的激勵機制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發(fā)”，即國土部門作為存量土地再開發(fā)的牽頭推進部門。建議逐步整合“低效用地再開發(fā)”與“城市更新”政策，將其融合統(tǒng)一到存量土地再開發(fā)政策框架下。 由于土地開發(fā)利用的前提是規(guī)劃條件，存量土地再開發(fā)政策框架可以包容城市更新中注重人居環(huán)境等有關理念；同時，相對于低效用地再開發(fā)，存量土地再開發(fā)不局限于提升土地利用效率，也可以為歷史文脈傳承或環(huán)境保護降低土地利用強度，其包含了適度集約、差異化管理等諸多政策含義，這為有關政策創(chuàng)新與制度發(fā)展留下足夠的空間。

2.合理劃分適用邊界

土地收儲和自行開發(fā)具有各自的比較優(yōu)勢，科學合理劃定適用邊界，將使市場和政府在處理各自擅長的土地再開發(fā)中擁有較高的治理效率。對于涉及諸多利益主體地塊、需要政府統(tǒng)籌平衡地塊、公益性與經(jīng)營性混合的地塊以及城市核心區(qū)、生態(tài)保護區(qū)及歷史風貌區(qū)等敏感復雜地塊，可以通過土地收儲方式實施；對于建筑功能置換地塊、實施微改造地塊，以及以其他土地收儲方式處理成本過高、開發(fā)收益不足以彌補開發(fā)成本的地塊，均可以采用自行開發(fā)方式處理。

3.深化收益分配改革

一是引入土地發(fā)展權(quán)理念，科學界定土地增值中政府、原使用權(quán)人、周邊地塊使用權(quán)人的貢獻，為存量土地再開發(fā)收益分配奠定法理與邏輯基礎，為各方參與土地增值收益分配確定政策依據(jù)。二是推動土地增值收益分配科學化、規(guī)范化，綜合考慮土地所有者權(quán)益、土地使用者權(quán)益、土地增值貢獻率等因素，科學設計土地增值收益的分配方式與測算方法，并形成規(guī)范性政策意見與工作條例。三是完善土地收益分配體系，統(tǒng)籌土地租稅費收益分配體系，在出讓金環(huán)節(jié)可體現(xiàn)效率優(yōu)先原則，通過適度讓利鼓勵開發(fā)積極性；在稅收、土地費用環(huán)節(jié)體現(xiàn)公平導向與利益調(diào)節(jié)，平衡自行開發(fā)、土地收儲、公益征收之間的補償標準，使原土地使用權(quán)人無論采用何種方式參與存量土地再開發(fā)，所獲得的土地收益都基本保持在同一水平線上。

4.健全政策工具體系

一是完善再開發(fā)法規(guī)政策，當前各地存量土地再開發(fā)的創(chuàng)新做法一定意義上已經(jīng)突破了既有的法規(guī)政策規(guī)定，亟需在供地方式、審批程序、收益分配等方面給予立法引導與立法支持，以期形成穩(wěn)定的制度環(huán)境與開發(fā)預期。二是健全土地市場體系，存量土地自行開發(fā)相當部分通過尋找社會資金與合作方的形式實施，將合作開發(fā)權(quán)納入土地有形市場，將有效消除存量土地再開發(fā)過程中暗箱操作以及尋租問題，促使信息流動與信息對稱，提高城市土地資源配置效率。三是科學編制專項規(guī)劃，建議國家層面綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展各類需求，研究我國存量土地再開發(fā)戰(zhàn)略，編制存量土地再開發(fā)專項規(guī)劃，明確存量土地再開發(fā)的近期及中遠期目標、開發(fā)范圍、改造方式、推進步驟等，形成存量土地再開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃和行動綱領。四是創(chuàng)建存量土地再開發(fā)協(xié)商機制，借鑒國外社區(qū)土地再開發(fā)經(jīng)驗，形成公開透明、陽光操作、規(guī)范程序、公眾參與的存量土地再開發(fā)協(xié)商機制，使存量土地再開發(fā)成為一個多方參與、凝聚共識的過程，在存量土地再開發(fā)中建立政府、企業(yè)、社區(qū)等多方合作伙伴關系。

王春敏/責任編輯