任亞星　郝亞茹　馬雯凱　萬穎穎　夏　菲

我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范

任亞星郝亞茹馬雯凱萬穎穎夏菲

摘要：2016年是“十三五”的開局之年，新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨下行壓力，全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，財(cái)政收支矛盾日益凸顯，中央與地方關(guān)系日趨緊張，而地方政府性債務(wù)累積的潛在風(fēng)險(xiǎn)在進(jìn)一步增加。地方政府性債務(wù)是一把“雙刃劍”，應(yīng)用合理將促進(jìn)地方發(fā)展與建設(shè)；反之，將給政府帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，客觀分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體趨勢(shì)，理性對(duì)待地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律實(shí)時(shí)把控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已成為事關(guān)全面深化改革與和諧發(fā)展的重要議題，研究和探討地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及防范，加強(qiáng)對(duì)地方債的管理顯得十分必要。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀；政策建議

一、正確認(rèn)識(shí)地方政府性債務(wù)的本質(zhì)

舉債融資能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，“出口、投資、消費(fèi)”國(guó)民經(jīng)濟(jì)三駕馬車之間的地位輕重也發(fā)生著變化，之前的“出口拉動(dòng)”已然不能長(zhǎng)久，而“十五”計(jì)劃以來，在“投資拉動(dòng)”的政策驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入轉(zhuǎn)型及工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化等穩(wěn)步推進(jìn)。大量統(tǒng)計(jì)分析及實(shí)證研究結(jié)果表明，政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與政府性債務(wù)融資呈正相關(guān)關(guān)系。地方政府性債務(wù)經(jīng)過多年積累形成，其在加快地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平、應(yīng)對(duì)地方財(cái)力不足的危機(jī)及推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。如地方政府通過舉債引導(dǎo)社會(huì)資本參與地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

二、理性看待地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

我國(guó)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)壓力與地方政府存量債務(wù)、公共投資的資金需求、地方政府投資能力、中央與地方事權(quán)與財(cái)力匹配格局以及政府與市場(chǎng)公共投資邊界調(diào)整等因素密切相關(guān)。①“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控，但部分指標(biāo)揭示出債務(wù)壓力持續(xù)走高，形勢(shì)不容樂觀，加之我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體面臨下行壓力，新常態(tài)下，宏觀經(jīng)濟(jì)的不確定性將加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)的變數(shù)；個(gè)別地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)惡化的危險(xiǎn)。

一是債務(wù)總量規(guī)模相對(duì)較大。我國(guó)自2008年金融危機(jī)以來，債務(wù)絕對(duì)規(guī)模一路攀升，政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張速度快于同期GDP及財(cái)政收入的增速，因此，政府債務(wù)總量規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)較大。

二是債務(wù)資金使用效率較低。存在部分地方政府盲目舉債，缺乏科學(xué)合理的項(xiàng)目論證及經(jīng)濟(jì)效益整體分析，從而導(dǎo)致一些債融資金無法有效地投入運(yùn)營(yíng)，造成大量資金浪費(fèi)和閑置等。另外，即使部分債融資金投入運(yùn)營(yíng)，但由于項(xiàng)目市場(chǎng)狀況、管理水平及盈利預(yù)期等原因?qū)е绿潛p的現(xiàn)象也普遍存在。政府性融資平臺(tái)種類繁多，而融資管理不規(guī)范、融資成本較高、效益較低、資金使用效率不高、閑置資金浪費(fèi)等問題較多。

三是短期償債壓力較大。我國(guó)地方政府性債務(wù)融資的主要來源是銀行貸款，主要支出投向市政建設(shè)和交通運(yùn)輸?shù)裙不A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。從償債年度來看，2011年年底地方政府性債務(wù)余額中，大約有70%將在“十二五”期間到期，2016年以后到期償還的占30%。且具體到省市而言，債務(wù)負(fù)擔(dān)不均衡，市縣政府負(fù)債壓力較大。隨著公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具的增多，政府融資成本將大幅提高，政府償債能力與償付義務(wù)間的期限錯(cuò)配程度加劇，即使結(jié)合債務(wù)置換等措施的配合，短期內(nèi)政府債務(wù)償還壓力仍會(huì)增加，這無疑加劇了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、深入剖析地方政府性債務(wù)的形成原因

“十三五”規(guī)劃綱要中的目標(biāo)要求包括經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，到2020年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，人民生活水平和質(zhì)量提高，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，解決區(qū)域性整體貧困等。②

這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要中央政府的政策傾斜與財(cái)力保障，更需要地方各級(jí)政府的積極配合與切實(shí)落實(shí)。綱要中提出深化財(cái)稅體制改革。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。這一改革，旨在探討中央與地方的關(guān)系，尤其是二者的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分等問題，而當(dāng)下研究較為炙熱的地方債議題就是這一問題的具體體現(xiàn)。加之新預(yù)算法關(guān)于地方舉債的規(guī)定以及2016年5月1日起全面實(shí)施“營(yíng)改增”等一系列的財(cái)稅政策變化，中央與地方的關(guān)系如何進(jìn)一步處理，財(cái)權(quán)事權(quán)如何匹配，都將對(duì)今后地方財(cái)力及地方債的存量和流量產(chǎn)生影響。

從我國(guó)目前中央與地方事權(quán)與財(cái)力匹配的關(guān)系來看，地方各級(jí)政府以 47.6%的財(cái)力，承擔(dān)了80%的公共事務(wù)支出(數(shù)據(jù)源于2009年，財(cái)力以財(cái)政收入進(jìn)行度量)。地方政府捉襟見肘的財(cái)力狀況迫使其大量進(jìn)行體外融資，以確保公共基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)。而這種體外融資正是我國(guó)地方政府性債務(wù)形成的主要原因，即造成地方債務(wù)的最大成因在于地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配、不適應(yīng)。

四、客觀提出防范與化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的政策建議

第一，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)?？刂?。防范融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需建立完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)。一方面，應(yīng)約束地方政府的盲目投資，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作方式。另一方面，按照所承建的項(xiàng)目類型，可將融資平臺(tái)的債務(wù)分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和市場(chǎng)類項(xiàng)目，并對(duì)不同的項(xiàng)目類型區(qū)別管理。比如對(duì)公益性項(xiàng)目，政府需設(shè)定每年的投入額度，對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，可利用其自身財(cái)政收入降低舉債規(guī)模。

第二，完善融資平臺(tái)管理機(jī)制。首先，中央需加大對(duì)地方的財(cái)政支持力度，尤其是地方經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)得到匹配，轉(zhuǎn)變當(dāng)前財(cái)政收支不平衡的局面。其次，需建立完善的債務(wù)資金監(jiān)管制度。應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)資金進(jìn)行的編制、審核并管理和監(jiān)督資金使用情況。最后，應(yīng)建立債務(wù)信息披露機(jī)制。地方政府應(yīng)加強(qiáng)信息披露力度，使資金在透明、公正的環(huán)境下運(yùn)行。

第三，拓寬政府債務(wù)融資渠道。一是改變以舉債為主的傳統(tǒng)融資模式，可考慮以發(fā)行債券為主的融資模式，實(shí)行陽光舉債，確保政府償債能力。二是通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式充分利用社會(huì)資本，吸引私人、民營(yíng)資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低政府債務(wù)依存度，減少融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué))

本文系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生實(shí)踐創(chuàng)新課題項(xiàng)目部分成果，項(xiàng)目編號(hào)為2015S0409

參考文獻(xiàn)：

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[2]朱新現(xiàn),陳藝丹.省域地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)與防范[J].廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào),2015(6):77-83.

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注解：

①引自劉尚希課題組：《“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試研究》，經(jīng)濟(jì)研究參考，2012年8月，第2424期。

②“十三五”規(guī)劃：中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要，簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃 (2016-2020年)，規(guī)劃綱要《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》。

作者簡(jiǎn)介：任亞星(1992—)，女，漢族，河南洛陽人，稅收學(xué)碩士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院稅收學(xué)專業(yè)，研究方向：財(cái)稅理論與政策。 郝亞茹(1991—)，女，漢族，河南焦作人，稅收學(xué)碩士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院稅收學(xué)專業(yè)，研究方向：財(cái)稅理論與政策。馬雯凱(1991—)，女，漢族，河南平頂山人，財(cái)政學(xué)碩士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)，研究方向：財(cái)稅理論與政策。 萬穎穎(1991—)，女，漢族，山東德州人，稅收學(xué)碩士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院稅收學(xué)專業(yè)，研究方向：財(cái)稅理論與政策。 夏菲(1990—)，女，漢族，山東臨沂人，財(cái)政學(xué)碩士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)，研究方向：財(cái)稅理論與政策。