殷憲斌

論我國制定行政程序法的現(xiàn)狀

殷憲斌

摘要：目前中國法治環(huán)境下制定一部統(tǒng)一的行政程序法是大勢所趨，是依法治國的必然要求。但是，受我國當(dāng)前社會條件的制約，制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，困難重重。本文從我國時下的法治化現(xiàn)狀入手，深入分析我國目前制定行政程序法典的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：行政程序法;行政效能;依法治國

一、行政程序法的基本概述

(一)行政程序的概念。有位著名的法律學(xué)者曾經(jīng)說過："世界上的大多數(shù)糾紛都是由詞語引起的"。這一概論在法學(xué)研究領(lǐng)域中顯得尤其重要，法學(xué)界的所有爭論似乎都要追溯到詞語的定義與解釋。所以，要想理解行政程序的概念，首先要熟知程序的概念。程序一般是指事情發(fā)展的先后順序，或者是指事物進(jìn)行過程中所遵循的方法或步驟。而法律程序則是指，依據(jù)法律規(guī)定，以社會普遍公認(rèn)的法律理念為指導(dǎo)思想，以法律明文規(guī)定的執(zhí)法手段、方法和步驟，明確相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既滿足權(quán)利人的法律訴求，又公平的處理法律事務(wù)，這種手段、方法和步驟即是法律程序。在我國，行政程序一般是指行政主體實施行政行為所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時限和順序。無論在任何國家，包括所謂的大陸法系和英美法系國家，行政程序都是各國法治社會建設(shè)過程中一種重要的法律程序。

(二)行政程序法的功能。行政程序法的功能一般是指行政程序法以其基本原則為出發(fā)點，通過其基本的運作過程、方法及步驟等程序所發(fā)揮的社會作用及法律作用。我國學(xué)者中有的將行政程序法的功能概括為控權(quán)功能、保全功能、效率功能。我認(rèn)為，行政程序法的功能主要表現(xiàn)為規(guī)范、監(jiān)督和制約行政權(quán)的行使。行政法的核心宗旨在于控制行政權(quán)、保障公民權(quán)。顧名思義，首先就在于控制國家行政權(quán)力的行使，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格依法行使行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)作為國家的管理者，承擔(dān)著管理國家事務(wù)，維護(hù)社會穩(wěn)定的重要職責(zé)。然而，在行政機(jī)關(guān)管理國家事務(wù)的過程中，它的一切管理行為并不一定都是合法、合理的，這一切都是由于行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過程中，享有著巨大的行政自由裁量權(quán)，這就要求對行政權(quán)的行使必須進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，以免行政權(quán)力不斷的擴(kuò)大，對公民的合法權(quán)益造成損害。然而，能夠達(dá)到這種有效的監(jiān)督和制約的方式之一就是統(tǒng)一的行政程序法典的規(guī)范，從程序上限制國家行政機(jī)關(guān)恣意行政，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。

二、我國行政程序法治化的現(xiàn)狀與困難

(一)立法技術(shù)上存在缺陷，行政行為變化復(fù)雜且范圍廣泛。在我國法治建設(shè)的發(fā)展過程中，起步晚、發(fā)展慢以及中間經(jīng)歷了長期的動蕩，導(dǎo)致我國法治建設(shè)長期落后于西方國家。然而在行政法甚至行政程序法上更是發(fā)展緩慢，雖然在改革開放之后，我國行政法有了初步的發(fā)展，多部控制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)的行政法律、法規(guī)，例如《行政復(fù)議法》、《行政許可法》以及《行政處罰法》相繼出臺，使得我國行政法學(xué)的立法困境的到了充分的改善和提高。但是在立法上，對于他們的具體實施程序仍然存在著很大的空白，即在目前程序立法上仍在存在著很大的缺陷。

首先，行政程序立法主體存在多級性的特點，目前我國行政程序立法機(jī)關(guān)既包括全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的行政程序法律，也包括各個地方的地方性法規(guī)，這就使得行政程序立法呈現(xiàn)出一種多級性的狀態(tài)，使得有些程序法的制定喪失了其應(yīng)有的作用；其次，行政程序立法呈現(xiàn)一種附屬性的特點，也就是說目前我國大部分有關(guān)行政程序法的內(nèi)容都是規(guī)定在行政實體法之中，作為實體法的工具或者是手段而存在，這就使得行政程序本身的地位就處于實體法之下，雖然這似乎符合我國"重實體、輕程序"的立法原則與實際情況，但這一理念本身就是存在缺陷的。

(二)行政程序法治觀念缺失。從我國社會發(fā)展史的角度來看，"人治"一直是人們的主流觀點，這種"人治"的思想，使得處于較高地位即管理地位的政府行政機(jī)關(guān)自然而然的把自己擺在一種高高在上的地位，他們認(rèn)為法律只是統(tǒng)治者管理國家和人民的一種工具，法律所約束和管理的主體只是平民老百姓而已。這就使得一些行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中，難免的會恣意追求執(zhí)法的結(jié)果，從而忽視了執(zhí)法的過程即程序。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，除了堅持依法行政的基本原則外，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中尚要堅持"程序正當(dāng)原則"。程序正當(dāng)源自于英國的"自然正義"，發(fā)展并興盛于美國，之后流傳于世界，形成了英美法系國家法治建設(shè)過程中的"重程序、輕實體"的基本理念。“正當(dāng)法律程序”是美國行政程序法典的靈魂，也是補充美國行政程序法規(guī)范和指導(dǎo)美國行政程序法發(fā)展的準(zhǔn)則[4]?！比欢覈壳暗姆ㄖ卫砟?，一直處在"重實體、輕程序"的理念之中，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中一味的追求執(zhí)法結(jié)果的合法性，從而忽視執(zhí)法過程的正當(dāng)性即程序性，雖然辦案效率得到了提高，但是法治的公平與正義漸漸缺失，很難達(dá)到人們滿意的執(zhí)法效果。

(三)行政程序法制化程度滯后。目前我國在行政立法上對于行政程序的規(guī)定越來越多，例如在2009年出臺的《行政處罰法》，在《行政處罰法》中規(guī)定了行政處罰決定的一般程序、簡易程序以及聽證程序，并且設(shè)定了聽證程序、簡易程序以及一般程序的使用條件以及具體實施規(guī)定，在這其中包含了說明理由制度、聽證制度以及回避制度等與行政程序有著密切聯(lián)系的重要制度，這無疑反映了我國行政程序法律制度的巨大進(jìn)步。但是，僅僅這樣還是不夠的。我國目前行政程序法制化程度相對滯后，在立法上仍然存在一些嚴(yán)重的問題。

在我國目前的行政程序法的發(fā)展過程中，除了行政立法、行政復(fù)議、行政許可、行政處罰著這幾種行政行為之外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的情況下仍然存在。并且我國目前的行政程序法律規(guī)范分布在各種法律、行政法規(guī)之中，作為其他實體法的工具，仍然沒有統(tǒng)一的、專門的行政程序法。

正是因為我國目前大部分有關(guān)行政程序的法律規(guī)范都散步在其他各個法律、法規(guī)等實體法之中，導(dǎo)致行政程序法律規(guī)范成為了為實體法服務(wù)的法律工具和手段，并沒有完全的獨立出來，"重實體、輕程序"的法律觀念深入人心，進(jìn)而造成了行政程序法律地位較低的結(jié)果。另外，雖然我國行政機(jī)關(guān)在其內(nèi)部制定了許多內(nèi)部行政程序，用以規(guī)范行政行為，彌補行政程序存在的不足。但是，這與我國行政程序法設(shè)定的理論目的與原則還是存在一定的差距的。盡管存在這些內(nèi)部行政程序，但是由于傳統(tǒng)行政執(zhí)法人員腦海中固有的"管理論"的理念影響，導(dǎo)致這種所謂的內(nèi)部行政行為打著規(guī)范行政程序的旗號，在作出具體行政行為的時候仍然以自身為中心，忽視行政相對人的主體地位，本質(zhì)上依然維護(hù)的是行政權(quán)即公權(quán)力，這與行政法學(xué)的核心宗旨即控制國家權(quán)力，保障公民權(quán)大相徑庭。

三、結(jié)論

我國法治化建設(shè)的道路相對于西方國家起步晚，發(fā)展緩慢，尚未成熟。特別是在法治理念方面，西方國家“重程序，輕實體”，而我國在法治實踐當(dāng)中始終堅持“重實體，輕程序”的法治理念，雖然不斷新的法律的出臺，正在漸漸緩解甚至改變這種傳統(tǒng)觀念，但依然存在很大不足。在這種情況下，一部統(tǒng)一的行政程序法典的制定，這符合我國法治建設(shè)的初衷與目的。但是對于如何具體的解決這些問題，尚需諸多專家學(xué)者的進(jìn)一步探討。(作者單位：黑龍江大學(xué)法學(xué)院)

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：殷憲斌(1991-)，男，黑龍江牡丹江人，黑龍江大學(xué)法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)，碩士研究生，從事行政法學(xué)研究。