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我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范

2016-06-20 14:46任亞星郝亞茹馬雯凱萬(wàn)穎
2016年18期
關(guān)鍵詞:財(cái)力事權(quán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)

任亞星++郝亞茹++馬雯凱++萬(wàn)穎++穎夏菲

摘要:2016年是“十三五”的開(kāi)局之年,新常態(tài)下,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨下行壓力,全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期,財(cái)政收支矛盾日益凸顯,中央與地方關(guān)系日趨緊張,而地方政府性債務(wù)累積的潛在風(fēng)險(xiǎn)在進(jìn)一步增加。地方政府性債務(wù)是一把“雙刃劍”,應(yīng)用合理將促進(jìn)地方發(fā)展與建設(shè);反之,將給政府帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此,客觀分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體趨勢(shì),理性對(duì)待地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律實(shí)時(shí)把控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),已成為事關(guān)全面深化改革與和諧發(fā)展的重要議題,研究和探討地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及防范,加強(qiáng)對(duì)地方債的管理顯得十分必要。

關(guān)鍵詞:地方政府性債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀;政策建議一、正確認(rèn)識(shí)地方政府性債務(wù)的本質(zhì)

舉債融資能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,“出口、投資、消費(fèi)”國(guó)民經(jīng)濟(jì)三駕馬車之間的地位輕重也發(fā)生著變化,之前的“出口拉動(dòng)”已然不能長(zhǎng)久,而“十五”計(jì)劃以來(lái),在“投資拉動(dòng)”的政策驅(qū)動(dòng)下,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入轉(zhuǎn)型及工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化等穩(wěn)步推進(jìn)。大量統(tǒng)計(jì)分析及實(shí)證研究結(jié)果表明,政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與政府性債務(wù)融資呈正相關(guān)關(guān)系。地方政府性債務(wù)經(jīng)過(guò)多年積累形成,其在加快地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平、應(yīng)對(duì)地方財(cái)力不足的危機(jī)及推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。如地方政府通過(guò)舉債引導(dǎo)社會(huì)資本參與地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),尤其是交通建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

綜合而言,政府債務(wù)本質(zhì)上是政府在城鄉(xiāng)社會(huì)治理及推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程中的一種較為重要的融資手段。因此,我們應(yīng)該充分肯定政府舉債融資在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善居民生活環(huán)境等方面發(fā)揮的杠桿與支撐作用,同時(shí),又要積極理性地評(píng)估地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),并采取相應(yīng)措施有效防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、理性看待地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

我國(guó)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)壓力與地方政府存量債務(wù)、公共投資的資金需求、地方政府投資能力、中央與地方事權(quán)與財(cái)力匹配格局以及政府與市場(chǎng)公共投資邊界調(diào)整等因素密切相關(guān)。①“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控,但部分指標(biāo)揭示出債務(wù)壓力持續(xù)走高,形勢(shì)不容樂(lè)觀,加之我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體面臨下行壓力,新常態(tài)下,宏觀經(jīng)濟(jì)的不確定性將加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)的變數(shù);個(gè)別地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)惡化的危險(xiǎn)。

一是債務(wù)總量規(guī)模相對(duì)較大。我國(guó)自2008年金融危機(jī)以來(lái),債務(wù)絕對(duì)規(guī)模一路攀升,政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張速度快于同期GDP及財(cái)政收入的增速,因此,政府債務(wù)總量規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)較大。

二是債務(wù)資金使用效率較低。存在部分地方政府盲目舉債,缺乏科學(xué)合理的項(xiàng)目論證及經(jīng)濟(jì)效益整體分析,從而導(dǎo)致一些債融資金無(wú)法有效地投入運(yùn)營(yíng),造成大量資金浪費(fèi)和閑置等。另外,即使部分債融資金投入運(yùn)營(yíng),但由于項(xiàng)目市場(chǎng)狀況、管理水平及盈利預(yù)期等原因?qū)е绿潛p的現(xiàn)象也普遍存在。政府性融資平臺(tái)種類繁多,而融資管理不規(guī)范、融資成本較高、效益較低、資金使用效率不高、閑置資金浪費(fèi)等問(wèn)題較多。

三是短期償債壓力較大。我國(guó)地方政府性債務(wù)融資的主要來(lái)源是銀行貸款,主要支出投向市政建設(shè)和交通運(yùn)輸?shù)裙不A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。從償債年度來(lái)看,2011年年底地方政府性債務(wù)余額中,大約有70%將在“十二五”期間到期,2016年以后到期償還的占30%。且具體到省市而言,債務(wù)負(fù)擔(dān)不均衡,市縣政府負(fù)債壓力較大。隨著公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具的增多,政府融資成本將大幅提高,政府償債能力與償付義務(wù)間的期限錯(cuò)配程度加劇,即使結(jié)合債務(wù)置換等措施的配合,短期內(nèi)政府債務(wù)償還壓力仍會(huì)增加,這無(wú)疑加劇了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、深入剖析地方政府性債務(wù)的形成原因

“十三五”規(guī)劃綱要中的目標(biāo)要求包括經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng),到2020年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番,人民生活水平和質(zhì)量提高,現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,解決區(qū)域性整體貧困等。②

這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要中央政府的政策傾斜與財(cái)力保障,更需要地方各級(jí)政府的積極配合與切實(shí)落實(shí)。綱要中提出深化財(cái)稅體制改革。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。這一改革,旨在探討中央與地方的關(guān)系,尤其是二者的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分等問(wèn)題,而當(dāng)下研究較為炙熱的地方債議題就是這一問(wèn)題的具體體現(xiàn)。加之新預(yù)算法關(guān)于地方舉債的規(guī)定以及2016年5月1日起全面實(shí)施“營(yíng)改增”等一系列的財(cái)稅政策變化,中央與地方的關(guān)系如何進(jìn)一步處理,財(cái)權(quán)事權(quán)如何匹配,都將對(duì)今后地方財(cái)力及地方債的存量和流量產(chǎn)生影響。

從我國(guó)目前中央與地方事權(quán)與財(cái)力匹配的關(guān)系來(lái)看,地方各級(jí)政府以 47.6%的財(cái)力,承擔(dān)了80%的公共事務(wù)支出(數(shù)據(jù)源于2009年,財(cái)力以財(cái)政收入進(jìn)行度量)。地方政府捉襟見(jiàn)肘的財(cái)力狀況迫使其大量進(jìn)行體外融資,以確保公共基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)。而這種體外融資正是我國(guó)地方政府性債務(wù)形成的主要原因,即造成地方債務(wù)的最大成因在于地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配、不適應(yīng)。

四、客觀提出防范與化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的政策建議

第一,強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)??刂啤7婪度谫Y平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),需建立完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)。一方面,應(yīng)約束地方政府的盲目投資,建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制,規(guī)范地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作方式。另一方面,按照所承建的項(xiàng)目類型,可將融資平臺(tái)的債務(wù)分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和市場(chǎng)類項(xiàng)目,并對(duì)不同的項(xiàng)目類型區(qū)別管理。比如對(duì)公益性項(xiàng)目,政府需設(shè)定每年的投入額度,對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,可利用其自身財(cái)政收入降低舉債規(guī)模。

第二,完善融資平臺(tái)管理機(jī)制。首先,中央需加大對(duì)地方的財(cái)政支持力度,尤其是地方經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目,使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)得到匹配,轉(zhuǎn)變當(dāng)前財(cái)政收支不平衡的局面。其次,需建立完善的債務(wù)資金監(jiān)管制度。應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)資金進(jìn)行的編制、審核并管理和監(jiān)督資金使用情況。最后,應(yīng)建立債務(wù)信息披露機(jī)制。地方政府應(yīng)加強(qiáng)信息披露力度,使資金在透明、公正的環(huán)境下運(yùn)行。

第三,拓寬政府債務(wù)融資渠道。一是改變以舉債為主的傳統(tǒng)融資模式,可考慮以發(fā)行債券為主的融資模式,實(shí)行陽(yáng)光舉債,確保政府償債能力。二是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式充分利用社會(huì)資本,吸引私人、民營(yíng)資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),降低政府債務(wù)依存度,減少融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

本文系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生實(shí)踐創(chuàng)新課題項(xiàng)目部分成果,項(xiàng)目編號(hào)為2015S0409

參考文獻(xiàn):

[1]鄧?guó)欀?新常態(tài)下防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議[J].北方經(jīng)濟(jì),2015(2):25-28.

[2]朱新現(xiàn),陳藝丹.省域地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)與防范[J].廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào),2015(6):77-83.

[3]趙春惠.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究[J].時(shí)代金融,2015(12):269.

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